论我国《村民委员会组织法》修改的前瞻性问题

李永安

(河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

按照十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《全国人大常委会 2006年立法计划》,《村民委员会组织法》修改被列为全国人大常委会2006年在法律草案或立法时机成热时安排审议的 14件法案之一[1],目前对《村民委员会组织法》的修改工作正在紧张进行。其实,《村民委员会组织法》从实施时起,修改的呼声就随之而来,早在 2000年,北京行政学院的袁达毅教授就提出要制定村民自治法,当时他认为制定村民自治法不仅具有必要性,而且具有可行性,已成为发展村民自治和加强农村基层民主建设的迫切需要[2]。对于《村民委员会组织法》修改的原因,通常认为,“随着农村改革发展的不断深化和基层民主政治建设的推进,《村民委员会组织法》的部分内容,已不能完全适应村民自治实践的需要,有必要通过修改法律,保障村民自治的健康发展”[3]。无庸讳言,《村民委员会组织法》对于发展基层民主,实现村民自治方面还存在诸多问题,但是,就我国农村目前实际而言,完善基层民主固然重要,而发展农村集体经济更重要,两者不可脱节。中国改革开放的总设计师邓小平在 1992年南方谈话中就明确指出:发展才是硬道理。可以说只有农村集体经济的发展,才是解决“三农”问题的根本所在,才是使建设社会主义新农村成为现实的有效途径,才是发展基层民主的物质保证。但是,作为发展基层民主的村民自治组织,村委会在发展农村集体经济中的法律地位问题,以及其与农村集体经济组织的关系问题,至今尚未解决。可以预见,此次修改《村民委员会组织法》,如果对上述问题继续采取回避态度,仅仅从如何完善基层民主、实现村民自治的角度出发①中国选举与治理网发布的《关于征求〈村委会组织法〉修订建议的启事》所提供的《村民委员会组织法》的初步修订框架为:第一章“总则”,第二章“村民委员会”,第三章“民主选举”,第四章“村民会议与村民代表会议”,第五章“村务公开和民主管理”,第六章“民主监督”,第七章“法律责任”,第八章“附则”(见《关于征求〈村委会组织法〉修订建议的启事》,http://www.chinaelections.O rg.2005-12-13.)。从上述修改方案来看,只是从完善基层民主的角度着眼,并没有涉及村民自治组织在发展农村集体经济中的法律地位问题,以及其与农村集体经济组织的关系问题。,对于进一步发展基层民主和农村集体经济,必将会产生下列尴尬局面:其一,仅有完备的基层自治法律,难以充分调动村民参与基层自治的积极性②以往的农村实践证明:与发展农村经济相脱离的“自治”、“民主”,对于我国受教育程度普遍不高的村民来讲,无疑过于抽象,难以理解其重要意义,以至于造成村民参与自治蜕变成为一种纯粹的形式主义,这在农村集体经济落后地区尤为明显,所以,即使有完备的村民自治法律,村民参与自治的热情并不高。;其二,“农村非国有土地的主体问题”、“村民自治组织在农业生产 (联产承包责任制)中地位问题”、“村民委员会与集体企业关系问题”等一系列理论和法律问题,将会继续成为农村集体经济发展的绊脚石。这样为解决上述问题,必然又会引起《村民委员会组织法》再次修改,势必会浪费立法资源,显然不符合建设节约型社会的指导思想。所以,明确村民自治组织与集体经济组织的关系,对修改《村民委员会组织法》而言,确实是一个具有前瞻性的问题。本文在对两者关系作出深入探讨的基础上,为修改《村民委员会组织法》提出建设性方案。

一、《村民委员会组织法》修改的基础一——我国农村集体组织的形成、发展和现状

依据我国现行立法的规定,农村集体组织在发展基层民主和农村集体经济中将发挥重要作用。“集体”一词是相对“个人”而言的,按《现代汉语词典》解释,集体是“许多人合起来的有组织的整体(跟‘个人’相对)”[4]。也有学者形象地指出,“集体”——多个人的意志经过民主集中,统一为一个意志;多个人的智慧、力量经过组织,成为整体力量,这种统一意志的多人整体力量,谓之“集体”[5]。从概念上来讲,“组织”应是一种常设机构,一种实体,它应有办公地点,工作人员应具有一定的稳定性和持续性[6]。因此,农村(农民)集体组织是指由一定范围的农民组成的,共同占有生产资料和共同劳动或者共同管理自己事务的社会组织。

我国农村集体组织萌芽于新中国成立初期的“农业生产互助组”,发展于“初级社和高级社”,形成于社会主义改造完成后的人民公社(包含生产大队和生产队)。尽管没有相关法律对人民公社 (包含生产大队和生产队)的法律地位作出明确规定,但是根据 1953年 2月 15日中央正式颁布的《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议》,1955年 10月中共七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》以及《农村人民公社工作条例修正草案》等政策性文件规定,作为农村集体组织的人民公社(包含生产大队和生产队),其实同时具有行政管理和发展农村集体经济的双重职能。

从 1983年起,中央决定改革人民公社体制,实行政社分设,人民公社、生产大队和生产队等农村(农民)集体组织逐渐解体。从现行的法律规定来看,现在的农村(农民)集体组织包括村民委员会和农村集体经济组织。村民委员会是在人民公社面临瓦解、农村出现权力真空的情况下产生的,自 1980年初广西壮族自治区宜山县屏南公社合寨大队果作自然村的村民创设出中国第一个村民委员会以来[7],1982年 12月,五届全国人大第五次会议通过新宪法,明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织,从而指出了农村社会管理实行村民自治的基本方向。1983年 10月,中共中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,对建立村民委员会的工作提出了具体要求。此后,村民委员会的建立进入了普遍的、具体的实施阶段。1986年9月,中共中央、国务院责成民政部负责村委会建设的日常工作,由此加速了村民自治的发展。到 1987年《村民委员会组织法(试行)》颁布之前,除个别省以外,全国农村绝大多数地区普遍建立了村民委员会[8],1998年《村民委员会组织 (试行)》修订后,村民委员会得到进一步的发展和完善。“农村集体经济组织”的概念第一次出现于《民法通则》第七十四条第二款,不过该条同时使用的是农业集体经济组织和农民集体经济组织两个概念。在 1999年的宪法修正案中,农村集体经济组织被确立下来,以后的《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》和《物权法》的相关规定都使用农村集体经济组织概念。到目前为止,国家法律法规并没有对农村集体经济组织这一概念下一个明确、规范的定义,以至于实践中哪些社会组织是农村集体经济组织,法律和实践中都不清楚。我们认为,从我国农村集体经济组织的发展历程来看,结合我国农村客观现实状况,农村集体经济组织在人民公社、生产大队和生产队被取消后,并未真正建立起来①由于我国现行立法尚未对农村集体经济组织作出明确界定,有观点认为村或者乡镇集体企业属于农村集体经济组织,我们对此并不认同,具体原因在《农村集体经济组织的历史变迁和立法前瞻》一文中有详细阐述,在此不赘述。,依法应该由农村集体经济组织行使的发展农村集体经济的职能,也就相应地由村民自治组织(村民委员会)行使,因此关于农村集体经济组织和村民委员会的法律关系,在理论上、立法上和实践中均有不同认识。

二、《村民委员会组织法》修改的基础二——村民自治组织与农村集体经济组织的关系

从理论上来看,对于村民委员会与农村集体经济组织的关系,因农村集体经济组织概念和具体表现形式缺少明确的法律规定,形成了两种截然不同的观点。其一,认为村民委员会与农村集体经济组织是两个性质不同的组织,它们的职能、工作目标和重点是有区别的,多数学者持此种观点[9]。其二,认为村集体经济组织的名称应为农业生产合作社,也就是说,农业生产合作社是村集体经济组织的组织形式。村民委员会为农业生产合作社的董事会,负责执行由村民会议交办的各项经济事务。显然,此种观点将村民委员会不再视为一个独立的基层群众组织,而是作为农村集体经济组织的一个执行机构[10]。

从立法上看,村民委员会与农村集体经济组织是一种并列关系,但村民委员会具有管理集体经济的职能。1986年《民法通则》和其后的《农业法》、《土地管理法》均规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”另据《土地承包法》第十二条规定,在发包土地方面,村委会和农村集体经济组织是一种平行、并列关系,两者均可对外发包集体所有的土地和依法由集体使用国有土地。可见,村集体经济组织和村民委员会是两个相互独立的组织。但是,根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发[2004]17号)规定,村集体经济所得收益使用,由村民委员会根据本村的实际情况,依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案;在村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后,提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定;然后由村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。而《村民委员会组织法》第十九条规定:村集体经济项目的立项要由村民委员会提请村民会议讨论决定。据此可知,村民委员会依法享有管理集体经济的职能。

从农村实践角度考察,村民委员会作为基层群众自治组织,有些地方依据自然村设置,也有的地方依据建制村设置①根据《村民委员会组织法》第八条规定:村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立。有些地方的自然村的人口较少,以数个自然村设立一个村民委员会,于是就把组成一个村民委员会的数个自然村简称为一个建制村,其实建制村目前并不是一个法律概念。也常见学者使用“行政村”的概念,如“行政村的设置只是政府实现国家管理职能的需要”、“生产队——村民小组一级的集体经济组织因行政村的设立,失去了对集体财产的经营权、管理权,其功能日渐萎缩”。见马汉学:《村民委员会的法律地位研究》,《宁夏大学学报》2002年第 5期。其实这里所谓的“行政村”指的就是村民委员会,虽然村民委员会被法律定性为基层群众自治组织,正如学者所说,实为“行政村”。。尽管我国多部法律多处使用农村集体经济组织这样一个法律概念,但均未对其有明确界定,以至于在一个自然村或者一个所谓建制村是否存在农村集体经济组织,无论理论上还是法律上,并不清楚。于是有人误认为村集体企业就是法律上的村集体经济组织,如“农村集体经济组织企业化改造已成为一种必然趋势,但具体模式不尽统一,各地做法也不尽相同。从全国看来,有苏州市的农工商总公司形式、佛山市的股份合作形式、辽宁的企业化经营形式等等”[11]。但是,国家工商行政管理局 1995年 11月 28日做出的《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》规定:“农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的,由农村集体经济组织作为投资主体;没有集体经济组织,由村民委员会代行集体经济管理职能的,村民委员会可以作为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司,应由村民委员会做出决议。”由此可见,如果把村集体企业视为农村集体经济组织,村民委员会与农村集体经济组织两者之间就是一种投资关系②在实践中,村集体企业并不是农村土地的管理者,也不是土地承包的主体。再说,如果村民委员会设立多个村集体企业,到底哪个村集体企业有资格管理或者发包土地?显然将农村集体经济组织等同于村集体企业的说法是不符合立法本意的。。

三、《村民委员会组织法》修改的建议

村民自治组织与农村集体经济组织的关系,在我国未来立法中如何定位,将决定着《村民委员会组织法》修改的方向。如果认为,两者只能相互独立存在,不能合而为一,对于《村民委员会组织法》的修改,必然是以完善基层民主,实现村民自治为目的;反之,就必须以《村民委员会组织法》为基础,制定村民组织法或者村民自治法,在完善基层民主,实现自治的同时,达到发展农村经济的目的。

(一)修改《村民委员会组织法》需要解决的问题

就目前的立法和实践两个方面来看,村民委员会与农村集体经济组织的关系,立法上是相互独立,实践中因农村集体经济组织的缺失,其法定职能由村民委员会行使,实为两者合一。村民委员会和农村集体经济组织两者之间的关系未来如何定位,我们认为,两者合而为一优于两者相互独立。

1.两者合而为一有利于发展农村集体经济和实现基层民主。不可否认,完善基层民主是村民实现政治权利的重要途径,但农村经济体制的改革,其主要目的就是使农村集体经济的发展脱离行政干涉,使农村集体经济组织成为市场经济的独立主体。但是,农村经济体制改革后,村民委员会与农村集体经济组织的关系,无论是立法上,还是实践中,其实是分合不明,村民委员会往往成为政府干预农村集体经济发展的媒介,使农村集体经济的发展并没有完全实现从计划经济向市场经济的转轨。所以,两者合而为一,按照市场经济法律的规范发展农村集体经济,在市场经济中,农村集体经济组织作为发展农村集体经济的组织形式,对内必然要求民主决策、民主管理和民主监督,这样才能使得农村集体经济组织逐渐摆脱政府的不当干预。

2.两者合而为一,才能逐步培养村民的民主意识,有利于实现法律赋予其的政治权利。过去的实践证明,在农民为吃饱肚子而挣扎的时代,农民最关心的是自己的温饱,民主政治似乎距离自己太远。改革开放后,随着农村经济的好转,基层民主和村民自治,并没有按照立法者设计的轨道发展,有人将其归咎于法律的不完善,也有人认为,农民受教育程度是制约发展基层民主和村民自治的瓶颈。其实这些都不是根本原因。在农业生产实行统分结合的双层经营模式下,农民主要的精力放在发展农村经济上,脱离经济的民主和政治权利,对于广大农民来说,显然有些抽象和空洞,所以农民缺少参与基层民主的热情。结合我国的现实情况,在发展农村集体经济的过程中,发扬基层民主,实现法律赋予农民的政治权利,逐步走向村民自治,显然是一个符合我国国情的、完善基层民主的有效途径。但也有不同的观点,“在村民委员会的职能里,突出其基层民主和村民自治功能,弱化其在农村集体财产经营管理方面的功能,把原来承担的具体经营管理集体资产的职能剥离出去,使之成为单纯的村民自治组织”[12]。

3.两者合而为一,既符合我国农村集体组织的历史传统,也符合我国农村集体组织的现状。社会主义改造完成以后,我国实行政社合一的农村管理体制,当然不存在村民自治行为,农村集体组织是单一体制,即人民公社(下设生产大队和生产队)。农村改革以后,从法律上讲,村民自治组织和农村集体经济组织并存,其实何为农村集体经济组织,法律无明确规定,学者可谓见仁见智,对于广大的农民来讲,只知道村民委员会,并无农村集体经济组织概念。如果说,文艺工作者常称村民委员会是一级“政府”,是一种调侃,但在多数农民的思想意识中,村民委员会确实是一级“政府”。所以,由实现村民自治的组织来承担发展农村集体经济职能,不仅能够调动村民参与基层民主的积极性,也避免了农村集体组织的复杂性,符合我国农村和农民的客观实际。

(二)村民自治基本法的名称

我国实行村民自治必须以法律为基础,而规范村民自治的法律性文件,可能要由若干部法律法规构成。对于我国村民自治基本法的名称,有学者建议:“在法律名称上,改村委会组织法为村民自治组织法。”[13]也有学者建议:“应以不同的法律名称指代现行村民委员会的不同含义:以‘自治村’概念取代村民委员会的广义含义,将村民委员会限定为自治村——村民自治体的执行机构。”[14]还有学者指出,在修改《村民委员会组织法》时,用“建制村”这一概念取代第一种含义的村民委员会[15]。在同一法律甚至同一法律条款中,用同一概念同时指称性质完全不同的两种事物,很容易使人产生混乱和误解,是立法上的一大缺憾[16]。显然,这种认识上的混乱并不是仅仅发生在农民的身上,学者也不能完全避免。“村民自治组织是一个体系,不仅包括村民委员会,而且包括村民会议和村民代表会议。其中,村民会议是村民自治组织体系中的议事决策组织和最高权力机构,村民代表会议是在村民会议闭会期间讨论决定村民会议授权事项的议事决策组织和权力机构;村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行组织,是村民自治事务的日常管理机构。”[17]作为权力机构和执行机构的村民会议、村民代表会议和村民委员会 (狭义)是村民自治组织的机构,显然不是村民自治组织本身,即我国目前的村民自治组织只有一个,就是村民委员会 (广义),认为村民自治组织是一个体系是不符合实际的。从历史发展的延续性看,我国农村集体经济组织由生产大队和生产队发展为现在的村 (有的称为建制村、行政村和村委会)和村民小组,从历史发展的趋势看,我国农村集体组织应该实行单一制,集发展基层民主和发展农村集体经济职能于一体。所以,作为村民自治组织的基本法,名称为建制村组织法或者自治村组织法更易为农民所接受,但考虑到我国实行民族区域自治,避免混淆,建制村组织法更可取。

(三)村民自治组织的职责和机构

根据《村民委员会组织法》的规定,村民自治组织的职责是多方面的:(1)宣传和教育村民遵守宪法、法律和国家政策,发展文化教育,普及科技知识,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动; (2)办理本村的公共事务和公益事业;(3)调解民间纠纷,协助维护社会治安;(4)协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从职能上看,主要表现为民主管理、成员自治、公共管理、社会服务等方面,而根据现行立法规定,农村集体经济组织是一类独立的农村集体组织。由于我国农村集体经济组织长期缺失,其发展农村经济的职能由村民自治组织代为行使,于是在发展农村集体经济中确实产生诸多问题,如作为农村集体经济主要资产土地所有权主体缺位问题,集体资产所有者不明问题,村集体企业与村民自治组织关系不清问题,村民自治组织在以家庭承包经营为基础的农业生产中地位模糊等问题。在实行村民自治组织和农村集体经济组织合而为一的立法框架下,法律应该明确发展农村集体经济是村民自治组织依法享有的职责,这样就能够使长期困扰理论界的上述问题得到解决。

村民自治组织构建相互制约、快速高效的内部组织机构,是有效实现各项职责的前提。根据现行法律规定,村民大会和村民代表大会是村民自治组织的最高权力机关,其主要职责是选举执行机关和决定自治范围内的重大事项。作为村民自治组织的执行机关,村民委员会或者村民自治委员会的职责是处理自治范围内的公共事务、发展公益事业、协助政府开展基层管理工作和发展农村集体经济。为了有效地监督村民自治组织执行机关依法履行其职责,应该成立村务公开委员会,由村民代表组成,其主要职责是公开村务和监督村民自治委员会和村集体企业,发现村民自治委员会组成人员或者村集体企业工作人员存在违法违纪行为,可以提请村民大会或者村民代表会议处理。其与村民自治委员会都对村民大会负责,两者相互独立,各自有自己独立的职责范围。

(四)民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实现

村民自治以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督(以下简称“四个民主”)为基本内容,但村民自治并没有随着《村民委员会组织法》的出台而得到长足发展,其原因是多方面的。但法律对于村民行使选举、决策、管理和监督职能的规定,过于原则,缺乏可操作性,进而限制了村民自治的发展。针对基层民主选举存在的问题,学界进行了大量的研究,强烈要求制定村委会选举法,作为村民自治法律体系的构成部分,使村民民主选举具有可行性和科学性。本文在此不再赘述,仅就在制定建制村组织法或者村民集体组织法时,如何完善民主决策、民主管理、民主监督问题,发表个人拙见。

1.基层自治中的民主决策和民主管理,根据决策和管理事项的范围不同,可以分为重大事项的决策和管理与一般事项的决策和管理。所谓重大事项的决策和管理,是指依法必须经过村民大会或者村民代表会议讨论决定后,方可办理的事项,如村集体经济所得收益的使用、村公益事业的经费筹集方案、村集体经济项目的立项、土地承包经营方案、宅基地的使用等,除法律有明确规定为重大事项之外的事项为一般事项。对于民主决策和民主管理,《村民委员会组织法》第二十四条作出了明确规定,即决策上采取少数服从多数的原则;管理上实行坚持群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,坚持说服教育,不得强迫命令。但仍存在以下问题,一是决策程序的启动不利于村民行使民主权利。根据《村民委员会组织法》第十八条规定,村民委员会是召集村民大会的唯一主体,如果村民通过村民大会行使民主决策权,将会违背村民委员会的要求,民主决策程序就可能不被启动,这样就很容易形成村民委员会对村务工作的独断专行。所以,在制定村民集体组织法或者建制村组织法时,要赋予村务公开委员会召集村民大会的权力,使村民民主决策真正得到实现。二是村民行使决策权时,缺少程序性限制,容易造成部分村民利益受到损害。根据《村民委员会组织法》第十九条规定,涉及村民利益的重大事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。法律既没有对村民参加人数加以限制,也没有对被讨论事项如何通过进行明确规定,就会给家族或者利益集团把持涉及村民利益的重大事项提供机会,进而损害部分村民的利益。所以,在村民大会讨论涉及村民重大利益的事项,法律应该明确规定: 80%的村民参加方可以讨论涉及村民重大利益的事项,参加大会的村民 80%同意,方可办理。

2.民主监督是落实村民民主选举、民主决策和民主管理的有效途径。《村民委员会组织法》虽然将民主监督作为村民自治的重要内容,但村民如何实现民主监督,却出现了立法空白。如学者指出:“村委会权力的行使缺少必要的监督机构和监督机制,‘集体所有权’因而成为一些村干部在农村为个人谋利、推行个人意志的帽子,相当程度上损害了农民利益,导致了农村不民主的现状。”[18]为此,未来立法应成立由村民组成的村务公开委员会,对村民自治组织的执行机构和集体经济组织行使民主监督权。在村民自治组织内部,村务公开委员会与村民自治委员会(村民委员会)不存在隶属关系,都对村民大会负责。当然,村务公开委员会的成立,并不排除村民依法享有的监督权,但村民在对村民自治组织和村集体企业监督的过程中发现的问题,要通过村务公开委员会以法定或者约定方式提出,不得以行使监督权为名,干涉村民自治委员会或者村集体企业的工作。具体的监督方式可以分为事前、事中和事后监督,事前监督是一种预防性措施,村务公开委员会以建议的方式向被监督者提出,但对于被监督者没有强制性的约束力。当对村务公开委员会事前监督发生争执时,村务公开委员会可以启动事中监督程序,即召集村民大会或者村民代表会议,由村民大会或者村民代表会议对监督事项作出裁决,裁决决定对被监督对象有约束力。事后监督主要体现为两个方面,一是由村务公开委员会按照法定或者约定方式、期限和地点,及时公开村务活动;二是召集村民大会或者村民代表会议,对违规人员或者事项进行处理。

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