我国排污权交易的发展与创新研究

张文艺

(湖南大众传媒职业技术学院,湖南长沙 410100)

我国排污权交易的发展与创新研究

张文艺

(湖南大众传媒职业技术学院,湖南长沙 410100)

排污权交易是一种环境管理的经济手段,通过排污权交易,在控制污染总量的条件下,可以使环境状况得到稳定和良性的发展。排污权交易在我国尚处于起步阶段,在很多方面还需要进一步完善。研究排污权交易的基本概念、理论基础、历史发展、实践基础、法律构建等方面的内容,将有益于我国排污权交易的发展和完善。

排污权交易;发展;创新

排污收费制度和排污权交易都是通过经济刺激性促使企业减少污染物的排放,获得经济利益的最大化,二者都是我国环境管理的重要手段。排污收费制度是先由政府确定一个相对固定的排污价格,在既定的排污范围内,企业减排与其经济效益并无直接的联系,因而缺乏减排的内在经济动力,企业不愿意主动改善环境状况。排污收费制度具有强制性、专项性等特点,排污费的征收实行收支两条线,属地收费,分级管理。该制度是基于政府对环境的管理职能而出现的,由政府主导,排污者缺乏自主性,而且排污收费制度对污染物的总量不能实行有效的控制。只要排污单位增加,排放的污染物的数量就会必然增加,从而导致环境质量下降。

与排污收费制度相比,排污权交易具有机制上的优越性。它在政府确定一定区域内的污染物排放总量后,让市场去确定排污的价格水平。排污需求增加时,就会导致因排污权价格上涨而使部分严重污染源退出,环境状况并不会变坏。排污权交易是由市场对排污权资源进行配置,即政府采用拍卖、出售、无偿给予等方式完成排污权的初始分配后,建立一个排污权交易市场,使排污者节余的排污权在市场上合法地买卖。排污者从其利益出发,可自主地决定买入或卖出排污权,由于总的排污权是在总量控制基础上的,无论这些权利如何分配,都不会导致环境质量的下降。

1 我国排污权交易的实践模式

1.1 排污权本地交易

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和日益完善,通过市场手段配置资源已经成为社会资源配置的基本手段。适应市场需求,结合传统的“命令——控制”方式进行环境资源配置和生态环境保护,是环境立法和执法实践发展的新趋势。

环境容量资源作为一种公共的、有限的资源,也越来越为人们所认识和重视。1994年 4月,中国环保总局与美国环保局共同签署了在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究的合作意向书,拉开了排污权交易在中国的序幕。2000年 3月,美国环保协会与中国环保总局污染控制司开始了《推动中国 SO2排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目》的筹划。其后,《SO2放总量指标分配方案》、《SO2排污许可证管理办法》、《SO2排放总量控制监控实施方案》、《SO2排放权交易管理办法》等一系列政策出台。为了适应控制 SO2排放总量,驾驶对 SO2排放的监督管理,吸收美国在 SO2减排中实施的排污交易等经济鼓励政策方面的成功经验,以达到为 SO2的减排提供政策和管理上的支持,实现“十五”期间 SO2减排的计划目标,2001年 3月,国家环保总局决定开展 SO2排放总量控制及排污交易政策实施的示范工作。该示范工作涉及了“两控区”18.56%的 SO2排放量,131个城市 (包括县级市)、727家企业;包括了我国经济最发达,社会主义市场经济发育较为成熟的上海市、江苏省;SO2排放量最高的山东省;中原工业大省,人口最多的河南省;重工业、能源基地山西省;中国有代表性的工业大城市天津市;从 1991年开始坚持实施大气排污许可证制度,实现了以环境容量为依据的 SO2排放容量总量控制,SO2排放许可证已实现规范化管理的柳州市及电力行业中股份制建立最早,拥有占电力行业发电容量近 1/10电厂的中国华能集团公司,使示范工作具有足够的代表性和典型性。通过示范工作,使环境资源有价的观念深入人心,生产、经济部门及企业人员对 SO2排放权的关注空前提高,积极主动地参加 SO2排放相关政策的制订,认真细致地制定 SO2排放控制方案和进行成本核算,提高了SO2减排的积极性。初步建立了规范化的 SO2排放总量控制和许可证制度管理、运行机制,配套管理办法和技术支持体系[1]。据权威信息渠道称,基于五年来的知识积累和试点经验,排污权交易的条例正由有关部门起草,很有可能在不久后尝试性推出。

为加快研究成果的转化,南通市在推行 SO2排污权交易的同时,积极进行了水污染物排放权的试点探索,2004年,由南通市环保局牵线搭桥当“红娘”,促成的水污染物排放权交易的“买卖”,经过一段时间的运行,取得了可喜的效果。位于南通如皋市的泰尔特染整有限公司,在生产中由于污水处理设施不配套,造成污水超标排放,受到了江苏省环保局的严厉处罚,有关责任人的行政责任受到追究。面对环保的强大压力,泰尔特染整公司负重加压,投入巨资对污水处理设施进行了大规模改造。当环保设施投入运行后,排放的水质不仅优于国家的一级排放标准,而且比环保部门核定的年排污总量控制指标明显降低。而位于同一条河流上的南通亚点毛巾染织公司,在企业改制之后急需要扩大再生产。但是,由于受到排污总量控制的限制,致使新增的 COD排污指标没有着落,使企业的扩产项目迟迟无法投入生产。在这种情况下,南通市环保局热情牵线,使两家企业有机会就“买卖”COD排放权进行了洽谈。经过商定,泰尔特染整公司每年从总量控制富余的 COD指标中,拿出30吨 COD“卖给”亚点毛巾染织公司,而亚点毛巾染织公司以每吨 COD1 000元的价格,一次性支付给泰尔特染整公司为期 3年的交易费用[2]。2005年 4月,由江苏省科技厅主持,对南通市环保局承担的《水污染物排放权交易示范研究》课题进行了鉴定。鉴定委员会认为,《水污染物排放权交易示范研究》以系统理论研究为基础,在我国首次构建了水污染物排放权交易市场的框架体系,提供了点源之间、点源与面源之间的水污染物排放权交易案例,实现了水污染物排放权交易的显著成效,研究成果具有重要的理论价值和实践指导意义,处于国内领先地位,达到了国际先进水平[3]。水污染物排放权交易的成功运行,标着我国排污权交易体系跃上了一个新的台阶。

1.2 排污权异地交易

排污权异地交易,是指拥有排污权节余指标的排污者和需要排污指标的新建、扩建、改建项目等新排放源位于不同区域,他们之间为了转让排污权指标而进行的排污权交易活动。这里所指的异地是指在同一主权国家内的不同行政区域。国与国之间所进行的排污权交易活动通常称之为国际减排交易。国际减排交易是指为了遏制全球气候变暖,减少全球温室气体的排放量,发达国家的排污者为了完成国际环境协议规定的排放削减指标,依据联合履约机制、排放贸易机制和清洁发展机制,通过一定的项目,向其他发达国家或者发展中国家购买排放份额,以最低的成本达到其减排目标的交易活动。

我国首例排污权异地交易于 2003年在江苏省成交。2002年夏,江苏省太仓市计划扩建太仓港环保发电有限公司 (以下简称“太仓港”),公司每年要多排放 SO22000吨,且江苏省排污总量控制指标已无存量,“太仓港”的扩建面临搁置。当时南京市下关发电厂刚经过烟气脱硫系统改造,下关电厂每年 SO2的实际排污量比环保部门核定的总量指标减少了 3 000吨。在江苏省环保厅的协助下,“太仓港”与南京市下关发电厂达成协议:从 2003年 7月起至2005年,“太仓港”每年从南京市下关电厂异地购买 1 700吨的 SO2排污权,并以每公斤 1元的价格支付 170万元的交易费。国家环保总局局长解振华认为,这是一个“用最小的代价减少最多的污染物”的有益探索[4]。江苏省这笔异地 SO2排污权交易,是国家环保总局与美国环保协会合作的“四省三市”排污权交易试点项目取得的首例成功案例。从中可以看出,排污权交易完全可以在市场机制下打破地域限制,达到企业、社会“双赢”的目的。同时,环保部门也可以针对企业的不同情况分别对待。此次交易表明,我国在深化利用市场机制解决环境问题方面又迈出了坚实的一步,它为我国今后排污权交易的规范化操作做出了有益的尝试。最近,国家环保总局、上海市环保局、江苏省环保局、中国华能集团股份公司及有关部门正在协商、运作中国首例跨省 SO2排放权交易。示范区内的中国华能集团股份公司共有 13家电厂,其中 10家电厂 SO2总量指标不够,如果全部脱硫费用巨大,会严重影响企业的利润和发展。如果能够开展排污交易,只要在两家电厂集中进行脱硫,即可使全集团 SO2总量指标达到国家规定,这无疑会取得发展和保护环境的双赢[1]。

进行排污权异地交易时,必须注意以下几点:第一,必须以一定地区的环境容量总量控制为基础,即交易双方所在地的上一级行政区域内的污染物的总量控制不能突破,同时还要在总量控制的前提下尽量削减污染物的排放;第二,转让污染物排放指标的企业必须通过新上设备、减产、采用清洁生产的技术、革新生产工艺等方法腾出原有的污染物排放指标,才能将其节余的排污权转让给其他排污者。第三,当地的环境质量不能受到影响。第四,不同行政区域内的排污权有着同等的法律地位。

2 排污权交易制度的法律构建

排污权交易是舶来品,在我国出现的时间还不久,因此相关的法律法规还很欠缺。我国最早的与排污权交易有关的法律规定是海南省于 1990年 2月颁布的《海南省环境保护条例》,该条例第 37条规定:“在实行污染物排放总量控制区域内,排污者可将节余的排放限量,用于抵消其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵消和转让的办法,由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”该条例首次明确规定了总量控制下的排污权交易,但这一规定在日后的实践过程中由于多方面的原因并没有得到真正的实施。2002年 9月 30日,江苏省环保厅办公室发布了《江苏省电力行业排污权交易管理暂行办法》,太原市于 2002年 10月4日发布了《太原市 SO2排污交易管理办法》。这两部法规的发布是我国排污权交易发展史上的一个里程碑。基于排污权交易产生的巨大的经济效益和社会效益,我国有必要对排污权交易在法律上进行完善。

2.1 确立排污权的法律地位

排污权的真正实施和排污权市场的建立,首先必须得从法律上确认排污权;目前我国法律上并没有确认环境权,更不用说排污权。笔者认为,排污权是环境权的一项重要内容,我国应该将环境权作为公民的一项基本权利列入宪法中。如可在宪法第二章增加一条“公民有享受良好生活环境和生态环境的权利。”这样就从宪法的高度确认了公民的环境权,排污权是指单位和个人在正常的生产和生活过程中向环境排放适当的污染物的权利,由于环境有一定的自净能力,即拥有一定的环境容量,因此向环境排放适量的污染物并不会影响环境质量的改变。由于有了法律上的环境权的界定,只要排放的污染物不超过环境容量,就不会对良好的生活环境和生态环境造成影响,排污者也就有权在环境容量允许的情况下通过缴纳排污费的方式合法地取得排污权,对于其通过改进生产设施、工艺、技术等方式而获得的节余的排污权就有权利拿到排污权市场上去交易。

2.2 修订相关的法律法规

我国现行的环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法》对于排污许可证交易制度没有任何规定,这样基于许可证制度下的排污权交易制度就无章可循,因此必须修订现行的《环境保护法》,增加关于排污许可证交易制度的相关规定,以确保排污权交易制度的有效实施。

2.3 颁布《排污权交易管理条例》

基于我国在排污权交易方面多年来的实践,结合试点地区的实践经验,在对试点地区有关排污权交易地方法规进行归纳总结的基础上,借鉴相关国家和地区关于排污权交易的法律规定,在适当的时候推出切合我国实际情况的《排污权交易管理条例》,使排污权交易活动纳入法制化的轨道。并在颁布《排污权交易管理条例》后及时制定相关的实施细则,以指导排污权交易的具体施行。《排污权交易管理条例》应对排污权交易市场的建立,排污权交易的管理,排污权交易的条件,排污权交易的程序,交易方法,交易规则等方面进行相关的法律规定,并制定相应的法律责任。笔者认为,《排污权交易管理条例》至少应包括以下内容:

2.3.1 排污权数量的确定

在排污权交易进行之前,环保部门必须根据环境容量或环境承载力来划分一定的功能区,确定每一功能区中排污权的数量。排污总量按一定的方式以排污许可证的形式分配给功能区中的排污者[5]。

2.3.2 排污权的初始分配

排污权的初始分配应遵循公开、公平、公正的原则,可采用以下必种形式:拍卖、以固定价格出售、无偿给予。一般说来,对社会公用事业、排污量小,不超过一定排放标准的排污者,应采取无偿给予或低价出售的办法,而对经营性单位、排污量大、超过一定排放标准的排污者,应采取拍卖或以较高价出售的办法使其取得初始的排污权。在制定排污权初始分配计划时应注意污染控制的现有政策之间的协调。

2.3.3 排污权交易市场的建立及价格的确定

排污权初始分配后,各排污单位拥有了各自的排污权,当排污者通过技术革新等方式节余排污权指标时,它便可将节余的排污权拿到排污权交易市场上去进行交易,这就需要建立一个排污权交易市场。环保部门应对排污权交易市场进行管理,为排污权买卖双方提供信息,建立联系,以实现交易成本的最小化。单位排污权的价格可由市场决定,但政府需防止排污权价格的浮动过大,可利用税收、信贷、财政援助等经济手段对排污权市场进行调节。

2.3.4 排污权交易的条件

在排污权交易活动中,应对排污权交易的条件作出规定。一般来说,原则上要禁止各功能区间排污权的交易,因为若环境压力大的地区排污者向环境压力小的地区的排污者购买排污权时,很容易导致环境压力大的地区环境质量的恶化。但若是环境污染压力大的地区的排污权向环境污染压力小的地区转让,则可通过两个不同的功能区内的环保部门的协商设定一个“兑换率”[6]。例如,在 A区的环境污染压力大,而 B区与之相反,若在 A区可排放 1吨的排污指标到了B区则允许其排放 2吨或者更多。这样就可以在 AB两区之间进行排污权交易,但这一“兑换率”的确定应由两地区的环境质量与流转的排污指标来决定。

2.3.5 排污权交易的法律责任

制裁问题是一个关系到法律实效的问题。人们之所以规定制裁,其目的就在于保证法律命令得到遵守与执行,就在于强迫“行为符合业已确立的秩序”[7]341。法律责任的设定能确保法律所具有的强制力,因此,《排污权交易管理条例》应设专门一章来对法律规则的假定条件、行为模式规定相应的法律后果。在法律责任部分,应对违反法律规定非法转让排污权、违反交易程序、交易规则等行为规定相应的法律责任,对排污权交易管理机关的违法审批等违法操作也应规定相应的民事责任、行政责任甚至刑事责任,以避免执法过程中出现的违法行为。法律制裁问题,总的说来是同法律的秩序作用及其增进正义的目的联系在一起的。法律强制执行措施,其目的乃在于实现和加强有序的、一致的和有效的执法[7]347。只有有序的、一致的和有效的执法,才能确保排污权交易活动的有序进行,真正达到环境保护的目的。

排污权交易是新开始试点的控制环境污染的方式,通过运用排污交易这一市场刺激机制,有利于调动地区和企业的积极性,促使其加强管理、改革工艺和调整产品结构,以取得节余的排污指标支持经济发展;帮助新、扩、改建企业获得排污指标,又不降低整个区域的环境质量;有利于污染源合理布局和资源的优化配置,实现环境效益与经济效益的统一。对这种控制环境污染的方式方法进行发展并不断完善相关的法律法规,将有效地保护我国的环境,构建一个人与自然的和谐社会。

[1]林红.排污权交易:破解经济发展中的“瓶颈”难题[J].环境经济,2004(3):29-31.

[2]李耀东,高杰.环保局牵线做“红娘”,南通市水污染物排放权交易成功运行[N].中国环境报,2004-12-15.

[3]李耀东,高杰.南通市首建全国水污染物排放权交易体系[N].中国环境报,2005-04-26.

[4]刘建辉.排污权交易长三角区域试点排污指标可买卖[EB/OL].经济,http://finace.sina.com.cn,2004-09-17.

[5]陈凌.排污权理论及其立法思考[J].广西政法管理干部学院学报,2002(6):26-28.

[6]罗杰.W.芬德利 ,丹尼尔,A.法伯.环境法概要[M].杨广俊,译.北京:中国社会科学出版社,1997:97.

[7]E·博登海默.法理学 [M]//法律哲学与法律方法.邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,2001.

(责任编校:松仁)

Study on the Development and I nnovation of the Pollution D ischarge Power Transaction of Our Country

ZHANGW en-yi

(Hunan Professional and Technical Institute ofMassMedia,Changsha,410100,China)

Pollution discharge power transaction is a kind of economic means of environmentalmanagement that through pollution discharge power transaction,under the condition of controlling pollution total quantity,environmental situation can obtain stable and the benign development.The pollution discharge power transaction is still at the starting stage in our country,needs to further consummate in many aspects.Studying pollution discharge power transaction’s basic concept,rationale,historical development,practice foundation,legal construction will be helpful to the development and perfection of the pollution discharge power transaction of our country.

pollution discharge power transaction;development;innovate

DF46

A

1673-0712(2010)02-0049-04

2009-11-20.

张文艺 (1978-),女,湖南长沙人,湖南大众传媒职业技术学院讲师,硕士,研究方向:环境法。