区域教育政策行为与地方教育发展

● 杨润勇

区域教育政策行为与地方教育发展

● 杨润勇

随着我国教育管理分权战略的逐步实施，地方教育政策系统逐渐完善。区域教育政策日趋重要。区域教育政策具有地域性、强制性、动态变化性，以及承上启下、便于操作执行等特征。区域教育政策及其政策行为直接影响着地方教育发展的方向，是地方教育发展的内在动力所在，成为制约地方教育发展的关键因素。

区域教育政策；政策行为；地方教育

在我国教育改革实践中，随着二十世纪后半期开始的计划经济向市场经济体制的转轨，我国的公共教育权力实际已经在悄然发生变迁。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行减政放权，扩大学校的办学自主权”；基础教育开始实行“地方负责、分级办学、分级管理”的体制。这个规定表明我国高度集中的教育权力开始出现向地方、向下分权的趋势。这种权力的转移必然会使政府行政行为的环境和教育政策的环境产生根本变化。

以县级区域为例，2001年《中共中央关于基础教育改革与发展的决定》颁发，农村基础教育“以县为主”新的管理体制形成后，从政策科学的视角来看，“地方负责、以县为主”实际上从很大程度上改变了县级区域教育政策系统的功能范围。“……除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度规划的制定和实施，以及对学校的领导管理和检查，责任和权力都交给地方”的规定意味着，区域教育政策制定者、决策者发生了极大的变化。县级区域教育政策系统的运行将从以执行中央教育政策为主要任务转向在重点执行上级教育政策的同时具有了相当的本区域教育政策制定权。这种领导体制的改革，使得地方一改过去那种单纯地作为服从主体的被动局面，有可能依据本县区域教育的特有资源优势与发展实际，抓住县域教育发展中的主要矛盾，制定和实施带有地方教育战略性选择的区域教育政策，从而形成本地区独特的区域教育发展模式，极大地影响着地方教育发展。

新的历史时期，对区域教育政策及其行为规律的研究是广大教育管理者面对的一个新课题，对做好地方教育管理工作有着重要的现实意义。

一、区域教育政策及其行为特征

（一）区域教育政策的基本概念

以不同区域社会经济背景条件为依据的、以一定行政区划为空间范围的有一定特色的地方教育，称为区域教育。区域内的教育管理、教育教学的性质、内容、方法、手段等诸方面及相应外部支持系统具有统一性和相关性。

区域教育政策，是指一定区域的地方政府(尤指教育行政部门)为了有效地发展本域教育和完成一定时期的重要任务，在国家及上级教育政策的要求和指导下，结合本区域教育实际，对有关区域内教育发展的全局性行动确定发展目标、行动准则以及采取一系列措施手段的过程。

（二）区域教育政策的基本特点

在国家政策、自然环境等外部因素相近的前提下，区域教育的形成与发展的结果都主要归根于区域教育政策这一内因的作用。与国家宏观政策相比较，区域教育政策显示自己独特之处。

1.区域教育政策具有地域限制性

区域教育政策是由各级地方政府所制定并实施的政策，这种政策的效力表现出有限性的特征，即一定层级的地方政府只能在自己管辖的区域内行使教育政策制定与执行的权力。这是区域教育政策最为显著的一个特点，这一特点决定了不同区域间教育的不同个性、相同时期内的不同水准以及教育发展的模式。

2.区域教育政策的承上启下性

区域教育政策与国家总政策、基本政策相比较，应属具体政策之列，它往往是在国家教育政策的指导下，结合本区域的教育实际情况，就如何贯彻国家教育政策和解决本地方实际问题所作的一些相对来说比较具体的规定。同时，区域教育的中观性特点使得任何区域对下一级的教育都负有指导和调控的责任，这就意味着区域的教育政策对本级区域的所辖教育部门具有指导意义，也是下级管理教育活动的基本原则。因此，区域教育政策具有承上启下的作用，在政策体系结构中具有特殊的桥梁作用。

3.区域教育政策具有强制性

区域教育政策的这一特点表现在，一方面，区域教育政策对所辖部门管理决策具有指导意义，对下属产生了一定的强制意义；另一方面，也是更重要的一点，没有权威的政策就是无效的政策。政策是“政治系统权威性的输出”。[1]就是说，具有权威性的政策对执行行为能起一种规范和约束作用，使其成为具有强制性的特征。区域教育政策只有在本区域树立权威，具有强制性，才可能得到有效遵守和执行。

4.区域教育政策具有动态变化性

区域教育政策并不是一成不变的静止条文，而是一个不断完善和发展的动态过程。其中的影响因素不外乎国家政策的变化以及区域内政治、经济、社会各项事业发展的推动。当然，区域教育政策的变化应是在国家教育政策指导下进行的，而且这种变化性也是于其自身的相对稳定性为前提，否则就无法产生应有的政策效力。

5.区域教育政策具有较强的可操作性

具体政策本身就是贯彻执行总政策和基本政策最直接最具体的形式和手段，因此一般具有较强的可执行性。正是由于作为具体政策的区域教育政策与区域教育实际发生最紧密地联系，处于前沿位置，因此其目标和任务就应该具体而明确，解决问题的方式具有可操作性。即要求区域教育政策在程序、规则、手段、日程等具备较强的明晰性。

（三）区域教育政策的行为特征

区域教育政策本身的特性，必然会造成不同区域政策行为的差异。

1.区域教育政策行为是特定区域内的地方政府行为，不同区域之间的区域教育政策行为既有相对的差异性又有一定的趋同性

任何区域教育政策行为无不受到区域内诸种特定的条件影响，区域内政治、经济文化等差异，势必会造成区域教育政策行为的差异，也会造成区域内教育发展的结构、规模、效益的差异。而且，这种作为行为结果的差异性反过来也会对未来的政策行为产生影响。这种交互影响的最终现象应该是区域教育政策行为呈现新的差异性。但是，由于区域教育毕竟是国家教育统筹下的区域教育，所以区域教育发展的最终目标是几近一致的，况且，尽管在一定时期内区域教育发展速度有所差别，但发展的方向是没有区别的。为了促成最终目标(达成区域教育之间的发展平衡)的实现，国家教育政策也会实施干预措施；而且，在某些时期不同区域由于受国家政策的影响和限制，在教育发展上，区域之间确实存在很多相似之处。这就不可避免的使区域间的教育政策行为具备一定的趋同性。

2.区域教育政策行为是区域地方政府在区域内的教育政策制定与执行的实践活动

就是说行为的对象是区域教育事业及其相关的“人”和“事”。因此，区域教育政策行为除了遵循公共政策运行的规律外还要遵循区域教育发展的规律。

3.区域教育政策行为的特殊性

这种特殊性具体体现在：在区域教育的运行和发展中，区域教育行政部门起着关键作用。教育的发展有其内在的规律性，区域教育更有其特殊的规律性。重视区域教育发展的特殊性本身就是尊重教育发展规律。而区域教育政策行为本身正应该是在尊重这种规律下实施才会产生积极的效果。区域教育政策行为的特殊性还表现为政策制定主体与执行主体的高度一致性，实际上，如果我们承认区域教育行政部门在区域教育政策行为中主导作用，那么相当程度上就存在着区域教育行政部门“自己制定，自己执行”政策的特殊状况，这样区域教育政策制定行为与执行行为之间由于政策主体的一致性而产生某种特殊的关系。

4.当前区域教育政策行为范式的传统性①

教育政策活动范式是在特定的教育政策环境中形成的教育政策实践活动的一般模式。教育政策活动的范式往往表现为：教育政策的话语模式、教育政策价值目标及其结构、政策活动的特征(政策活动主体及其关系的特点)等方面。“传统教育政策活动中话语模式的主要特征是国家中心与行政机关中心。在传统的教育政策活动中，政府及其相关行政机构是唯一合法的公共教育决策中心和最主要的利益主体”。[2]行政机关中心是国家中心论的一种自然延伸，也被称为“行政机关范式”。区域教育政策行为仍突出地受这种传统范式的影响。

二、区域教育政策直接影响着区域教育发展

区域教育政策主导着区域教育的发展方向，区域教育政策行为是地方教育发展的巨大推动力，规定和制约着区域教育的发展模式。

在我国，区域教育已经形成，并将在我国长期客观存在。这种状况一方面说明了区域教育是区域教育政策运行的必然结果，另一方面也预示着区域教育政策对区域教育发展的重要作用。两个方面都说明，区域教育政策将会对地方教育发展以及教育发展模式形成有着至关重要的影响。

（一）区域教育政策推动地方教育发展

从现实意义来看，不同行政区域的教育已经显示出不同的个性，具有特殊性，也就是说区域教育是客观存在的。对这种特殊性的研究直接关系到我国教育的发展，对全面认识我国教育发展有所帮助，也是展开区域教育政策相关研究的基础。

区域教育应形成相对独立的管理机制，具有统一的组织、计划、协调控制等。由于区域教育利益主体、管理主体的差异，加之区域教育发展的条件不同，在区域之间，区域教育管理的基本手段——区域教育政策一定有所差异。在区域内部，区域教育政策也会与教育以外社会领域的公共政策迥然不同。两个方面的因素都说明了区域教育的运行与管理因此而呈现相对独立的一面。恰恰是通过区域教育政策行为，地方教育管理部门确立符合本地教育实际的目标体系，分析解决地方教育中的重大问题，谋划教育改革的措施，进而推动地方教育的发展。

（二）区域教育政策是影响教育发展的最关键制约因素

同经济发展“从整体到区域”的战略相适应，全国教育发展也一改从全局推进局部的做法，转而实施了从局部推进全局的策略。实际上，无论从历史上还是从现实发展进程来看，我国各区域之间在经济、教育发展都存在着极大的不平衡，城乡之间、区域之间甚至区域内部的教育发展往往跨越几个发展阶段。这一方面客观反映了中国特有的国情，另一方面也对国民教育、区域教育发展提出了不同以往的要求。邓小平曾经指出：“在我国社会主义初级阶段……一切要从这个实际出发，根据这个实际来制定规划”。[3]

教育发展区域化的显著特征决定了我国教育现代化的推进战略模式只有分地区、分阶段和分类型的特色，决定了实现教育强国必须是一个循序渐进的过程，决定了区域教育协调发展必定成为全国教育现代化的必要条件。

“分区规划、分类指导、分步实施既是区域教育工作的历史经验，也是今后推动区域教育工作的指导思想”。[4]高等教育下放省，职业教育下放地市，基础教育下放县区，成人教育社会化，学校办学自主化，决策多极化、基层化，使地方各级执行主体兼具决策主体职能，担负着筹划和推动区域教育发展的重任，因而必须突出区域教育的优势和特点，张扬教育个性化……。这些都说明，在加强中央宏观调控、分级办学和扩大地方自主权制度下形成的教育区域化发展，进一步加大区域教育政策的积极作用，是当前中国教育发展的一大态势。

由此，从国家宏观控制的层面上看，积极促进区域教育均衡、持续、协调发展就是我国未来教育发展的主要内容；而对区域教育来讲，如何在与国家教育发展指导思想保持一致的基础上，从各区域经济社会发展对教育需求的实际出发，合理确定本区域教育发展的重点、规模层次结构、学科种类、办学特色等，从而使区域教育在与区域经济发展的互动中得到快速发展，就成了推动区域社会协调发展，促进全国教育整体推进的基本点。而这些内容无疑是区域教育政策的主体内容、重要内容。

因此，人力推进区域教育内部的改革与创新，从而以局部发展促动全国教育的整体推进已经成为教育发展的主旋律。在这种情况下，如果忽视教育区域化发展，忽视区域教育政策的作用，国家的宏观统筹政策则可能会因为不能因地制宜而事倍功半，甚至会导致相反的结果。区域教育成为新时期教育改革发展的重要课题，因此，“地方性教育政策在整个教育政策体系中占有越来越重要的地位”。[5]区域教育政策的特色构成政策体系创新的突出表现，区域教育政策系统及其运行也随之成为制约区域教育发展的关键因素。

（三）区域教育政策引领地方教育发展方向，区域教育政策行为是地方政府(主要是职能部门)管理教育的基本手段，并构成地方教育发展的内部动力

毫无疑问，地方政府的任何管理调控都是靠区域教育政策来实现的，是靠具体的政策行为来实施的。没有区域教育政策的引领与促动，区域教育的发展是很难想象的。区域政府职能部门的政策行为是其在本区域内行使管理权的基本手段。在承认区域资源禀赋、当地群众对教育的努力程度在造成区域间不均衡中起到基本作用的前提下，在具有基本相同的自然环境与群众基础的两个或多个区域中，区域教育的发展(或区域教育优势的形成)主要取决于区域教育政策的调控方向、力度和行为方式。②区域教育政策的指向不仅启动地方教育改革，也引领着地方教育发展的基本方向。

区域教育政策的决策的科学化、民主化程度，政策主体的价值取向，甚至决策与执行的程序方法、行为模式都会影响到区域教育政策的绩效，一定时期的绩效积累将转化成教育成果沉淀效应，最终必然会变成区域间教育发展的差别。区域教育政策系统及其系统的政策行为无疑在其中扮演着非常关键的角色。所以区域教育政策就发挥着引领区域教育发展方向的作用。相对于国家宏观教育政策而言，区域教育政策行为体现着地方政府对区域教育的负责程度，主动关注、努力程度，从而构成了区域教育发展的内部动力。

当然，强调区域教育政策在自身发展中的“内部动力作用”，绝非否认国家政策的宏观控制作用，事实上，任何区域教育政策都是也都必须是在国家政策允许或指定的范围内发挥作用的。相对于区域教育而言，上级教育政策只是为区域教育发展提供了环境和背景，或称为“外部条件”。所以，在外部政策环境一定的情况下，区域教育的品质决定于区域教育政策品质，取决于区域教育政策的制定及其执行状况——区域教育政策行为。区域教育政策行为一方面决定了国家教育政策的执行效果，另一方面也直接影响到地方教育的发展，已经成为制约教育发展的关键因素。

注释：

①范式是科学发展或科学实践活动的图式或一般模式。从这个意义上说，教育政策活动正如科学实践一样具有自身的图式或一般模式，我们可以称之为教育政策活动的范式。

②本研究的区域教育政策是指区域政府为发展本区域教育而制定实施的教育政策，不能等同于国家实施的不同区域的对待政策。

[1][美]杰克·普拉诺.政治学分析辞典[Z].北京：中国社会科学出版社，1986：134.

[2]刘复兴．论我国教育政策范式的转变[J]．北京师范大学学报，2004,(3).

[3]邓小平.邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993：252．

[4]中央教科所教育战略规划与政策研究室．中国区域教育发展研究报告[R]．南宁：广西师范大学出版社，2003：29．

[5]张乐天．论教育政策观念的变革与更新[J]．教育发展研究，2002,(11).

杨润勇/中央教育科学研究所

（责任编辑：陈培瑞）