教育要素府际分布与农村义务教育质量提升政策研究*

●秦玉友

教育要素府际分布与农村义务教育质量提升政策研究*

●秦玉友

农村义务教育质量提升研究有不同角度，并且特定角度对某一维度的研究更具有适切性。教育要素府际分布作为农村义务教育质量提升政策研究的概念工具，为农村义务教育质量提升提供了具有解释力优势的视域。通过对教育要素质量问题的府际分析，可以深入理解农村义务教育质量问题，为农村义务教育质量提升的政策努力提供宏观思路。

农村；教育要素；府际分布；义务教育质量；政策研究

长期以来，提高农村义务教育质量都是教育领域关注的一个重要话题，教育界从来没有间断过对这一问题的关注。但是，从来没有人像今天这样关注农村义务教育质量提高。随着“普九”任务的完成，我国教育发展的主要矛盾由数量普及走向质量提升。提高农村义务教育质量从一个一般话题变成一个教育发展主题。我国政府已经逐渐把农村义务教育当成重要的公共产品对待，这为把提高农村义务教育质量纳入政策研究提供了现实基础。义务教育作为公共产品的一个重要特征是服务质量的均等性，即有质量的教育公平。目前，总体上看，不同教育行政层次所辖义务教育阶段学校表现出质量差异，呈现出不同程度的府际差异。府际差异，是研究作为公共产品的农村义务教育质量提升的一个重要切入点。

一、教育要素府际分布作为概念工具

从公共产品的角度看，义务教育是以政府为主要投资主体的公共事业，考察各级教育行政部门所辖学校义务教育要素的质量状况是义务教育作为公共产品，体现公共服务均等性的一个内在要求。政府可以抽象地理解，也可以具体地理解为中央、省、市、县、乡(镇)五级政府。在这五级政府中，直接涉及农村教育管理的主要有县、乡(镇)两级政府，“三级办学、两级管理”时期的各级学校的发展水平主要取决于各级财政的水平，各级政府所属学校教育质量差异很大。以县为主的教育管理体制实施以来，从管理上看，农村教育管理部门的纵向联系强化，这为县域统筹发展义务教育提供了新的体制基础。

府际关系，是随着各级政府间、各种政府部门间互动加强，学术界广泛关注的一个新兴研究领域。从府际关系讨论农村教育质量提升问题，也是教育政策研究的一个新视角。从直接所属层次上，具体的农村学校层次分为县城学校、乡(镇)学校、村屯学校三级，这是府际关系分析要涉及的主要的学校行政层级。具体农村教育要素的府际分布分析框架包括三方面内容：教育要素在不同层级的分布状况与存在的问题，形成这些问题的府际关系原因(既包括由于直接与以往或当前府际关系方面相关的原因，也包括不同层次义务教育所处空间的客观原因，即间接原因)，为缓解和解决这些问题的可能的和现实的府际关系调整的政策空间。

教育要素府际分布作为概念工具，要选择一些府际差异较大的基本教育要素，以体现从府际这个分析视角进行研究的针对性和解释的竞争力。教师素质、办学条件、生源素质、教育投入在不同层次农村学校存在差异，而有些差异还正在扩大，并且这些要素本身就是农村义务教育质量的重要指标，或是对教育质量产生重要影响的要素。通过教育要素府际分布分析，可以展现出不同层次学校的义务教育质量水平，洞观农村义务教育质量问题的政策原因，发现农村义务教育质量提升的政策空间。

二、农村教育要素质量问题的府际分析

应该说，改革开放以来，我国农村教育事业发展取得了前所未有的成绩，但从有质量的发展立场审视农村教育发展，我国农村教育发展面临许多现实困境。从教育要素的府际分布看，农村义务教育质量提升面临诸多困境。

(一)作为主体性教育要素农村师资的逆级差流动

教师是教育质量的核心影响因素，也是最活跃的具有能动性的要素。当前农村教育最大的困境是农村教师岗位缺乏吸引力。农村学校对高校毕业生和不在农村学校的教师缺乏吸引力，农村教师府际分布差异较大。农村地区由于种种原因，在工资待遇和高职称比例方面都低于城市，在专业发展机会和工作环境方面也与城市相去甚远，对年轻教师尤其是师范院校毕业生的吸引力有限，这影响了农村义务教育师资的整体质量。在农村义务教育师资整体素质并不乐观的情况下，农村教师特别是优秀教师是逆级差流动的，这加剧了农村师资府际差异。逆级差流动是教师由教学点向村小、村小向乡镇学校、乡镇学校向县城流动的向城性流动现象，这种流动虽然每次规模都不大，但是持续流动无疑造成了村小、乡镇和县城教师质量的差异。同时，这种流动也使留在农村学校中有相当一部分教师不能全身心投入工作。

(二)作为客体性教育要素农村学校办学条件的相对落后

在国家普及九年义务教育的过程中，农村学校的办学条件有了一定改善，基本达到国家的普九要求。但是，由于近年来，教育整体发展速度较快，而农村学校办学条件更新速度则明显滞后。当前，很多农村学校的硬件条件已经不能满足新的教学要求，有些学校甚至教学基本用品短缺，没有电脑和必要的实验用品，也缺乏音体美等小科所要求的教学器材。在西部某些农村地区，饮水困难一直困扰着当地学校。随着校舍建筑年限的增加，一些学校校舍陈旧，出现了新的危房。从县域教育发展看，村级学校、乡镇学校、县城学校办学条件差异较大，县域办学条件的府际差异较大，也加剧了农村义务教育质量的府际差异。

(三)农村学前教育普及程度相对较低

小学教育不是教育的开始，之前的学前教育是小学教育的重要基础。因此，虽然学前教育不是义务教育的要素，我们仍然把农村学前教育普及程度和质量高低问题纳入农村义务教育质量研究的视野。目前，多数农村都没有幼儿园，农村学前教育主要依靠附设在小学里的学前班，因此多数农村儿童只能接受一年的学前教育。[1]农村学前教育在普及程度上存在较大的府际差异。从教育质量看，农村学前教育更加落后和不规范。附设在小学里的学前班通常是由小学教师授课与管理，他们多数没有接受过专门的学前教育方面的教师教育与训练，农村学前教育容易流于两种弊病：学前教育看护化和学前教育小学化。农村学前教育的这些问题导致农村义务教育生源的素质起点不高，村屯学生、乡镇和县城学生存在一定差异。农村义务教育生源素质起点的差距在一定意义说就是农村义务教育生源质量的差距，并且这种差距对之后的义务教育质量产生累积性的影响。

(四)作为单向选择性教育要素农村生源优流劣剩

这一问题在一些地区由于优质教育资源府际分布不均衡表现的更加严重。在多数农村地区，优质教育资源多在县城和富裕乡镇，大部分农村学校尤其是小规模学校优质教育资源缺乏，学习优秀学生的家长和家庭富裕的家长往往把孩子送到优质教育资源集中的学校就读，这使得农村学校，特别是偏远地区农村学校学生的整体素质更加低下。教育质量最终是通过学生的学业成绩表达出来的，由于农村学校在生源素质方面远远落后，农村学校最终表达出来的教育质量也相对较低，这反过来影响了农村学生就读农村学校及在农村学校取得好成绩的信心，也影响了农村学校的士气。

(五)作为追赶性要素农村教育资源实际效率低下

农村义务教育自身面临的教育资源有限及教育资源使用效率低下也是农村义务教育质量低下的一个重要表现形式。目前农村仍然处在教育资源相对匮乏的时期，教育资源分散与使用效率低下的问题加剧了农村教育资源缺乏问题。一个总的状况是，县城学校比乡镇学校规模大，乡镇学校比村屯学校规模大，从教育资源分散程度来看，村屯学校比乡镇学校大，乡镇学校比县城学校大。从生均水平看，随着我国城镇发展战略的推进和计划生育政策的长期实施，农村学龄人员开始减少，生均占有教育资源量明显增加。但是由于农村小规模学校大量出现，虽然学龄人口减少，但对许多农村地区来说，学校布局并没有变化，教育资源使用上过于分散，造成教育资源使用效率低下，全面影响了农村义务教育质量的提升。近年来，虽然农村教育资源投入有所增加，但按照高质量教育的要求，农村教育资源总量仍然明显不足，教育资源的缺乏程度和使用效率府际差异明显。

三、农村义务教育质量提升的府际政策调整思路

目前，从宏观发展战略看，国家提出工业反哺农业，城市反哺农村的发展思路，从教育发展战略看，“有质量的教育公平”被纳入政策视野。农村义务教育质量提升面临前所未有的机遇，我们需要系统研究农村教育质量的府际差异及由此引发的教育质量问题，深入分析这些问题存在的原因，积极思考提升农村义务教育质量的策略。

(一)多维度考虑改进农村教育经费的核拨机制

目前是按照学生数量对农村地区学校进行教育经费配置的。这种配置标准是在农村学校学生普遍较多的背景下形成的，在当时这一配置标准的一个重要特点是简单易行。但是，随着近年来农村在校学生数量的减少，这种教育经费配置标准的问题便暴露出来。当前，农村学校在校生数量普遍减少的现实动摇了传统的以学生数量为标准的教育经费配置的基本假设。传统的以学生为标准的教育经费配置的基本假设被动摇后，就应该重新思考如何为农村学校，重视村屯学校、乡镇学校和县城学校规模的变化趋势和现实状况，进行教育经费配置改革，我们认为，具体可以从三个层面进行考虑：从学校层面计算学校作为一个单位与其他学校同等承担的费用，从班级层面计算课堂教学产生的费用，这些以班级为单位产生的费用不会因为班级人数多少而变化，以学生为单位计算学生学习产生的费用。[2]按照这样的思路为农村学校核拨教育经费，充分考虑到处于不同行政层级的学校的实际情况，要比单一的按照学生数量核拨教育经费更为合理。

(二)制定符合农村学校实际的教师编制标准

2001年的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中规定，义务教育阶段教职工与学生的比例，分城市、县镇和农村，初中分别为1∶13．5、l∶16、1∶18；小学分别为1∶19、1∶21、1∶23。在农村班级规模大于县镇，县镇大于城市的情况下这种编制规定具有一定的合理性，但当许多地区农村班级规模小于县镇，县镇小于城市，且当农村班级规模又非常小时，这种编制标准就越来越不适应农村实际了。因此，应该根据教育发展实际重新考虑学校规模的府际差异，提高农村教师编制标准，以保证农村学校特别是小规模学校有相对充足的教师。

(三)积极地推进农村标准化学校建设

在多维度考虑改进农村教育经费核拨机制的基础上，要大力推进农村义务教育标准化学校建设。所谓农村义务教育标准化学校建设，是指义务教育阶段农村学校的办学条件和以师资为核心的人力资源建设达到国家规定的基本标准，并且在可能的情况下学校规模应该努力达到最低规定。不论是发达国家，还是发展中国家，没有一个国家教育经费多到可以不讲效率的程度。近年来，虽然我国教育经费增加较快，但是我国仍然处于穷国办大教育的阶段，并且目前我国的农村义务教育不仅要承担巩固普及成果的任务，更要承担起提高质量的重任，因此，我们不仅主观上要有提供达到标准的办学条件和师资，保证所有学生能有学上，上好学的愿望，同时必须考虑到提供合格办学条件和优质师资的可能性和现实性，在条件允许的情况下，或应该努力创造条件，让学校达到一定规模，以提高有限的优质教育资源的使用效率。因此，我们要充分利用“以县为主”的教育管理体制的统筹优势，在条件成熟的农村地区，把村屯小学、乡镇中学的管理重心适当上移，推进管理扁平化，并且通过布局调整，适度扩大学校规模。当然，应避免“一刀切”地搞标准化学校建设，而应充分考虑不同地区农村的具体情况，有选择地保留一些偏远地区的小规模学校或教学点。在学制创新上，可以根据具体情况尝试改革，在初中三年不变的情况下，小学学制可以适当调整，形成二·四、三·三或四·二学制，以满足偏远地区的小学生在不同年级水平进入标准化学校上学的需要。

(四)建构体现发展的质量评价指标

农村义务教育质量评价应该关注学生的相对成绩进步，用增值评价的观念，重新审视现在侧重于绝对成绩水平的教育质量评价指标，用关注学生相对进步的评价取向指导农村义务教育评价。从评价内容上看，基于对农村义务教育质量的理解和国内外教育质量研究的成果，我们认为学生、人力资源、教育内容、教与学、教育结果与效用、教育背景应该成为农村义务教育质量指标体系的重要内容。[3]通过这些维度及具体指标，系统了解农村义务教育质量状况方面的数据和信息，基于这些数据发现农村义务教育中存在的问题，分析原因，探讨和采取可行的措施，通过有效干预一些基础指标、关键指标和敏感指标，鼓励农村教师为学生的相对进步而教，可以调动农村教师个体从实际情况出发，进行教育努力的积极性，提高农村义务教育质量。

(五)严格农村教师准入标准和在职教师审查制度

当多维度考虑改进农村教育经费的核拨标准，农村教育经费状况得到实质性的改善，标准化学校建设大力推进，学校工作环境有了大幅度改进，教师编制标准根据农村学校实际确定，农村教师工作负担有所减轻，专业发展机会有所增加，对农村教师的教育教学工作成绩引进增值观念，教师努力得到客观评价之后，农村教师岗位的吸引力将会大大增加。这为农村义务教育教师素质提高准备了充分条件。当前和未来一段时间内，这个条件将逐渐成熟。从农村教师人力储备看，近年来高等教育大众化，高校毕业生大量增加，农村教师岗位也是毕业后回到地方求职的高校毕业生的一个重要的去向选择。这是农村义务教育教师素质提高的一个必要条件。可以借此机遇建立起严格农村教师准入标准，从入口上提高师资质量。另一方面，当前一些农村地区正在进行学校布局调整，由于学校规模增加，教师产生一定程度的富余，可以借学校布局调整之契机，对所有农村在职教师进行审核，多维度评价在职教师的综合素质，让那些教学能力较差并且提高余地不大的教师退出教学一线，从事学校后勤和教辅等工作，让那些提高空间较大的教师进行一定时间的离职进修，通过考核进入教师队伍，从而优化在职农村义务教育教师队伍。如果有可能还可以建立起一定比例教师相对长期(半年、一年或更长时间)的轮流培训制度，为教师进修提供时间保障，推进教师培训制度化建设，提高农村义务教育教师质量。

[1]“城乡儿童入学准备状况比较研究”课题组.起点上的差距：城乡幼儿入学准备水平的对比研究[J]．学前教育研究，2008(7)：22-25，33．

[2]秦玉友．农村小规模学校教育质量困境与破解思路[J].中国教育学刊．2010，(3)：1-4.

[3]于海波，秦玉友．农村义务教育质量指标体系建构研究[J]．教育科学研究．2008，(8-9)：62-65．

(责任编辑：曾庆伟）

国家社会科学基金“十一五”规划教育学2007年度国家青年基金课题“我国农村义务教育质量指标与底线标准研究”（课题批准号：CHA070209）研究成果。

秦玉友/北京师范大学博士后科研流动站科研人员，东北师范大学农村教育研究所教授、博士生导师