德国大学治理的特点及启示*

● 李 强

德国大学治理的特点及启示*

● 李 强

20世纪90年代以来，欧美国家在高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮，从控制走向协调，以治理代替管理已成为世界高等教育改革的必然趋势。德国大学治理有其教育传统、政治、经济、文化等方面的基础，德国大学治理的经验可以为中国大学治理改革提供珍贵的启示。

德国大学；大学治理；大学自治；学术治理

一、德国大学的自治传统

德国大学①产生于十四世纪中叶以后。德国大学享有独立自主权，是经政府许可的学者们的组织。这里所指的自主权主要是大学章程和大学自行规定给予大学的权力。[1]事实上，德国大学的自治权是有限的。在基督教一统欧洲的时代，无孔不入的教会极力从经济、思想和组织上控制大学，企图使大学为宗教服务。大学作为宗教统治的工具而存在，为后来德国大学争取自治权的斗争埋下了导火线。

十四世纪至十六世纪席卷欧洲的文艺复兴和宗教改革运动使德国大学深受打击。由教会控制的大学首当其冲，成为被改造的重点之一。随后的宗教改革和地方权力的扩张，使德国大学成为以培养神学家和法学家为目的的地方机构，这也为德国大学行政管理的“地方分权制”奠定了基础。

十八世纪的德国大学进行了两次改革运动。德国十八世纪第一次大学改革运动始于1694年，结束于十八世纪中叶。其具体标志是哈勒、哥廷根和埃朗根三所由邦政府资助和控制的新型大学的建立和发展。这次改革取得了巨大成功，哈勒大学成为学术自由的第一个发祥地，也成为进行创造性科学研究的最早基地；教授不再受以教会教条为主的教育原则的束缚，教授的权威地位得到了确认。十八世纪末，德国大学进行了第二次改革运动。这次改革运动的主要发起和实践者是政府人员，他们主张提高和加强政府在大学管理中的地位与作用，由政府委任教授，并向大学提供财力上的支持。[2]

德国大学虽然有着自治的传统，但在与宗教和政府势力较量的过程中，十四至十六世纪的德国大学可谓在困苦中挣扎，许多大学没有避免消亡的命运。德国大学自治传统的回归是在十九世纪。1809年洪堡出任普鲁士内务部教育厅厅长，在其十八个月的任期中所实施的教育改革决定了德国未来几代教育的发展方向。[3]

二、德国大学治理的特点

(一)地方分权

德国的大学治理受历史因素影响较多。德国作为一个地理单元在历史上曾经几经分裂，但是德国的教育行政管理历来就属于地方分权制。1949年建国后，西德继承了这一传统，即教育立法属于各州，联邦宪法只规定某些最基本的原则。东德的宪法也给各州一定的教育行政管理权，但是最重要的立法都是由中央政府决定的，这在很大程度上受苏联教育模式的影响。[4]1990年统一的德国建立以后，德国教育行政管理仍属于地方分权制，并且不断通过立法在集权和分权之间寻找平衡点。

德国的大学的“地方分权”最早可追溯到宗教改革时期。宗教改革和地方权力的扩张，使德国大学成为以培养神学家和法学家为目的的地方机构，而后来创立大学则成为各邦国有目的的行为。在各邦国相互竞争的过程中，各邦国的君主清醒的认识到大学对于其统治和国家利益的重要性。[5]1945年颁布的《波恩基本法》确立了各州享有“文化主权”，这意味着包括高等教育在内的文化教育事业的立法权及行政管理权都属于各州。

(二)大学自我管理

德国大学自我管理是通过与学术治理的分离获得真正意义上的独立，并且开始注重效率和效益的发展方向。自我管理作为一种治理模式得到加强，首先是通过给予管理者一定的行政决策权，削弱了学术自治和政府调节。其次，是指定他们个人的基本责任和权力地位。此外，分层管理结构使改变传统管理方式的理念也得到了加强。通过领导权的拓展和对校一级、中央一级人员任命的影响，德国大学的知情权、提出异议的权力、为其他大学制定解决方案以及制定决策的权力得到了加强。

在以“教授大学”为特征的传统德国大学里，大学管理由具有权威的教授把持，然而随着时间的推移“教授大学”遭遇了危机，并最终在二十世纪六十年代的“团体大学”改革中被各方代表组成的委员会取代。虽然委员会的管理权限在后来几经变化，但德国大学多方参与自我管理的传统保留了下来。州政府仍然对高等教育机构实行控制，只不过从原来对高校投入和发展过程的控制转移到对高校产出的控制上。这些变化将对传统意义上的高校自治产生影响，但它有利于高等教育机构启动富有弹性的组织和管理政策，实施重点计划，创造更多的研究收入。高校自治不仅使高等学校与政府的关系发生了变化，而且促使高等学校形成了面向国际社会的开放系统。

(三)校长负责制

校长负责制是德国大学治理的基本原则。校长由大学教职员工大会从正教授中选举产生。校长是学校的领导人，其职责是法定的。以《巴伐利亚州高等学校法》为例，该法规定校长作为学校领导人，代表学校主要负责处理校部决策机构中不属于其他会议机构范围的一切事物。校长是校代表大会和校评议会的当然主席，他有权召集并主持两个机构的会议，有权否决他们的决议，如果遇到违抗，校长可以解散有关会议机构，举行新的选举，以恢复其行政工作。对迫切事务，校长可以为学校的主要机构做出必要的决策和采取必要的措施。德国大学校长对大学起着灵魂作用，其地位是举足轻重的。

德国大学的校长负责制产生于对 “团体大学”的改革，“团体大学”是德国20世纪六七十年代高校改革的重要成果。在“团体大学”中，大学的所有重要决议都由委员会中的四方代表②讨论商议后做出，这种由全体成员代表参与的决策方式，不但消耗时间与精力，而且权责不明，奖罚不分。为此许多州进行了大学内部组织与管理模式的探索，其中包括：个人负责制，即通过延长任期和扩大职权，包括使院长成为教授的上司等手段，加强校长和院长的权力；实行决策行政部门与监督部门的分离等。[6]

(四)利益相关者参与

当前德国的大学治理中，政府调节已经被削弱，取而代之的是利益相关者的监督和指导。在利益相关者参与的大学治理中，政府调节的一方是科学部和州政府。在德国大学的治理结构中，大学已成立了董事会。理事会仅具有咨询的权力，是社会、研究人员、产业和文化机构利益的代表。理事会最终被拥有更多责任和权利的中介机构所取代。例如：在勃兰登堡这种中介机构是勃兰登堡高等教育理事会，在下萨克森州则是大学高等教育理事会，而在外部资金模式的大学中则是供资机构的大学理事会，他们共同组成了大学治理的参与者。不同利益相关者代表各自的领域的利益，它们拥有维护各自团体利益的权力。[7]

德国大学的利益相关者来自两个方面，一方面是为大学提供资金的团体和机构，另一方面则是监督大学的团体和机构。自20世纪90年代以来，德国经济增长缓慢，这使政府支持高等教育的财力拨款连年减少。与此同时，以自由化和市场化为主要特征的“新公共管理”运动波及德国。在这场运动影响下，德国政府在一如既往的支持大学的同时，也对大学提出了效率的要求，并希望通过分权、放宽限制、委托私营机构运用的管理技术改善大学的管理，提高办学效率。大学投资者的多元化、监督管理的多元化使德国大学改变了原有的政府机构的形象，成为拥有众多利益相关者的特殊机构。

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五学术自治

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德国大学的学术自治通过学术自治委员会进行运作。学术自治委员会在中央一级通过大学评议会和原先的理事会行使其职能，而在学校和学院一级则通过学校或教师评议会行使其职能。其本质是通过参与决策行使其职能。这种学术自治的方式受委员会中投票权和席位配比的影响很大。委员会中投票权和席位配比决定了决策的公正性，甚至会影响最终的结果。学术自治委员会的决策权在聘任教授、资金分配、协调研究、院长办公室的任命和罢免、内部组织和规划等方面有不同的广度。最关键的是这种决定在很大程度上对具体行政人员具有约束力。

德国大学的学术自治是以学术自由的原则为基础的，德国是学术自由理念及制度的发祥地。至今，学术自由仍是德国大学极力维护的核心价值。德国还是世界上最早将学术自由原则纳入国家宪法的国家，早在1849年 《法兰克福宪法》就将学术自由与人身自由、言论自由、信仰自由一并写入法律之中。现行的《德国基本法》第五条也明确规定 “大学有艺术与科学、研究与教学自由”。法律在保证大学享有学术自由权力的同时，也为懂学术的人管理学术创造了条件。

三、德国大学治理模式的启示

德国大学的治理模式也不是僵死的，而是多种模式根据现实需要而运动、变化、发展的。德国大学治理模式有其先进性，世界各国的高等教育发展也有其共性，德国大学治理的一些经验和具体做法可给我们五点启示。

(一)政府角色的转变

德国高等教育行政管理实行地方分权制，将更多的管理权放给各州和大学，有利于各州根据现实的条件发展高等教育，提高教育的适应性和教育资源的利用效率。政府对大学的控制和管理是必要的，但过多的政府控制，就会不利于大学的发展。在我国，政府是一种“全能政府”。应该转变政府在高等教育管理中的定位及其权力行使的范围和运作方式，即从原来的政府集权治理转变为政府适当调控管理，允许更多利益相关机构参与到大学治理中，实现由政府的单方治理到多方治理的转变。政府应该转变角色，从具体管理的实施者转变为指导者，最终实现政府、社会和大学共同参与高等教育事务的管理，实现共治。

(二)发挥校长的主导作用

德国大学的校长在维护大学自治和争取资源方面发挥了巨大作用，大学校长作为大学的灵魂人物和引领者，对于大学的繁荣发展发挥着不可替代的重要作用。在德国，大学校长由大学教职员工大会从正教授中选举产生，校长作为学校领导人，在学校中拥有绝对领导权，可以连选连任。我国的大学校长多数情况下由政府任命，是以一个政策执行者的角色进行工作，再加上任期的限制，很难形成自己的办学理念和风格。因此要实现校长治校，充分发挥大学校长的主导作用，就必须有合理的管理体制与用人制度上的保障，同时赋予校长更大的办学自主权，支持与鼓励校长遵循高等教育规律，形成独特而富有个性的办学思想与教育理念。

(三)教授治校

教授在德国大学治理中拥有至高无上的地位。知识渊博、经验丰富、深谙管理的教授在德国大学治理，中占有主导地位。作为大学治理核心人物的校长由大学教职员工大会从正教授中选举产生。即使是在大学民主化改革后，在许多机构中正教授代表仍占多数。教授治校的传统在联邦德国高校内部管理上基本无根本性的变化，在大学最高权力机构校代表大会以及职能广泛的评议会和一些常设委员会成员中教授占有绝对优势的席位。让懂得学术的教授管理学校，有利于大学作为一种教学、学术和研究机构的发展。在我国，教授在学术上虽得到应有的尊重，但缺少在大学治理中更大程度的参与。通过立法践行“教授治校”的治理理念应当成为当前我国高等教育改革的一个重要方面。

(四)学术自治与自我管理

德国大学的学术自治委员是受到重视的且有一定的决策权和影响力的咨询机构，而我国学术自治委员会在高校治理中的作用并未得到重视。要改变这种现状，充分发挥学术自治委员会的作用，为学者成长创设良好的学术环境，就必须把职称评定、学位授予、教育教学发展规划、学科研究规划等学术领域的决策权力划归学术委员会，提高学术委员会在决策中的地位和权力。同时，让学术委员会成为校长教学管理的咨询和制衡机构。德国大学管理结构层次少、人员精、效率高、权责明确，实现了较好的自我管理。与德国相比我国的大学自我管理能力尚有欠缺，存在着缺乏大学自我管理的立法保障、管理机构过于复杂、管理层次结构不合理、管理机构权责不够明确等问题。因此必须扩大大学自主办学和自我管理的权力、精简机构、明确权责，为大学自我管理提供良好的环境，增强大学的适应性和灵活性。

(五)利益相关者参与

德国大学建立了由政府、学校和社会机构共同参与的利益相关者治理体系。利益相关者参与大学的治理，有利于权力的制衡和决策的公正。政府、校长等高级管理人员、教职工、学生、毕业的校友、当地社区以及社会公众等都与大学的生存和发展存在密切联系。大学是一个利益相关者组织，大学的各项决策要考虑所有利益相关者的利益。借鉴德国大学治理的经验，我国在高等教育改革中要建立多元的治理结构，引入竞争机制，形成利益相关者参与大学治理的共同治理模式，使大学的决策在诸多利益主体之间寻求一种平衡。

注释：

①注：作为一个地理单元的德国，在历史上几经分裂与统一。本文为了行文方便和文章的一致性，对德不同历史时期的大学统称为德国大学。

②四方代表是指由教授、学生、学术性协同工作者(指教授的助手)、艺术性协同工作者(指高等艺术学校、高等音乐学校的教授助手)、助教以及其他协同工作者(指一般职工)等四组人员代表。

[1][德]鲍尔生．德国教育史[M].滕大春，滕大生译．北京：商务印书馆，1986：13-14.

[2]王向华，颜丙峰．高等教育的生成与变革[M]．济南：山东教育出版社，2008：7.

[3]贺国庆．德国和美国大学发达史[M]．北京：人民教育出版社，1998：16-47.

[4]于鸿博．德国教育比较研究[M]．北京:新华出版社，1994：29．

[5][6]周丽华．德国大学与国家关系[M]．北京：北京师范大学出版社，2008：35-36．179．

[7]D．Jansen(ed．)，New Forms of Governance in Research Organizations，165-168．2007 Springer.

李 强/山东师范大学教育学院2008级硕士研究生

山东省自然科学基金管理项目“大学治理模式研究”（Y2007H06）。

(责任编辑：刘延梅）