高校学生惩戒性规章的法理学分析

● 王 颖

高校学生惩戒性规章的法理学分析

● 王 颖

高校制定惩戒性规章来自于法律法规的授权，为了达到维护秩序，建设和谐校园的目的，在制定时应遵循法律优位原则、适度比例原则和行政参与原则。同时，执行过程中要做到执行程序合法，监督机制完善；行政行为公开，过程透明高效；教育目的明确，注重教育引导；权利救济及时，渠道多元畅通。

高校；学生惩戒性规章；法律；原则；处分

随着大学生质疑惩戒性规章案例的不断出现，以及学生维权意识的增强，使得高校学生惩戒性规章引起了法学界和教育界的普遍关注。本文试从法学的角度对高校学生惩戒性规章进行分析，以期为高校正确制定和执行学生惩戒性规章提供帮助。

一、高校学生惩戒性规章的法律依据

高校制定惩戒性规章的权利来自于法律法规的授权。学校虽然不是行政机关，但基于其独立的法人地位和办学自主权[1]，它可以为实现办学宗旨而独立自主地对学生进行教育管理。高校学生惩戒性规章的法律依据源于：《中华人民共和国教育法》第28条规定了学校拥有按照章程自主管理，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分等权利。同时，第43条规定受教育者应当履行遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度的义务。《高等教育法》第53条指出“高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度……”。教育部2005年3月颁布的《普通高等学校学生管理规定》第28条也规定了“学校对学生作出开除学籍处分决定，应当由校长会议研究决定”；第52条规定“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”；第53条将纪律处分分为：(1)警告，(2)严重警告，(3)记过，(4)留校查看，(5)勒令退学，(6)开除学籍。 其于以上法律、法规的规定，高校为了维护校内正常的学习生活秩序，制定出了一系列对违反特定义务或未达到规定要求的在校学生，采用致使学生承受不利负担，并作出书面决定的非难性或惩戒性措施。[2]

二、高校制定学生惩戒性规章的法律原则

高校制定校规尤其是惩戒性规章，固然属于学校自治权的范围，它的目的在于建构内部纪律，维护团体秩序，但同时又是一项非常严肃的法律行为，应该遵循基本的法律原则。

（一）法律优位原则

法律优位原则要求下位规范不能与已有的上位法律规范相抵触，否则就是无效的。在高校的惩戒性校规中，违反法律规定的情形较为多见。如有的学校无视有关上位规范的规定，随意扩大退学、开除学籍等的范围，设定条件不严谨，出现大量侵犯学生受教育权的案例。在惩戒实践中，有很多的高校直接以其内部规则对学生作出不利的处理决定，而不顾规则本身的合法与合理，致使国家法律在学生惩戒过程当中的功能被有意或者无意的漠视和虚置。[3]例如，某大学《学生公寓管理制度及规定》中提到：“使用煤油灯、酒精炉、热得快等自炊、取暖者，除没收器具外，罚款50元”，“……逾期不交者，将给予加倍罚款；拒不缴纳罚款者，将给予警告以上处分。”类似的规定虽然旨在建立良好的生活秩序，却在无意中侵犯了学生的财产权。我国《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”可见，只有国家行政机关和经授权的管理公共事务的组织，具有行政主体资格，才拥有行政处罚权。学校是事业单位；当然也就没有行政处罚权、无权对学生进行罚款。[4]

（二）适度比例原则

行政法上比例原则的基本含义是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现与相对人权益的保护，在作出的行政决定可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，使“目的”与“手段”之间处于适度的比例关系。[5]教育部2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》在规定“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分”的同时，还规定 “学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”。这也说明，在高校制定惩戒性规章时，需要充分贯彻比例原则。对学生权利的限制必须是出于维护正常的教学管理秩序所必要的而且是伤害最小的。例如，有的高校规定每门课逃课或者被点名3次以上未到者，则不允许考试。不允许考试就意味着该门课的学分拿不到，再严重点学分不够就拿不到毕业证、学位证，这是与比例原则背道而驰的。高校在惩戒性规章中要注意维护团体秩序和保障学生合法权益间的平衡，在惩戒事项的设定上不宜随意扩大规范内容，在惩戒种类规定上，需要注意过错行为的性质、后果，并以此设定相应恰当合理的处罚类型，做到“过罚相当”过错与处罚相适应。[6]

（三）行政参与原则

行政参与原则是指法律上所确认的为保障受行政活动结果影响的人有权参与到行政管理之中并对行政决定的形成发挥有效作用的原则。行政参与原则要求高校在制定学生惩戒性规章时应切实保障学生的民主参与权。尽管学生没有参与校规校纪制定的法定权利，但从学校民主管理的角度出发，应当允许学生参与讨论制定与自己密切相关的规章制度。这样可以集思广益，使学生的意见和建议能通过正当途径得以表达，充分体现以人为本的管理理念，同时，在其实施过程中会得到学生的尊重和支持，减少阻力，提高学生遵守的自觉性。[7]《普通高等学校学生管理规定》第41条指出，“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校的民主管理”。惩戒性规章是关乎学生切身利益中比较敏感的规章，让学生充分参与到惩戒性规章的制定过程中，给与学生充分的机会表达自己的观点，同时决策者对这些主张应予以认真、实质性的考虑。这样能够提高规章在公正性、合理性方面的标准，便于它们的顺利施行。同时，学生参与惩戒性规章的制定，能够强化学校的民主行政意识，克服专断和任意性。对高校管理者而言，为了增加教育管理工作的针对性、有效性、规范性，制定一些惩戒性规章是必需的，但是管理者在制定、贯彻制度时，很容易忽视或淡化制度本身的内在功能，更不会去研究它的制定宗旨和精神，而只是把它作为激励或者约束教育学生的一种工具，更有甚者仅仅强调其约束惩罚功能。比如很多高校制定与大学生切身利益密切相关的一些规章时，都是由学生主管部门酝酿制定的，基本上不征求学生意见，结果在实施过程中不断招来学生的非议。

三、高校执行学生惩戒性规章的法律要求

高校在执行学生惩戒性规章对学生进行处分时，要严格按照法律的要求，本着“教育为主”的目的，从保护学生权利的角度出发，使学生惩戒性规章得以贯彻落实，真正达到维护秩序，建设和谐校园的效果。

（一）执行程序合法，监督机制完善

学生惩戒性规章较之其他方面的规章在执行时更要严格依法进行，若稍有不慎，则会直接侵害学生利益，产生管理上的法律纠纷。《教育法》第42条规定：“受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利。”《普通高等学校学生管理规定》第55条指出：“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当”。但在实践中，学生违反惩戒性规章受到处分的案件中，很少有能够依照这个程序来进行的，大多都是由学校主管部门直接作出书面决定张贴于学校的宣传栏上。更有甚者，由于学校宣传力度不够，很多学生都不知道本校的申诉委员会设置在何处，如何申诉等等。结合目前高校惩戒性规章的事实情况，高校有必要成立专门处理有关学生违纪、违规事件的纪律委员会，吸收学生代表、教师代表、行政部门的代表参与评议，保证委员会的中立和公正。在作出处分之前，听取学生的陈述和申辩。[8]搜集掌握充分、客观、合法的证据；作出处分时，出具处分决定书并告知学生可以提出申诉及申诉的期限；作出处分后，应将处分决定书送达学生本人。同时，要建立完善的反馈监督机制，及时弥补和修正惩戒性规章的不足，根据外界环境因素的变化而加以完善。必要时，还需要通过司法审查机制，利用司法力量在处理个案时选择适当方式对惩戒性规章实施审查，实现司法力量对高校制定惩戒性规章的监督。

（二）行政行为公开，过程透明高效

行政公开是行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、商业机密和个人隐私外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。“阳光是最好的消毒剂”，行政行为的公开既可以方便社会公众对行政主体的了解和监督，增进行政相对人对行政主体的信任，又可以帮助行政主体克服官僚习气，保持行政主体的廉洁和高效。行政公开要求高校在执行惩戒性规章时，对违规违纪学生作出处分的全过程应高效透明，不仅要公开作出行政处分的依据(法律依据和事实依据)及作出处分的过程，而且要公示作出处分的管理人员名单。对于重大处分，还应在处分前举行听证。据报道，华东政法学院率先在处分学生前举行听证会，并决定涉及学生的重大处分和学校其他重大决策都要举行听证会，在公开平等、程序公正的基础上管理学生事务。[9]关于处分结果，必须向相对人学生公开。为了达到教育警示的目的，对于一些具有重要的，涉及高校学生管理公开利益的内容可以向全校学生公开。

（三）教育目的明确，注重教育引导

《高等教育法》第4条明确了高等教育的目的最终表现在通过教育的手段使大学生得以全面发展。高校管理的主要工作对象是思想活跃的大学生，即使再完善的规章制度，也不可能对他们的全部行为实行控制。在惩戒性规章施行过程中，应坚持教育贯彻始终，充分考虑到不同情境及学生的个别差异，采取合乎情理并与教师职业道德规范相一致的方式，符合学生身心发展的规律及其特点，不应有辱学生人格或损害其身心健康发展。[10]惩戒的目的不是让违纪学生背负精神的包袱，而是为了使学生改正错误，得以更好的发展。学生违纪的背后是思想问题没有解决，有些学生违纪后一经被发现追究，心理立即产生双重压力：周围老师、同学对他的异常看法；处罚对其学位、前途的负面影响。尤其是违纪程度已达勒令退学或开除学籍的学生，他们很难面对现实，便处处想法逃避。此时，学校各方面应严密开展教育工作，在管理中渗透教育，寓教育于管理之中，坚持严格要求与启发学生的主动性、创造性相结合，行政管理与正面教育相结合的原则，在严厉批评的同时又施以耐心说服教育，晓之以理，积极引导，鼓励他们克服不足，朝正确方向发展迈进。

（四）权利救济及时，渠道多元畅通

高校在执行惩戒性规章时，对失范学生进行处分，难免会使学生权益受损，故应完善学生的权利救济机制，使学生的权利救济及时，渠道多元畅通。我国高校管理中带有明显的“行政本位”色彩，处分学生时一般是“先处理，后告知”，事实上剥夺了学生的陈述权、申诉权、申辩权。《教育法》第42条规定，学生有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等权利，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利，这为维护学生的权利确立了法律依据。高校应该健全申诉制度：包括合议制(对涉及学生重要权益的处理决定不应由某一个人做出，应由多人组成的委员会集体参与)[11]、听证制(处理决定作出前，给当事人发表意见、进行申辩的权利)、学生仲裁委员会(校内各方代表共同对学校行政行为进行审查)；同时还要及时疏通学生向上级教育行政部门进行行政复议和向人民法院进行行政诉讼的渠道。当然，在对学生进行惩罚的同时，应不忘教育的目的和初衷，从制度上为其提供积极改正的保障，提供改过自新的机会，如补充“受处分学生在接受处分后，表现优秀者，可给予解除处分”等规定；对于触犯法律，性质不是很恶劣，社会影响不大的，经受一定刑事处罚的学生，如被判缓刑的，在剥夺学籍是否一概持否定态度可予以考虑。[12]

不管是申诉也好，提起诉讼启动法院司法审查也好，都是事后救济。这种救济往往成本高，耗时长，效率低，治标不治本。对学生和学校来说都存在无形的损失，无法达到最初教育的目的。“制定政策还要考虑代价问题”。因此，应该建立完善的规章制度，尤其是惩戒性规章更应该合法、合理。将权利的侵害抑制在襁褓中或及时在学校和教育行政机构内部解决，学生的合法权利会得到更好的维护，也更有利于高校法制化管理。所以，构建适用法律原则得当、执行符合法律要求、权利防御机制完善的惩戒性规章制度具有很强的现实价值。

[1]刘标．高校规章制度的行政法学分析[J]．苏州大学学报(哲学社会科学版)，2004，(4).

[2]沈岿．析论高校惩戒学生行为的司法审查[J]．华东政法学院学报，2005,(6)．

[3][6]李永林．论高校惩戒性校规的行政法规制[J]．湖北行政学院学报，2008,(4)．

[4]张弛，韩强．学校法律治理研究[M]．上海交通大学出版社，2005．102．

[5]尹晓敏．高等学校学生管理法治化研究[M]．浙江大学出版社，2008.

[7]张小涛．高校学生管理规章制度的制定原则分析[J]．教育与职业，2008，(11)．

[8]谭晓玉．权利与权力的冲突与平衡[C].劳凯生．中国教育法制评论(第 4 辑)[A]．教育科学出版社，2006．84．

[9]何连第．处分学生前，先给陈述权[N]．文汇报，2000-5-17．

[10]劳凯声．变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题[M].教育科学出版社，2003．411．

[11]姜国平．学校规章制度的法学分析[J]，中小学管理，2003,(5)．

[12]李萍萍．以生为本，合法建章——浅论高校学生惩罚性规章制度的建设[J]．宁波教育学院学报，2008,(4)．

王 颖/曲阜师范大学教育科学学院

（责任编辑：陈培瑞）