财政政策在日本低碳经济发展中的作用

苏 杭,孙 健

(东北财经大学 国际经济贸易学院,辽宁 大连 116025)

财政政策在日本低碳经济发展中的作用

苏 杭,孙 健

(东北财经大学 国际经济贸易学院,辽宁 大连 116025)

近年来,随着气候变化问题的加剧,以低能耗、低污染、低排放为基础的新的经济发展模式——低碳经济成为各国关注的焦点。在构建低碳社会的过程中,日本走在了世界前列。为促进节能减排政策的落实,日本政府先后出台了特别折旧制度、补助金制度、特别会计制度等多项财税优惠措施加以引导。这些政策的实行,加快了日本低碳社会的发展步伐,也引发了财政政策在低碳经济发展中作用的思考。

财政政策;日本;低碳经济

进入 21世纪,气候变化这一关系到全人类可持续发展的问题已成为世界各国所共同面对的重大挑战。气候变化问题的不断加剧与人类的生产与生活,特别是与大量使用化石燃料、大量排放二氧化碳的生产和生活方式有着直接关系。为此,以低能耗、低污染、低排放为基础的新的经济发展模式——低碳经济①“低碳经济”一词最早见诸于政府文件是在 2003年的英国能源白皮书,题为“我们能源的未来:创建低碳经济”。应运而生。联合国环境规划署把 2008年 “世界环境日” (6月 5日)的主题定为 “转变传统观念、推行低碳经济”,目的就是希望国际社会能够重视并采取措施使低碳经济的共识纳入到决策之中。可以说,当前低碳经济已成为世界潮流,并将引领全球生产模式、生活方式、价值观念和国家权益等发生深刻的变革。在构建低碳社会的过程中,日本走在了世界前列。日本在低碳技术和低碳经济发展中取得的成效与政府的财政政策支持有着直接的关系,这也引发了财政政策在低碳经济发展过程中作用的思考。

一、日本构建低碳社会的发展进程

受地理环境因素的制约,日本对气候变化给经济和社会发展带来的影响一直高度关注。2004年 4月,为研究气候变化对日本的影响及日本构建低碳社会的可行性,日本环境省下设的全球环境研究基金启动了题为“面向 2050年的日本低碳社会情景”的研究计划。该研究计划由来自大学、研究机构、公司等部门的约 60名研究人员组成,分为发展情景、长期目标、城市结构、信息通讯技术和交通运输 5个研究团队,研究到2050年日本低碳社会发展的情景和路线图,并在技术创新、制度变革和生活方式转变等方面提出具体对策。2007年 2月,该项目组发表了题为“日本低碳社会情景:2050年的二氧化碳排放在 1990年水平上减少 70%的可行性研究”的研究报告,对低碳社会构想的可行性加以肯定。②2008年 5月,项目组又完成了“面向低碳社会的 12项行动”的研究报告。这12项行动涉及到住宅部门、工业部门、交通部门、能源转换部门以及相关交叉部门,每一项行动中都包含未来的目标、实现目标的障碍及其战略对策以及实施战略对策的过程与步骤等三部分。

2007年 6月,日本内阁会议推出了《21世纪环境立国战略》,该战略指出,为克服地球变暖等环境危机,实现 “可持续社会”的目标,需要综合推进“低碳社会”、“循环型社会”和“与自然和谐共生的社会”的建设。

2008年八国集团峰会在北海道洞爷湖举行,峰会中气候变化问题被摆在突出位置,而作为会议主席国的日本在这一问题上的立场自然也格外引人注目。为此,时任日本首相的福田康夫于 6月 9日在日本记者俱乐部发表了题为“为实现低碳社会的日本而努力”的讲话,福田在讲话中阐述了日本政府在温室气体减排上的立场和观点,明确提出到 2050年日本的温室气体排放量比目前减少 60%至 80%的目标。不仅如此,福田还提出要摆脱日本社会对化石能源的依赖,大力构建低碳社会。因为福田的讲话内容涉及到日本在温室气体排放以及构建低碳社会方面的中长期目标,因此这一讲话被称为日本发展低碳经济的“福田蓝图”。

2008年 7月 26日,日本内阁会议通过了“实现低碳社会行动计划”,明确阐述了日本实现低碳社会的目标以及为此所需做出的各种努力。从内容上看,“低碳社会行动计划”从措施、行动日程、数值目标等方面对“福田蓝图”进行了细化,提出要在 3—5年内将太阳能发电设备的价格降至目前的一半;大力推进将二氧化碳封存到地下的碳捕集及封存技术的开发;到2020年日本的太阳能发电量增加到现在的 10倍;在减少汽车排放的温室气体方面,提出到2020年前大幅提高电动汽车等新一代节能环保汽车的普及程度,并在日本建立半小时即可完成汽车充电的快速充电设施等。

2009年 4月,日本政府又公布了名为《绿色经济与社会变革》的政策草案,目的是通过实行减少温室气体排放等措施,强化日本的低碳经济。这份政策草案除了要求采取环境、能源措施刺激经济外,还提出了实现低碳社会、实现与自然和谐共生的社会等中长期方针,内容涉及社会资本、消费、投资、技术革新等方面。此外,该政策草案还提议实施温室气体排放权交易制和征收环境税等。

2009年 9月,日本民主党政权诞生,依据“国民生活第一”和“友爱社会”理念,民主党推出了一系列经济政策。在应对气候变化方面,民主党提出,(1)到 2020年温室气体的排放量与 1990年相比削减 25%,到 2050年削减 60%,同时提出向发展中国家提供节能技术和资金援助的“鸠山倡议”;(2)尽快实施全量购买可再生能源的“固定价格收购制度”,促进高效率的智能电网技术的开发与普及,对购买住宅用太阳能光伏、环保型汽车以及节能家电进行补贴; (3)提高一次能源中可再生能源的比重①到 2020年,从现在的 6%提高到 10%。,促进环境技术的开发和应用。2009年 12月 30日,鸠山内阁公布了到 2020年日本经济发展的“新增长战略”基本方针。其中,在环境与能源大国战略中,日本政府提出了加速低碳社会发展的政策措施,包括普及生态住宅、推进包含税制绿色化在内的综合对策等。

此外,为尽早实现低碳社会,日本文部科学省还正式启动了研究开发与实践相结合的综合战略项目,即在本年度内成立 “低碳研究推进中心” (暂定名)。中心将开展以社会为基础的技术示范和战略性的社会实践研究,并使之成为日本建立低碳社会的智囊机构。

二、日本推动低碳经济发展的财政政策

低碳经济被看作是继农业经济、工业经济和信息经济之后人类社会经济发展模式的重大转变,在全球金融危机后各国经济探求新的增长点的背景下,低碳经济更是被赋予了拉动经济复苏和推动结构调整的双重使命。与其他国家相比较而言,日本在低碳技术开发、低碳社会构建等方面实现了快速发展,这与日本政府的积极推动,特别是日本财税政策的积极推动有着直接的关系。为促进节能减排政策的落实,日本政府先后出台了特别折旧制度、补助金制度、特别会计制度等多项财税优惠措施加以引导,以鼓励企业开发节能技术、使用节能设备。

1.税收政策

(1)特别折旧制度

特别折旧制度是指政府根据产业结构调整的需要,对特定行业的设备规定高于一般折旧率的办法计提折旧金额,以加速企业的资本回收和设备更新。特别折旧制度的优势在于减轻了企业的税负,缓解了企业在生产和发展过程中所面临的资金紧张的状况,增加了企业内部积累和投资能力,提高了企业使用节能设备和技术的积极性。在节能减排领域,日本出台了公害防治设备特别折旧制度、再商品化设备等特别折旧制度等,对企业设备进行重新评估并延长特别折旧年限。

(2)减税政策

减税政策是从应收税额中扣除一部分,通过少征税来减轻企业和消费者的负担,以鼓励其购买和使用环保技术和产品。自 2009年 4月1日起,日本开始实施为期一年的 “绿色税制”,对购买环保汽车的消费者免除车辆购置税和重量税①2010财年预算中规定的汽车重量税的减税金额为 1660亿日元。,其适用对象是日本政府认定的“下一代汽车”,包括混合动力车、电动汽车、天然气汽车、清洁柴油车以及获得认定的 “低公害”汽车等。对引进再循环设备的企业减少固定资产税和所得税。对废旧塑料再生处理设备在使用年度内,除普遍退税外,还按取得价格的 14%进行特别退税;对废纸脱墨、玻璃碎片杂物去除、空瓶洗净、铝再生制造等设备实行 3年的退还固定资产税等等。此外,为鼓励中小企业的节能减排,日本还规定在 2009年 4月 1日—2011年 3月 31日的财政年度内,对中小法人按照 18%的减轻税率 (原税率为22%)征收法人税。②2009财年预算中规定的中小企业减税金额为 2400亿日元。

2.预算政策

预算政策是财政政策的重要工具,具有稳定经济和资源配置等功能。一直以来。日本政府十分重视国家预算补贴在节能环保领域的作用。自2000年以来日本国会每年通过的与环保有关的预算近 130亿美元,资金拨给环境省、经济产业省、农林水产省和国土交通省等主要相关部门。在 2009年 3月 27日日本国会通过的 2009财年预算案中,在科学技术相关预算中,仅单独列项的环境能源技术的开发费用就达近 100亿日元 .其中创新性太阳能发电技术的预算为 55亿日元。③为鼓励低碳技术的研发,由日本内阁综合科技会议负责制定每年的资源分配政策,环境省等政府机构依此进行研发资金的分配。在这一框架内,今后 5年日本将在低碳技术创新方面投入 300亿美元,开发快中子增殖反应堆循环技术、生物质能应用技术、低化石燃料消耗直升机、高效能船只、气温变化监测与影响评估技术、智能运输系统等。除强调政府资金在低碳技术研究中的作用外,日本政府还酝酿鼓励私有资本对科技研发的投入,以保证技术创新的资金投入。在 2010年 3月 24日通过的 2010财年预算案中,又新设尖端低碳化技术研发预算,预算金额为 25亿日元。在 2010财年预算中,一般会计支出项下与能源有关的预算金额为 8 420亿日元,特别会计支出项下与能源有关的预算金额为1万亿日元。另外,根据最新的国家补助政策,生产废弃物再资源化工艺设备,给予相当于生产、实验费 1/2的补助;对引进先导型能源设备企业予以 1/3的补助等等。

3.推行环保积分制度

作为政府追加经济对策的一项措施,旨在促进节能环保家电消费的 “环保积分制度”于2009年 5月 15日起在日本全国开始实施。具体做法为,对购买符合一定节能标准的空调、冰箱和数字电视的消费者返还"环保积分",空调和冰箱的返还比例为 5%左右,数字电视则在 10%上下,所获积分可用于兑换消费券。“环保积分制度”的出发点是希望把人们日常的消费转化为固定的消费意识,进而巩固低碳经济的社会基础。

在政府财政政策的大力扶持下,日本的节能环保技术已在世界范围内遥遥领先。在汽车工业领域,日本的混合动力车已形成产业化。目前,丰田、本田、日产等日本厂商的混合动力汽车不仅在日本国内热销,而且在国际市场上也令其他国家的厂商望尘莫及。丰田的普锐斯和本田的Insight的技术规范已成为全球混合动力车和电动汽车的统一安全标准。

在新能源开发领域,日本已经成为全球最大的光伏设备出口国,仅夏普公司的光伏发电设备就占到世界的 1/3。从 2000年起,日本的太阳能发电量多年居世界首位,国内设施容量约 64万千瓦,约占世界的 50%。除太阳能开发利用以外,日本还在开发燃料电池、风力发电、生物发电、垃圾发电等用新能源发电的方式——松下电器等公司推出了家用燃料电池;山形县立川町11台风车发电量占町内电力消费的 60%;岩手县建成了日本第一座牛粪便发电厂,用牛的粪便发电;东京则准备建成日本国内最大的生鲜垃圾发电厂,设计垃圾处理能力为每天 110吨,约相当于 73万人排出的生鲜垃圾量,可供 2 420户用电。

在智能电网发展领域,随着太阳能发电等新能源供应的增加,配电网的供电稳定性可能会受到挑战,为此,需要引入智能电网,以确保供电系统的稳定性与可靠性。日本经济产业省自2009年启动了日本国内智能电网工程,共设立了 4个实验城市,即横滨、丰田市、京都和北九州。

以太阳能、风能、智能电网和新能源汽车为代表的新能源产业的发展大大降低了日本国内对传统能源的依赖程度,为日本发展低碳经济、实现低碳社会奠定了基础。

三、关于财政政策在低碳经济发展中作用的思考

日本低碳经济的发展经验表明,政府的财政政策在构建低碳社会的过程中发挥着十分重要的作用。然而,全球金融危机后世界范围内出现了公共财政危机,这给各国财政政策的施行带来了新的压力。面对这一新形势,有必要对财政政策在各国低碳经济发展中的作用进行理论思考和分析,进而形成有助于低碳经济发展的政府财政政策支持体系。

1.政府的财政干预是低碳经济发展的内在要求

低碳经济是世界各国在应对气候变化问题过程中提出的发展思路,而全球金融危机爆发后世界范围内的经济结构调整又使得低碳经济承担起拉动世界经济进入新的增长轨道的重任,这样一来,低碳经济的发展成效就具有了特殊重要的现实意义。与以往人类社会所经历的经济形态不同,在低碳经济发展的过程中,政府必须承担起相应的职责。这是因为,低碳经济产生的背景是人类过度使用化石燃料所带来的高污染和对生态环境的破坏,而污染是一种外部不经济。[1]在全球气候变化的背景下,希望碳排放自动减少和企业主动采用低碳技术是不现实的。基于此,政府在减轻污染对环境和气候的破坏中需要承担起更加积极的作用。英国社会学家安东尼·吉登斯在《气候变化的政治》①吉登斯在书中提出了“气候变化的政治”的概念框架。这个概念框架主要由两个概念构成:“政治整合”和“经济整合”。前者是说气候变化政策应当以一种积极的方式和其他价值观、政治目标重叠在一起。例如,减轻对汽车 (所有的汽车)的依赖,发展公共交通,提升建筑环境的质量,所有这些都和减少碳排放的目标敛合到了一起;后者关注的是为抗击全球变暖而推进的经济和技术创新,同时也能够在某种程度上为那些采用这些创新的人打造竞争的优势。政治整合和经济整合两者之间形成一种良好的互动,从而系统性地推动气候问题的解决。一书中将这种积极的国家界定为 “保障型国家”。[2]保障型国家的出现可以弥补低碳经济发展过程中的市场失灵,通过推行碳排放税、行政法律强制等政策工具,把碳减排纳入到国民经济和社会发展调控的总体框架。

在实现低碳转型的过程中,发达国家领先一步,在政府发展战略、财政政策、能源政策等方面都进行了积极尝试。美、欧、日等发达经济体纷纷对节能、可再生能源等减排二氧化碳技术给予税收优惠或财政补贴,通过引入财政激励机制,以充分发挥政府在支持和鼓励低碳技术领域的重要作用。《京都议定书》生效后,碳预算被赋予了公共政策的内涵,并出现在政府的政策管理工具中。2009年 4月,英国政府公布了全球首个碳预算,标志着政府在推出每项决策时都需要考虑碳的排放和吸收,并考虑由此引起的财政收支。英国政府把碳预算纳入国家财政管理的做法表明,作为国民经济宏观调控重要工具的财政政策已发展成为应对气候变化、构建低碳社会的核心政策机制。

2.政府的财政干预应遵循适度、有效的原则

财政干预是国家干预的重要手段之一。回顾西方经济学发展的历史,我们会发现它在某种意义上是经济自由主义和国家干预主义论战的历史。②自上世纪 30年代以来,西方经济学界经历了经济自由主义和国家干预主义的三次大论战,第一次是 20世纪 30年代凯恩斯主义经济学和新古典自由主义经济学之间的论战,第二次是 20世纪 70年代末 80年代初新自由主义经济学与凯恩斯主义经济学之间的论战,第三次是当前新国家干预主义与新自由主义之间的论战。而这些论战往往与特定的经济危机相联系,当前盛极一时的新国家干预主义和奥巴马经济学等就是美国次贷危机后全球金融危机的产物。[3]对全球金融危机爆发原因的追究和对新自由主义的批判使人们意识到,要重新思考和处理政府调节和市场调节之间的关系。虽然在全球金融危机后新国家干预主义在论战中占了上风,但是经济发展的实践表明,无论政府还是市场都不是万能的。虽然前文论证了政府的财政政策在构建低碳社会的过程中发挥着重要作用,但这并不意味着政府的财政干预可以不加限制和规范。从实践效果看,财政政策要充分发挥自身在低碳经济发展中的作用,需要遵循适度和有效的原则。首先,从政策理念上,要处理好政府推进和企业主动参与之间的关系。低碳经济在本质上是人类社会生产经营和生活方式的变革,而这种变革能否实现要靠全民的积极参与,特别是作为碳排放主体的企业的积极参与。换言之,企业主动实行低碳经营方式、实行低碳技术创新是低碳社会实现的基本前提。因此,政府在设计财政政策工具时,要注重吸引民间和企业的参与,调动企业技术创新和经营革新的积极性。其次,从政策手段上,应考虑大量采用时间短、针对性强的减税措施,通过增加企业和个人的可支配收入来相应地扩大对低碳设备和产品的需求。全球最大的创新办公空间解决方案供应商雷格斯 (Regus)最新进行的一项全球调查显示,中国 88%的企业均希望中国政府提供减税优惠,以加快绿色投资的实施速度。减税因税种和方式不同,所产生的效果也不同,针对性也更强。其中,加速折旧可以使企业提前收回资本,有利于企业加快技术进步,促进新技术的应用和发展,值得推广。此外,还应专门针对占企业总数绝大多数比例的中小企业实行特别减税,以提升中小型企业选择低碳设备的意愿和能力。

3.政府的财政干预要与财政预算约束相结合

全球金融危机爆发后,为了应对危机和经济衰退,世界主要国家相继出台了一系列刺激经济计划,不断扩大财政赤字,导致许多国家财政状况捉襟见肘,通胀预期增大。据有关金融机构近期公布的数据显示,到 2010年 2月,世界各国负债总额已突破 36万亿美元,预计 2012年将超过 40万亿美元。与此同时,主权债务危机涉及多国,成为全球各国不可忽视的现实问题。从当前欧洲以至美国、日本,财政赤字和政府债务的加剧,都预示着全球面临着巨大的债务风险,同时也给各国财政政策的施行带来了更大的挑战。一方面是低碳经济的发展需要财政的介入,一方面是日趋恶化的财政状况,这给各国财政政策的制定者提出了更高的要求。

首先,任何新兴技术的研发都需要大量的资金支持,作为低碳技术研发主体的各类企业在研发进程中亟需得到来自政府部门的财税支持。这就需要创新财税制度,使财政政策工具更加偏向于对研发与使用低碳技术的企业进行财政拨款支持、税收减免支持等,进而通过财税制度的创新来规范新建企业的低碳技术标准、准入门槛,提高现有企业的低碳技术使用及研发水平,压缩高碳技术企业的规模与产能,尽快地从企业层面减少碳源、增加碳汇。①碳汇一般是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动和机制。它主要是指森林吸收并储存二氧化碳的多少,或者说是森林吸收并储存二氧化碳的能力。与碳汇相对应的概念是碳源,它是指自然界中向大气释放碳的母体。其次,要注重财政政策与其他政策的衔接。近期,应对低碳经济发展需要的低碳金融机制和工具,如清洁发展机制、合同能源管理等,已经受到市场关注。从长期看,低碳掉期交易、低碳证券、低碳期货、低碳基金、低碳保理等各种低碳金融衍生品将成为低碳经济时代金融创新的新载体。面对财政预算约束,各国应考虑把财政政策与金融政策等政策手段结合起来,拓宽企业融资的渠道,以便让企业获得更多的资金支持,提高其研发和使用低碳技术的积极性。

[1] 保罗·萨缪尔森 .经济学 [M].北京:中国发展出版社,1992.

[2] 尼克·达拉斯 .低碳经济的 24堂课 [M].王瑶译 .北京:电子工业出版社,2010.

[3] 吴易风 .当前金融危机和经济危机背景下西方经济思潮的新动向 (续)[J].经济学动态,2010, (4).

[4] 张万强 .中国财政体制改革的演进逻辑及公共财政框架的构建[J].财政问题研究,2009,(3).

[5] 宋小宁,苑德宁 .基本公共服务供给失衡的政治经济逻辑[J].东北财经大学学报,2009,(2).

(责任编辑:兰桂杰)

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2010-08-21

苏 杭 (1975-),女,辽宁大连人,经济学博士,主要从事世界经济、日本经济方面的研究。E-mail:suhangyouxiang@ 163.com