我国当前基础教育课程政策执行的研究综述

刘德芝

(徐州师范大学教育科学学院，江苏 徐州 221116)

课程政策是“国家教育行政主管部门在一定社会秩序和教育范围内，为了调整课程权力的不同需要，调控课程运行的目标和方式而制定的行动纲领和准则”[1]。课程政策本质上是通过“行动准则和行动纲领”，权威性地分配课程权力和利益，以此来调整课程领域的各种关系，从而实现课程目标，落实课程方案，解决课程领域带有普遍性的问题。它是课程理论向实践转化的中介。政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程[2]。基于对课程政策和政策执行概念的理解，我们认为课程政策执行是指课程政策执行者运用政策工具、手段和资源将观念形态的课程政策转化为课程实践的效果，从而解决课程问题，以实现课程权力和利益均衡为目的的一种动态的、持续的行动和过程。

在中国学术期刊网上以“课程政策”为题名，把时间限定为1990～2008年，共有76篇文章，最早的文章出现在1999年，可见我国对于课程政策关注得较晚，已有研究的主题主要集中在构建理想的课程政策模式，探寻课程政策制定的理论基础以及确立课程政策制定的价值取向等方面。以“课程政策执行”为关键词，搜索到2篇文章，以“课程政策执行”为摘要，共搜索到12篇，这个数据表明，当前课程政策执行已经引起了人们的关注，但是相关研究还很薄弱。就现有的课程政策执行的研究主题而言，主要集中在4个方面：第一，关注执行主体的定位；第二，关注课程政策执行行为研究；第三，关注课程政策的执行框架架构；第四，关注课程政策的执行力研究。与本研究直接相关的具体研究有如下几个方面：

一、课程执行力的研究

所谓执行力，是指在战略目标的指引下，在有利的组织条件基础上，依靠人员的努力而有效地实现目标的能力[3]。执行力，指的是贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力[4]。执行力是个人和组织将设想的东西变成现实的能力，也就是落实和完成任务的能力[5]。由上面的三个定义看出，虽然他们对执行力的表述不同，但归结起来可以把执行力定义为实现预定目标的能力。

赵正新还提出执行力即政策执行的能力，是指政策执行主体(这里是指地方教育行政部门)执行中央或上级政策的能力。他认为，政策执行主体的能力主要应体现在“知”的能力和“行”的能力两个环节上。所谓“知”的能力是指地方行政部门认知上级政策的能力。所谓“行”的能力，是指地方行政部门落实、实施中央或上级政策的能力[6]。

所谓课程执行力，即在课程政策目标的指引下，在相应的政策执行条件(如经费、制度、文化等)的基础上，依靠课程执行者的努力，有效实现课程政策目标的能力[3]。

从上述执行力、政策执行力和课程执行力三个定义中可以看出他们都着重强调实现预定目标的能力，只是具体的预定目标有所不同，那么，课程政策执行力就是课程政策执行者运用政策工具和手段实现预定课程政策目标的能力。它的具体要求有：执行主体要具有认知上级政策的能力，具体包括对政策的理解和认同两方面；还要有落实政策的能力，具体包括政策分解能力和政策创新能力[6]。需要一定的条件保障(经济、制度和文化等)，需要执行者主观努力和自身的素养要高。

二、课程政策执行范型研究

崔允漷提出了理想的课程政策执行的分析框架：(1)研究与开发，包括制定课程实施方案，分析政策执行的前景，开发和利用地方课程资源；(2)组织与落实，包括构建高效合理的组织，建立健全、科学的制度，加强改革的政策宣传；(3)评估与督导，包括促进不同单元之间的协作，开展有效的培训，提供充分的资源保障；(4)协调与支持，包括把评估和督导作为常规性工作，加强课程改革的“问责制”建设[7]。

代建军提出了课程执行机制的构想，在执行机制的论述中主要涉及执行的要素、执行的模式以及执行的程式[8]。课程政策执行包括三个要素，即课程执行主体、课程执行对象和执行环境(制度环境、文化环境和资源环境)。以此为基点，他认为课程政策执行机制的模式有三种：(1)执行机关互动模式，其总的特点就是通过控制变量与过程，来完成执行任务；(2)执行循环模式，把课程执行分为三个阶段，即拟定纲领、分配资源以及监督过程，它具有理性和现实可操作性的特征；(3)环境影响模式，它是一种线性规划的思维，但具有强大的张力和调节的灵活性。课程政策执行模式虽然有多种类型，但是课程政策执行的程式却有一定的共通性。具体来讲，课程政策执行的程式需要有这么几个步骤：政策宣传、政策分解、组织准备、政策试验和全面实施。

周勇军提出了课程政策实施标的团体的模型，即目标团体的模型，主要针对校长、教师和学生而言[9]。

从上述看出崔允漷侧重于理想的课程政策执行的分析框架的建构，实际上它包含了几个方面：课程政策的制定，课程政策的执行，课程政策执行的外部环境、资源和保障。代建军和周勇军侧重于提出适合课程政策执行的理论模式，此外，代建军还提出了课程政策执行的程式。

三、影响课程政策执行的因素

不同研究者对影响课程政策执行的因素有不同看法。赵正新提出影响课程政策执行的因素有：政策本身、执行主体、目标对象和执行环境[6]。柯政提出影响课程政策执行的因素有：(1)地方政府的课程政策执行行为结构；(2)政策设计[10]。周勇军提出了影响课程政策执行的因素：(1)课程政策本身；(2)课程政策实施宣传解释工作；(3)课程政策实施组织机构；(4)课程政策实施环境；(5)课程政策实施资源；(6)课程政策实施监督机制；(7)课程政策问题特点。陈亚鹏提出了影响课程政策执行的因素：(1)课程政策因素影响校长的执行方向；(2)校长自身因素影响校长的执行力度；(3)教师支持因素影响校长的执行广度；(4)资源条件因素影响校长的执行深度[3]。

影响课程政策执行的因素概括起来主要有四个。(1)课程政策本身。主要包括课程政策的科学性、明确性、一致性和稳定性。 (2)执行主体。首先，影响执行的主观因素进行分析，主要包括理解力和创造力、道德良知、心态和意志力[11]。其次，客观因素有利益团体、组织机构和地方政府的课程政策执行行为结构。(3)执行环境和资源。影响政策执行的环境因素可分为微观环境和宏观环境。宏观环境主要有政治经济状况、社区文化传统、大众的心态、媒体舆论、相关部门单位以及地方政府部门对课程改革的态度等等;微观环境主要有执行过程中人力、物力、财力和信息等资源的投入和拥有情况。(4)课程政策执行的监督机制。

四、课程政策执行中存在的问题

何杰提出了课程政策执行中偏离有效性的表现：一是再概念，二是替换，三是调整政策安排的组合结构，四是抗拒[12]。赵正新提出了课程政策执行中存在的问题：(1)对既定政策不能坚决贯彻，第一，执行政策不够彻底，第二，执行政策不全面，第三，缺乏执行政策的持久性；(2)行动方案缺乏科学研究，第一种表现是“拿来主义”，第二种表现是“急于求成”，第三种表现是“望文生义”；(3)执行效果缺乏有效评估[13]。

以上二者对于课程政策执行中存在的问题表述不同，但可以概括为：(1)课程政策执行者的原因，主要表现为一是对课程政策认识有偏差，具体表现为课程政策的再概念、替换、望文生义，二是对课程政策的认同感较低，表现为抗拒、执行政策不够彻底、执行政策不全面、缺乏执行政策的持久性；(2)行动方案缺乏科学研究，表现为“拿来主义”、 “急于求成”；(3)执行效果缺乏有效评估和监督。

五、课程政策执行中存在问题的原因分析

赵正新提出执行中存在问题的原因主要有五方面。(1)课程改革政策本身的缺陷。第一,政策不科学、不明确。第二,政策不一致。(2)缺乏良好的执行环境。如“学生成绩问责制”,给教育系统尤其是学校和教师增加了巨大压力等。(3)各种利益群体的博弈。改革中受到影响较大的利益群体主要有:一是研究者的利益(研究者的利益,更多的表现为对话语权的支配)；二是相关部门的利益；三是学校的利益。(4)制度文明的缺失。基础教育课程的推广需要制定诸多相应的制度，如管理制度、人事制度、培训制度、督导评估制度、教材选用制度、问责制度等等。(5)缺乏学校的积极回应[14]。柯政提出了课程政策执行中存在问题的原因有：(1)地方政府的课程政策执行行为结构中存在着，第一，动力因素相对单一，第二，浓厚的运动痕迹；(2)课程改革的囚徒困境；(3)政策工具注意命令，而对诱导、能力建设和制度变革注意不够；(4)高考升学率的存在，使课程政策在执行中被扭曲和滞空[10]。

已有的研究对课程政策执行中存在问题的原因分析概括起来有如下几个方面：(1)课程改革政策本身不科学，不明确及不一致；(2)缺乏良好的执行环境；(3)政策工具单一；(4)评价制度的规约不合理；(5)地方政府的课程政策执行行为结构中存在着，第一，动力因素相对单一，第二，浓厚的运动痕迹。

六、提高课程政策执行有效性的建议

赵正新提出的建议有：(1)重视对教育行政人员的培训；(2)克服评价制度的制约；(3)加强政策执行的创新研究；(4)创建组织的执行文化；(5)争取地方行政领导的支持[13]。

何杰提出的建议有：(1)加强课程政策制定的科学性；(2)培训政策的执行者要提高政策的执行力；(3)形成政策推进的合理策略；(4)健全政策执行的评估机制；(5)加强课程政策的理论研究[12]。

陈亚鹏提出的增强课程执行力的策略有，(1)增强课程执行力的前提：课程权力的“分享“与“共有”； (2)增强课程执行力的核心：课程执行者“知”“行”能力的培养与提高；(3)增强课程执行力的基础：课程资源的投入与开发；(4)增强课程执行力的突破口：课程制度的变革与创新[15]。

对提升课程政策执行力的建议可以体现为以下几个方面：(1)加强课程政策的理论研究，准确预测课程政策实施的预期效果，提高课程政策制定的科学性，形成政策推进的合理策略，建立政策实施问题的搜寻系统，普及课程与课程政策知识；(2)提升政策执行主体的素质，培训政策的执行者和教育行政人员以提高政策的执行力；(3)创造良好的执行环境，创建组织的执行文化；(4)健全政策执行的评估机制，克服评价制度的制约；(5)争取地方行政领导的支持。

综上所述，已有的研究可以归为两大类：一是提出理想的课程政策执行的分析框架及课程政策实施研究，关注的侧重点是理论研究；二是从地方政府的执行行为、学校的创新执行和校长的执行力研究，关注的角度是地方政府或学校两个层面。但总的看来还有些不足之处，具体表现为：(1)对于课程政策执行中的阻抗现象如课程政策失真、政策规避现象呈现不足；(2)指出了影响课程政策执行的因素，但没有具体分析哪些因素阻碍了课程政策执行，以及对阻碍政策的顺利执行的原因缺乏系统的分析；(3)对于消解课程政策执行中的阻抗的策略，要么从地方政府的层面分析，要么从学校的层面分析，缺乏二者整合的层面。

[参考文献]

[1]胡东芳.论课程政策的定义、本质与载体[J].教育理论与实践， 2001(11)：49-53.

[2]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[3]陈亚鹏.校长的课程执行力研究[D].上海：华东师范大学，2006：15.

[4]刘菲菲.问诊学校中层领导执行力[J].教育评论,2006(6):30-31.

[5]高洪源.试论提升学校组织的执行力[J].教育科学研究,2007(1):27-30.

[6]赵正新.关于我国课程改革政策执行力的研究[D].上海：华东师范大学，2005.

[7]崔允漷.课程改革政策执行：一种分析的框架[J].教育发展研究,2005(19):1-6.

[8]代建军.论我国当前中小学课程运作机制的转变[D].上海:上海师范大学,2007：116.

[9]周勇军.课程政策实施研究[D].成都：四川师范大学,2004.

[10]柯政.地方政府的课程政策执行行为分析[D].上海：华东师范大学，2005.

[11]任红娟，赵正新.影响地方教育行政部门课程执行力的主体因素分析[J].当代教育科学，2005(14)：26-28.

[12]何杰.论基础教育课程政策执行的有效性[J].当代教育科学，2006(3)：18-20.

[13]赵正新.新课程政策执行中的问题与建议[J].教育发展研究,2005(7)：92-94.

[14]赵正新.基础教育课程改革问题之源[J].当代教育科学，2008(14)：16-18.

[15]陈亚鹏.当前我国增强课程执行力的策略探析[J].当代教育科学,2005(7)：30-34.