从权力运行的角度论公诉工作如何有效实现惩治犯罪、保障人权两大价值目标

刘继春

(常州市人民检察院，江苏 常州 213002)

公诉工作是检察机关赖以存在的根本，也是检察机关的主要工作内容之一。公诉工作尤其是出庭支持公诉工作的好坏，直接影响到检察机关的社会形象，影响到检察机关在公检法三机关中的地位。然而公诉工作的重要性还不仅于此，对刑事侦查和刑事审判进行的诉讼监督工作，不仅在形式上赋予公诉工作内容的丰富性，更是在实质上提升了公诉工作的“品位”，而这种“品位”的核心就是客观公正，价值就是保障人权。如果说行使公诉权惩治犯罪就是欲剥夺犯罪嫌疑人、被告人人权的话，那么刑事诉讼监督权的行使就是对这种剥夺的限制，包括对公诉权行使过程中的自我限制和刑事侦查权、刑事审判权行使过程中的对他限制。在这种剥夺和限制的相互博弈中，公诉工作作为惩治犯罪、保障人权两大价值目标载体的社会形象便逐渐显现。然而，公诉工作在我国现实情境下又如何能够更有效地实现这两大价值目标呢？本文将针对这一问题进行分析，但避开传统的规范和价值分析途径，而采用考察权力运行的政治学行径。

一、行使主权和保障人权——公诉权运作的本质特性

法国著名启蒙主义思想家卢梭曾经说过：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。”①卢梭的这一“天赋人权”思想后来逐渐演化成了资产阶级“自由、平等、博爱”的口号，成为资产阶级反对封建制度的重要思想武器。而自由、平等、私有财产神圣不可侵犯等人的基本权利和自由也随着资本主义制度在全球的确立而逐渐发展成为资产阶级的“天赋人权”。当我们社会主义的中国将人权表述为人的生存权和发展权时，人权的内容也就被赋予了更多的实在气质，而成为人类终极自由思想的现实妥协。同时，这一人权的新概念表述，也随着中国经济发展的成功而为广大发展中国家所侧目。然而，颇具讽刺意味的是，极少数当今世界一贯以“人权卫士”自居的霸权主义国家却打着“人权高于主权”的幌子，对不服从自己意愿的弱小国家进行着侵略和掠夺，在肆意的屠杀和摧毁中侵犯着一个又一个弱小个体生命的人权。

当我们思考不同国家或地区的人权为何会有不同的内容时，当我们反思人权为何会成为侵犯人权的“借口”时，实际上我们已正在逐步接近人权的某一方面的本质，那就是行使主权与保障人权的辩证统一关系。“国家具有一种区别于个人的意志，这使得国家成为一种具有意志的人格主体，这种意志高于其他所有意志。人们通常把这种意志称为‘主权’。”②而一个国家的主权是不可转让和不可分割的③。当一个国家丧失主权的时候，这个国家便不再是一个完整的人格主体，其人民已不再具有意志表达的自由。在得不到主权的国家，其人民就得不到人权。对此我们的先辈有着刻骨铭心的近代史伤痛体验。而现在，这样的体验就发生在伊拉克，发生在阿富汗和巴勒斯坦。因此，从一贯为历史所证明的人类乃至国家的对外竞争甚或掠夺的本性而言，在人类的种族、民族、阶层等不同族群的隔阂、矛盾乃至相互敌视消除之前，对一个国家的人民而言，行使主权和保障人权具有高度的统一性。国家失去主权，人民必将失去人权。人民人权得不到保障的国家，其主权也将必然得不到保障。

行使主权和保障人权在国家履行对外职能上的这种高度统一性，是否意味着它在国家履行对内职能时也同样适用呢？按照马克思主义经典国家理论，国家是统治阶级维护统治的工具。在由无产阶级专政或人民民主专政的社会主义国家，国家通过对内行使主权来镇压叛乱，惩治犯罪，就是在保护绝大多数人民的人权，剥夺罪犯的人权。但除了极少数情况，这种对罪犯人权的剥夺从来都不是完全和彻底的，也从来都不是肆意的，它甚至可以在一定时间的剥夺以后得到完全的恢复。因此，大多数被剥夺了部分人权的罪犯，仍然享有未被剥夺的有限人权，这样的人权也必然属于人权保护的范畴。此外，对罪犯人权的剥夺，也必须经历一个法治的文明程序，由法院来做最终的裁判，而在此之前，犯罪嫌疑人、被告人的人权仍然处于一种待定状态，仍然需要得到切实的保护。因此，作为一种审前程序而存在的程序性的公诉权，其运行对犯罪嫌疑人、被告人的基本人权并没有最终处分的效力，它只是让这些权利与主体之间处于一种待定的状态，因此公诉权的行使必须以文明和规范的方式来进行，必须对自己以及其他公权力在可能剥夺犯罪嫌疑人、被告人人权的运行中进行制约，以维护一个个具有完整人权主体的人权。因此，我们可以对公诉权运行的本质进行这样的表达，无论是惩治犯罪还是保障人权，都是国家主权权力在刑事检察领域的公诉要求。国家主权通过公诉权的行使来体现其对惩治犯罪和保障人权两大价值目标的追求。

二、公诉工作的天然价值——惩治犯罪、保障人权

现代检察制度的雏形是14世纪的法国国王代理人制度，但直到18世纪法国大革命以后，才产生了真正意义上的现代检察制度。其目的是监督警察滥用警察权侵犯人民，防止法官自由擅断，草菅人命④。随着检察制度在世界范围内跨越不同意识形态而被现代政治文明所广泛接纳，检察制度已愈来愈完善⑤，检察官的地位已愈来愈高，在法国甚至被誉为“站着的法官”。而前苏联及我国等社会主义国家的检察制度，则将检察权的发展又推向了一个新的高峰，赋予检察机关以国家法律监督机关的崇高定位，检察官亦被赋予公平正义的形象，成为保护人民的力量化身。

检察官崇高社会地位的取得，并非仅仅来源于出庭支持公诉时对被告人的强力指控，亦非依赖于作为国家专政工具时对犯罪分子的高压姿态，否则就无法解释同为国家专政机器的警察却总也无法得到如此高的荣誉，最根本的原因在于其惩治犯罪时对各方当事人的人权保障，在于其办理案件时的公正无私，在于这一制度所产生的天然义务特性——“客观性义务”⑥。离开贯彻检察权运作始终的人权保障这一核心价值，而特意偏重于其打击犯罪的功能价值，检察权的运作将不可避免地招致各方的质疑，检察制度也将失去其存在的根基。因此，检察机关权力的运作，无论是侦查权、公诉权还是刑事诉讼监督权，惩治犯罪和保障人权都是其必须追求的价值目标。

从人类社会国家权力的分类来看，司法权⑦作为能够处分人类生命、身体和财产的一种权力，始终是一种令人畏惧的力量。而人类社会司法文明发展的历史，实际上就是一部公权力不断分立、分裂并相互制衡的历史。当人类随着文明的发展而逐渐意识到行政权和司法权不分所带来的种种弊端时⑧，人类社会史便发生了第一次权力的分立，司法权即裁判权从行政权中分离出来而成为一种独立的权力，并强调司法权对行政权的制约。而法官也不再担负侦查和控诉的职能，成为专司审判职能的机关，检察机关则成为担负侦查、控诉职能的机关。第二次分配发生在检察机关和警察机关之间，分配的结果是警察机关成为实质上的侦查机关，担负起主要的侦查任务。第三次分配发生在警察机关内部，分离出一般司法警察和特别司法警察，将与特定地域、部门、行业有关的犯罪侦查权划归特别司法警察行使⑨。

自20世纪50年代以来，世界各国又纷纷把职务犯罪和经济犯罪案件侦查权重新交由警察机关以外的检察机关行使⑩。而社会主义国家则更是赋予检察机关法律监督权，使检察权有了更为特别的含义。以上司法权从国家权能中的分立以及本身的不断分离、调整，其目的都在于通过权力制约权力的方式对司法权及行政权进行制约，其目的都是为了防止权力的滥用。而作为承担控诉犯罪职能的公诉权，其权限内容的不断变动和调整，实则体现其对侦查权和审判权的双重制约。因为司法权之可能滥用的对象主要是犯罪嫌疑人和被告人，而滥用之结果则是财产、自由乃至生命的剥夺。因此，对司法权制约的根本价值目标就在于惩治犯罪时加强对犯罪嫌疑人和被告人权利的保护。换言之，惩治犯罪和保障人权是公诉工作与生俱来的天然价值。

三、公诉工作的规范载体——公诉权、刑事诉讼监督权

公诉工作的过程，就是一个依据规范、自由裁量、合理适用权力的过程。而公诉工作所涉及到的权力主要是两大块，一是公诉权，二是刑事诉讼监督权。这两种权力之间到底存在怎样的关系，则要从检察权的性质说起。一般认为，在奉行“三权分立”的英美法系国家，检察权属于行政权。在大陆法系国家，检察权则具有行政权和司法权的双重属性，被归为“准司法权”。关于我国检察权的性质，则争议比较大，有观点认为是一种司法权，有观点认为是一种行政权，还有观点采用双重属性说，认为检察权同时具有司法性和行政性。而现在较为普遍的观点认为我国检察权应该定位为一种新的权力——法律监督权，而对此的论证有的是从宪法和有关法律的实然规定来进行，有的通过论述公诉权和职务犯罪侦查权具有法律监督的属性进而认为检察权就是一种法律监督权等。

笔者认为，就我国检察权性质的归属而言，与其牵强附会不如顺其自然。它就是一种独立的新的权力，它既不是行政权，也不是司法权，更不是法律监督权，而是一种由职务犯罪案件侦查权、公诉权和诉讼监督权三种权力架构而成的一种权力综合体或者说“权力包”。西方“三权分立”的思想，并非人类权力划分的永恒和终极思想，它必将随着人类社会的发展而不断地衍生出新的权力类型。如果我们跳开“三权分立”的思想而认真看待检察权，就会发现它是为了制约侦查权和司法权而诞生的一种新的权力，它的本质是一种权力的制约权，它的权力内容的范围也是规制在制约性的界限之内而不得任意越界，它的外在表现对被制约的权力而言就是一种法律监督的形象。因此，检察权的本质是制约权，形式是法律监督。同时这也意味着我国宪法规定的检察机关是法律监督机关的定位，只是对检察权的形式表述，而并不意味着检察权本质上就是一种法律监督权。同时，检察权作为一种制约权，不仅存在监督其他权力的问题，也存在被其他权力监督的问题，而这种双向的监督，正是权力制约的本质特征，但同时也否定了检察权是一种纯粹监督权的定义。

当我们把检察权看成一种制约权而不是法律监督权的性质时，我们就能够理解它的形式为何是以职务犯罪侦查、公诉和诉讼监督这三大权能所构成的松散的“权力包”形式了。这种“权力包”并不要求其内部的构成要素即各权力之间必然存在逻辑的自恰，它只要求其符合经验理性并经实践检验而符合该权力设置的根本目的和达到其价值即可，而不论其各构成要素之间是否存在逻辑上的不可调和性。从我国的现实情况来看，将检察权视为行政权和司法权都是明显不符合这两种权力的性质的，而将其视为法律监督权，则更是存在论证上的逻辑缺陷。诉讼监督毫无疑问属于法律监督权的范畴，但侦查权和公诉权如果也被认为是法律监督权的话，那么法律监督的概念就有被滥用之嫌了。因为如果说检察机关的侦查权是法律监督权，那么公安机关的侦查权为何就不能称为法律监督权呢？公诉权作为刑事诉讼的一种审前性权力，如果说监督的话其更多的是受到审判权的监督，而不是去监督审判权。因此，侦查权和公诉权属于法律监督权的论证无论在逻辑上还是在权力运行的实践中，都不具有令人信服的理由。而把检察权作为一种制约权，则可以避免这种强词夺理的论证。如果有观点以检察权内部逻辑性不强而试图反驳检察权内容的话，那么我国法院具有裁判执行权这一与审判权被动性根本不相容的权力为何没有被质疑呢？公安机关所具有的行政执法、行政处罚、刑事侦查等相互之间并无整体逻辑的权力为何也没有被质疑呢？因此，对我国现有检察权构成的质疑从根本上来说就是一个伪命题，它来源于对西方“三权分立”思想的崇拜和内心的缺乏自信。

为什么公诉权逐渐从警察机关集中到检察机关呢？这是通过控诉和侦查权的分离来制约侦查权。为什么职务犯罪侦查权(西方一些国家包括经济犯罪侦查权)从警察手中剥夺赋予检察官呢？这是通过侦查权本身的分权来达到对权力制约的目的。而对刑事审判、民事、行政裁判和刑罚执行的监督，则天然属于一种权力对另一种权力的制约。因此，检察权从本质上来说应该是一种制约权。作为检察机关主要业务部门的公诉部门，其公诉工作开展的过程实际上就是公诉权和刑事诉讼监督权两大权力运行的过程。通过公诉权的行使，检察机关不仅能够实现对犯罪的指控，还能够有效实现对侦查权的制约。而通过行使刑事诉讼监督权，不仅能够实现对审判权的制约，还能够纠正刑事审判对被告人人权的侵犯，从而恢复被破坏的正义。

四、公诉工作的效用途径——权力机制的流畅运行

“效用”是一个经济学的概念，它反映了人即主体所作用的对象即客体对于人的有用性，它是一个以人为中心的极富主观色彩的判断标准，在某种意义上它等同于哲学上的价值。公诉工作的效用就是指公诉工作对全体检察官及其领导者，以及赋予这种权力的人民所带来的用处或价值。如果用一句通俗的话来表述，这里的效用就是指公诉工作的法律效果、政治效果和社会效果。既然公诉工作以惩治犯罪和保障人权为两大基本价值目标，同时公诉工作又以公诉权和刑事诉讼监督权为载体，那么这两大权力是否能够规范、流畅地运行，便决定了公诉工作是否能够有效达到自己的目标。

既然公诉权和刑事诉讼监督权在本质上是一种对权力的制约权，那么公诉工作在进行权力运作时便不可避免地涉及到与其他权力的博弈，而其是否能够流畅运行也取决于这种博弈的过程及结果。公诉权作为侦查权和审判权之间的一种居间性的程序性权力，其不仅需要在与侦查权和审判权之间的相互博弈制约中流畅运行，还需要在与辩护权的激烈对质中取得令人信服的效果。因此，公诉权一旦不能流畅运行，侦查权和审判权便处于中断状态，不仅不利于及时惩治犯罪，也不利于有效保障人权。而公诉权如果在与辩护权的激烈交锋中不能流畅运作，不仅有损检察机关和侦查机关的形象，也不利于审判机关做出正确的裁判，同样也不利于惩治犯罪和保障人权。我国刑事诉讼法第七条明确规定，法院、检察院和公安机关在进行刑事诉讼时是一种分工负责、相互制约的关系，而这种相互制约的关系主要就是针对公诉部门公诉权的行使而言的。该条的规定不仅是对我国公诉权乃至检察权制约性本质的深层解读，它更隐含了这样的“潜台词”，检察权也存在被滥用的可能性，也需要监督和制约。而这都是为了一个共同的目的——在惩治犯罪时需兼顾保障人权。

如果公诉权的行使更偏重于控诉犯罪、惩治犯罪的话，那么对公诉工作运行的另一项权力即刑事诉讼监督权而言，其是否流畅运行则对保障人权更为重要。刑事诉讼监督权制约的对象是侦查机关的刑事案件侦查权和法院的刑事审判权及死刑执行权，具体内容包括刑事抗诉(上诉)权、检察建议权和检察纠正权等权能。该诉讼监督权赋予检察机关的根本目的在于保证刑事诉讼中刑法得到统一正确的实施，并在法律的正确实施中保障犯罪嫌疑人、被告人的人权。刑事诉讼监督权作为一种与侦查权、审判权相互博弈的程序性启动权，其对侦查权的制约表现在能够纠正侦查中的实体和程序违法，并进而做出对违法主体的违法性程度评估，乃至保留采取进一步侦查的权力。而对审判权的制约则表现在能够启动对原审判决的审查程序和纠正程序。在现实实践中，这一纠正程序启动权行使的阻碍主要来源于检察机关自身的考量，而非来源于外界。但是这一权力启动以后的结果，则是又同时受到审判权的制约，需要审判权来做最终的裁判，这同时也说明刑事诉讼监督权也不能称为真正意义上的监督权，而只能表现为制约权的性质。而对侦查权的制约，在当前的制度设计下，也存在诸多不被接受的情况。这种双向制约的现实性，导致诉讼监督权是否能够流畅运行，不仅取决于自身，也取决于其所制约的对象即审判权和侦查权。这也就意味着诉讼监督权的效用始终处于一种待定的状态，而达不到制度设计的原本效果。如出现提出抗诉多而改判少的现实情况以及纠正违法侦查机关不执行的情况等。因此，刑事诉讼监督权的流畅运行亟需在制度理性基础上的经验归纳和提炼。

五、公诉效用的现实思考——契合经验的构想

公诉工作的过程，是一个如何行使公诉权和诉讼监督权的过程，是一个在司法领域体现国家主权的过程，也是一个惩治犯罪和保障人权的过程。然而公诉工作两大权力更是一种为制约而生的权力，其运行的过程就是如何在与其他权力的制约中体现效用的过程。但在制约中如何体现效用，仍面临着诸多的困境，需要更进一步的思考。而这种思考更多的必须基于经验而非理性，正如英国著名法律史学家梅因所说：“法律的生命在于经验，而非理性。”

(一)公诉两大权力有效运行的前提——有效知情权

中国古语有云：“知己知彼，百战不殆。”对公诉权和诉讼监督权而言，如果能够在与其他权力的制约中得到真正的效果，则不仅需要知晓其他权力尤其是侦查权和审判权的性质、范围、运作模式、交往对象以及运作结果、价值追求等权力具体内容，还需要有一批精通业务、精研法律的高素质的检察官。对于公诉部门的检察官而言，如何达到这样苛刻的要求，仅仅依靠检察系统的内部培训是远远不够的，还需要采取多渠道的人才选拔途径。具体来说，对公诉部门的检察官，部分可以针对性地从法官队伍和公安警察队伍中选拔，或者将公诉部门的检察官有组织地送到法院、公安机关和律师事务所进行一定时间的培训等，这样就可以更好更快地提升检察官的素质，更有利于刑事诉讼监督工作的开展并取得实效。有效知情权除了这种要求对权力运作模式的知情以外，还要求对具体案件情况的知情。而这种知情权的保障则需要在实践中建立相应的衔接机制，或以定期召开联席会议等方式来进行。如可以将检察内网与法院和公安机关的内网相连接，以确保制约各方的知情权。

(二)公诉两大权力有效运行的途径——规范性

“没有规矩不成方圆”，公诉两大权力的运行如果离开了规范性，将不可避免地导致公信度的下降和制约力的丧失，就更谈不上所谓的效用。而这种规范性的依据，除了一系列国家发布的具有普遍约束力的强制性规范以外，还需要一定的实践性的操作性规范来补充。而这里所指的强制性规范，不仅仅包括宪法、法律、行政法规、地方性法规以及司法解释，还包括检察机关单独或与其他部门联合发布的公告、通报以及会议纪要等。这一系列的规范性文件，都是两大公诉权力得以流畅运行的强大保证，也是作为被制约者的审判、侦查机关所不能拒绝制约的强制性理由。除此之外，两大权力本身的运作也必须具有规范性，也即需要制定针对公诉权和诉讼监督权如何有效运行的规范性操作文件，如公诉工作流程等。与上文所述的强制性规范相比，这里所谓的“规范性”应具有更强的操作性，它需要省级尤其是市级的检察机关承担起制定此类规范性文件的任务。有时制定这样的操作性规范文件，还需要由检察机关、审判机关、公安机关甚至各行政执法机关联合进行。

(三)公诉两大权力有效运行的保障——必要惩戒权

公诉两大权力作为一种程序性的权力，其运行结果如何并不仅仅取决于自身的努力，还取决于其他权力对这种制约的认可程度。一旦其他权力无视这种制约而肆意羁绊或否定，那么公诉两大权力便无法取得制度设计的效果。而克服这一困难的最有效方法，除了充分利用检察机关现有的职务犯罪侦查权以外，还有就是可以赋予检察机关对违法侦查、枉法裁判的侦查人员和法官进行惩戒的建议权。赋予建议权而不是惩戒权，一方面是基于各方关系及现实可能性的考量，另一方面是基于检察权是制约权而不是法律监督权本质的定位。此外，为了进一步加强这种制约，还可以赋予检察机关对侦查人员和法官晋升的建议权，以更有效地加强本已处于劣势的检察机关的地位，增强对侦查权和审判权制约的力度和成效。

注释：

①③(法)卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1997年，第8页，第35-36页。

②(法)莱昂·狄骥：《公法的变迁 法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社，1999年，第223页。

④龙宗智：《谈中国检察制度的改革》，《检察日报》，2001年6月4日。

⑤如英国在1985年通过了《犯罪起诉法》，创设了正式的皇家检察机构，进一步完善了检察制度。参见邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社，2007年，第255页。

⑥在大陆法系国家，所谓“客观性义务”，是指检察官在刑事诉讼中不是纯粹的一方当事人，而是执法使者，在诉讼中要具有客观中立的地位，以实施法律和实现客观正义为己任。参见邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社，2007年，第232页。

⑦这里的“司法权”并非狭义的仅指审判权，还包括侦查、起诉、审判、执行在内的广义的司法权。

⑧如我国封建社会时代县官既掌管行政权又掌管司法权。

⑨谢佑平、万毅：《刑事侦查制度原理》，中国人民公安大学出版社，2003年，第203页。

⑩张智辉：《检察官作用与准则比较研究》，中国检察出版社，2002年，第99页。