创建服务型政府研究——以广州市深化行政审批制度改革为例

◎ 李权时 杨长明

行政审批制度改革是加快政府职能转变，建设服务型政府的关键，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，事关改革发展稳定的大局。深化行政审批改革必须依照《行政许可法》等法律法规，探索建立依法行政、提高效率、规范服务、方便群众的行政审批工作机制和工作模式，进一步加快政府职能转变，创建服务型政府。

一、深化行政审批制度改革的基本做法

广州市分别于1999年、2002年、2006年开展了三轮行政审批制度改革，共对2700项行政审批备案事项进行清理，精简了70%。为进一步转变政府职能，创新政府管理方式，提高政府公共服务水平，2009年又启动了新一轮行政审批制度改革，通过取消转行业组织自律管理下放、合并等方式，共减少审批事项566项，备案事项200项，精简率分别达到67.3%和69.2%。目前保留的行政审批事项275项，备案事项89项。深化行政审批改革提高了行政审批效率，促进了服务型政府建设。

(一)强化政务服务中心职能，实现“一站式”服务

行政审批制度改革涉及公共权力的再分配，部门利益的再调整，管理资源的再组合。广州市政府在统一各行政审批职能部门认识的基础上，组建了广州市政务服务中心，实行集中统一办理行政审批事项，收到了好的效果。

广州市政府把市政务服务中心作为依法行政的重要载体，推行政务为民的重要平台，密切联系群众的重要窗口，不断加强市政务服务中心建设，充分发挥政务服务中心的作用，其职能得到很好的发挥。市政务服务中心为全市28个有行政审批职能的单位提供统一办理审批业务的场所，提供服务窗口227个，每个窗口都配置电脑、传真机、公示屏、服务评价器，建立市直部门各处室、市直机关各部门、市与各区（县级市）之间联通的政务信息网络，配套设施齐全，保证集中审批的需要。为确保各行政机关审批业务集中，市政府要求各行政审批职能部门做到“三个进场”，即全部审批职能部门进场、全部审批事项进场、全部审批承办人员进场，基层办事人员和群众在市政务服务中心办事大厅就可以办完有关审批手续，真正实现“一站式受理，一条龙服务”，有效地提高了审批效率，深受基层和群众欢迎。

为了方便基层和群众办事，提高办事效率，广州市政府在加强市政务服务中心的领导和建设的基础上，要求各区（县级市）、街（镇）相应建立政务服务中心，并要求各区（县级市）、街（镇）政务服务中心的运作方式和服务规范同市政务服务中心大体相同。市、区（县级市）、街（镇）三级政务服务中心的建立和运作，实现全市行政审批上下“一体化”的无缝对接，形成市、区（县级市）、街（镇）三级行政审批联动的政务服务体系。既扩大了政府服务的空间，使政府服务深入到各个街、镇，便于政府服务基层，服务群众，又缩短了基层和群众办事的时间，方便了基层和群众，提高了办事效率。

为了加强市政务服务中心规范管理，市政务服务中心管理机构先后制定印发《广州市政务服务中心管理暂行办法》、《广州市政务服务中心服务大厅管理办法》、《广州市政务服务中心办事窗口工作人员服务规则》等14个文件，形成比较系统的管理制度体系，着力抓好三个方面的建设：一是制度化管理。先后制定“首办责任制”、“办事公开制”、“服务承诺制”、“领导接访制”、“意见反馈制”、“过错责任追究制”等制度。服务人员从考勤到礼仪、从受理到问责、从收费到核销等办事过程都有明确规定，实现市政务服务中心内部管理的规范化；同时公布全部审批事项的办事流程和实施细则，为行政机关和相对办事人员提供办事的具体路径，实行政务公开，保证群众的知情权和监督权。二是人性化服务。政府要求把市政务服务中心办成执政为民的服务之家、密切群众的联系窗口、改进作风的建设平台。根据市政府的要求，市政务服务中心“以人为本”，在“人”字上下功夫，把微笑服务，办事对象的满意感受，愉快指数作为办事考核的重要指标。从办公环境的营造、办事工具的设施、办事流程的指导到办事人员的态度和言行举止，无不考虑办事对象的方便、舒适、温馨。热情、周到、细致的服务，使服务对象“进门有亲切感、咨询有信任感、登记有效率感、出门有满意感”。服务对象这四种良好感受同过去对政府机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”感受形成鲜明的对照。三是法制化监督。市政府为了保证市政务服务中心和进驻中心的各职能部门依法行政、积极作为、快捷高效、服务市民，在市政务服务中心引入第三方监督机制，加强监督。在市政务服务中心，市监察局设置行政效能监察窗口，市法制办公室设置行政执法监督办公室，基层和群众这些服务对象可以通过窗口服务评价器对审批职能部门及其工作人员的审批工作即时作出评价，实现对进驻各部门审批工作的各流程、全方位、多层次的监督。监督部门每月一次对各进驻部门的办件数量、质量、服务对象满意率等情况向全市进行通报，形成倒逼机制，有效地确保了政务服务的畅通和综合绩效的快速提高。

（二）深化审批制度改革，提高行政审批效率

2006年后特别是从2009年以来，广州市政府加大行政审批制度改革的力度，坚持在减少审批事项、优化审批流程、下放审批权限、缩短审批时间、简化审批手续、优化审批方法、加大监督力度等方面深化改革，有效提高了行政审批效率。

1.精简审批事项，简化审批手续。

深化行政审批制度改革在精简上下功夫。一是精简审批事项。通过取消、合并、调整、下放、转行业组织实行自律管理等方式，把原保留的800多项行政审批事项减去500多项，精简率达66%。二是精简审批层次。审批事项和审批环节实行“首办责任制”、“一人制”，受理人可以当场自己受理、办妥，办事对象立等可取。三是精简审批手续。统一规范文本和审批要求，精简书面材料和统计报表，大力简化审批手续和环节，收到了较好效果。

2.推行并联审批制度，缩短审批时间。

为了审批提速，提高时效，将串联分步审批改为并联同步审批。实行并联同步审批后，各审批职能部门通过信息平台同时同步审批办理，大大缩短了审批时间。市国土房管局对于土地预审相关的32项审批事项由串联分步审批转为并联同步审批后，调整流程环节100多个，减少审批处室3个，精简重叠办理时限50个工作日。并联同步审批对于那些跨职能部门审批事项的办理，效果尤为突出。工程建设项目的审批，有关立项、规划、建设、环评等行政审批事项须经多个职能部门办理，在过去的串联审批中, 审批时间拖得很长。实行跨部门并联同步审批后，精简重叠审批时间60个工作日，赢得了时间，降低了成本，提高了效益，深受好评。

3.下放审批权限，管理中心下移。

广州市政府各职能部门按照市政府“降低行政审批管理层级，实现管理中心下移，扩大区（县级市）政府管理权限”和“人随事转、费随事转、权随事转”的要求，下放行政审批、备案事项115项。各区（县级市）在积极承接市下放审批、备案事项的同时，将区（县级市）有些审批、备案事项下放到街（镇）。这些措施，既转变了政府职能，又实现了精兵简政；既加强了基层政权建设，又方便了群众，提高了工作效率。

4.网上审批，提供零距离服务。

为方便基层，提高审批效率，广州市政府各职能部门积极推进电子政务建设，利用电子网络平台，在网上办理审批手续，办事对象“足不出门，点击事成”，收到了很好效果。这项审批服务首先在外资企业进行，然后逐步向内资企业推行。2009年，外资企业网上登记用户达6624家，已申请登记5000多家，网上受理量是窗口受理量的3倍。内资企业网上登记审批更是活跃，政府行政审批走进了快速轨道，行政审批真正做到了提速、快捷。

5.预约审批，协同办理。

为转变政府职能，提高行政审批效率，广州市政府各职能部门走出机关，主动到基层服务。其中一项措施就是预约审批。预约审批有两种方式，一是某一政府职能部门预约办事单位进行审批，根据企业的需要组织审批人员深入企业，具体帮助企业解决审批事宜。企业改制是国有企业比较复杂的事情，市政府有关职能部门设立改制组，约请改制企业进行座谈，并上门办理审批事项，多次派出人员上门为广州歌舞团、广州出版社、广州新华书店、广州煤气公司、广州酒家企业集团等国有企业办理改制手续。2009年，仅环保审批问题，有关职能部门就约请了336家企业进行磋商，帮助其解决问题。二是由一主审部门牵头，联合其他部门协同办理。有些审批项目比较复杂，需要多个部门协同审批，为了提高审批效率，市政务服务中心（或一主审部门）组织有关部门到现场考察，协同审批，就地解决问题，效果显著。

（三）创新审批服务理念，创新政务便民措施

广州市在行政审批制度改革中，努力创新行政审批服务理念，创新行政审批服务体系，有效地提高行政审批效率，转变政府职能，建设服务型政府。

1.深入进行党的宗旨教育，创新服务理念。

广州市政府根据职能部门在行政审批改革中存在的问题，大力进行党的宗旨教育，着重解决三个问题：一是摆正位置，主动服务。政府为人民服务，办好事不是对人民的恩赐、施舍, 而是公仆对主人应尽的义务。二是明确职责，高效服务。公务员行使管理权力时首先是考虑对人民负责，而不是首先考虑领导和领导机关是否满意。离开了对人民负责，就是没有尽到责任，就是失职。三是换位思考，亲民服务。公务员要想群众之所想，急群众之所急，给服务对象热情、亲切、周到、满意的服务。市政府进行党的宗旨教育，收到较好效果，群众反映到市政务服务中心办事感到非常温暖，对外服务至2009年年底，市政务服务中心办理100多万宗（件、次），群众满意率99.99%，其中很满意率达到87.65%。

2.实施“政务惠民”工程，落实便民措施。

广州市政府把行政审批服务作为一项基本的政务惠民工程，制定和公布了《政务服务63条便民措施》和《政务服务53条审批提速便民措施》等条例，使政务惠民工程落实到实处，人民群众得到实惠，其主要内容是：抽调素质高、能力强、业务精、服务好的人员进驻市政务服务中心，确保一流人才驻窗口，搞服务；汇编与公示政务《办事指南》和《办理流程》，确保政务公开，流程优化；承诺一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结，实现“一站式受理、一条龙服务”；开通进度查询系统、服务评价系统、投诉与反馈系统，保障群众的知情权和监督权；落实首问责任制、服务承诺制、限时办结制、责任追究制等管理制度，实现服务便民措施的规范管理、制度约束。政务惠民工程的实施不仅有效提高了行政审批效率，而且有力地转变了机关作风，密切了党和政府与人民群众的关系。

3.积极回访，全程跟踪服务。

广州市政府要求各职能审批部门在项目不同发展阶段给予支持和帮助，全程做好跟踪服务工作。市环保局在项目的环保审批中，环保审批服务同环保项目一起并进：在企业计划新、改、扩建项目阶段，做好环保政策咨询服务；在企业组织编制环评报告阶段，做好技术指导服务；在项目申报阶段，做好项目审批服务；在项目投产后的日常监管阶段，做好守法咨询服务；在企业深化治污阶段，做好财政支持服务，真正实现“一条龙服务”，深受企业欢迎。为切实做好全程跟踪服务，还建立环保审批事项的投诉回访制度。对于来访、信访和投诉的事项，派出干部进行回访，做到事事有回音，件件有着落。在不到一年的时间内，就组织了316人次回访81家信访户。回访内容包括接访员和信访办理人员的工作态度、信访问题的处理措施、处理效果以及信访人是否满意，并征求信访人的意见和建议。根据回访中的问题，及时研究解决，即时服务，收到很好的效果。

二、进一步深化行政审批制度改革的借鉴经验与措施建议

广州市进一步深化行政审批制度改革既要学习和借鉴国内其他省市与西方发达国家行政审批制度改革好的经验，又要从实际出发，创新体制机制，实现广州持续科学发展。

（一）深化行政审批制度改革的借鉴经验

行政审批制度作为政府对经济、社会生活管理和调控的重要手段，西方发达国家普遍采用。在西方发达国家，行政审批制度改革经历了一个发展过程。20世纪70年代以后，伴随着经济全球化和行业规则国际化，放松政府管制，改革行政审批制度，成为发达市场经济国家转变政府职能、促进经济社会发展的一项重要任务。至今，日本已进行了9次行政审批制度改革，美国进行了5次行政审批制度改革，英国、法国、德国也都不断地推进行政审批制度改革。

1.注重国计民生重大事项的行政审批，非国计民生重大事项的行政审批推向社会和市场。

公众福利的最大化不仅是西方发达国家追求的最终目的，同时也是行政审批制度改革的终极目标。在西方发达国家，对涉及国计民生的重大事项的实行行政审批制度，以防止因为过度的经济自由而导致公共利益受损，并大幅度增加与环境、健康和安全有关的新社会性审批和程序性审批。同时，放开大多数竞争性行业的经济性规制，让企业有更大的自主空间，使其能按照市场机制组织生产，提高效率。政府对社会中介组织充分放权，注重社会团体的自主管理，逐步将资格审查、价格监督、质量控制等权力向商会、行业协会等中介组织转移，缩小规制的范围和规模。

2.注重法制建设，依法行政。

西方发达国家行政审批制度改革成效明显，在很大程度上与其重视法制建设是分不开的。从世界各国的经验看，制定行政程序法是规范审批程序、审批方式最有效的手段。行政审批制度具有严格的法律基础，行政审批制度改革的过程有法律强有力的保障，对改革措施、改革方案和推进改革的组织体系法律都有明确的规定。行政审批制度改革还引入司法审查机制等，对行政审批进行严格的事后法律监督。

3.注重行政审批程序，控制政治权力腐败。

为了减少政治权力腐败，西方发达国家引入市场竞争机制实行行政审批制度改革。西方发达国家行政审批具有严格的程序，明确的要求。违者依法论处。

国内其他省市深化行政审批制度改革有许多好的经验和做法，创立了一系列适合自身的行政审批制度改革模式，成效显著，无疑是广州市进一步深化行政审批制度改革的努力方向和追求目标。

（二）深化行政审批制度改革的措施建议

经过这几年坚持不懈的努力，广州市深化行政审批制度改革取得了明显成效，在政治、经济和社会各个层面都产生了积极影响。但不可否认的是，行政审批制度改革还有深化的必要，打造服务型政府，建设人民满意政府，没有最好，只有更好。深化行政审批制度改革，是深化行政体制改革和制度建设的重中之重。现在一些行政机关仍然掌握着大量的行政审批权，很容易出现权力滥用和权钱交易，导致腐败现象。深化行政审批制度改革是一项系统工程，也是一项长期的任务。广州建设国家中心城市，必须抓住《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》倡导的“先行先试、科学发展”的机遇，发扬改革创新、求真务实的精神，提高行政效能，推进依法行政，推动科学发展，促进社会和谐。

1.不断推进行政审批、运行、管理和监督长效机制建设。要坚持以人为本，进一步减少和下放与人民群众生产生活密切相关、涉及人民群众切实利益的行政审批项目。要围绕服务经济建设，进一步减少和下放投资审批、项目核准和企业前置审批等审批项目，减少、简化对中小企业的审批。要进一步减少审批环节，规范审批程序，明确审批权责，加强监督制约。积极推动行政审批服务中心建设，提高行政审批服务中心水平。要进一步完善行政审批项目清理审核机制、新设行政审批项目审查论证机制和行政审批廉政风险防控机制。各级监察部门应切实履行职责，严格执行责任追究制度。

2.切实做好深化行政审批制度改革的相关工作。要通过深化行政审批制度改革，进一步深化行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要加快转变政府职能，建设服务型政府，在加强规范服务和市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务均等化。要将构建惩治和预防腐败体系的要求落实到深化行政审批制度改革中，建立科学合理的审批管理和监控机制，强化政府治理与服务，促进党风廉政建设。要通过深化行政审批制度改革，健全宏观调控体系，建立和完善社会主义市场经济体制，促进国民经济又好又快发展。

3.加快完善深化行政审批制度改革的法制建设。行政审批制度改革应坚持走法制化道路，加强法制建设。以《行政许可法》为基础，加快有关配套法规建设，制定明确的行政审批程序规范，同时要通过司法程序对政府审批行为进行监督。通过法制建设，实现公共管理的规范化、法制化、科学化。行政审批必须依法行政，缺失依法行政、依法审批，就不可能真正建立起完善社会主义市场经济。进一步深化行政审批制度改革，必须加快完善深化行政审批制度改革的法制建设，率先走出一条物质文明、精神文明、政治文明和生态文明相协调的科学发展道路，全面开创科学发展的新局面。

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