加快转变发展方式与“十二五”基本公共服务均等化的基本目标

◎ 迟福林 殷仲仪

加快转变发展方式与“十二五”基本公共服务均等化的基本目标

◎ 迟福林 殷仲仪

推进基本公共服务均等化是我国改革发展新阶段为适应公共需求变化所做出的一项重大战略决策。文章就“十二五”期间推进基本公共服务均等化的意义和挑战进行了分析，进而提出了“十二五”期间基本公共服务均等化的基本目标。

基本公共服务 公共服务均等化 十二五 发展方式

着力推进基本公共服务均等化，是我国改革发展新阶段为适应公共需求变化所做出的一项重大战略决策。经过30年的改革开放，我国进入以促进人的发展为目标的发展型新阶段。人的发展，既取决于经济发展水平，也取决于基本公共服务保障水平。

无论从“十一五”改革进展来看，还是从实现2020年发展目标来看，“十二五”是推进基本公共服务均等化的最为关键的五年，应当以城乡、区域基本公共服务均等化和一体化为核心目标，以农民工市民化为重要突破口，明确将“初步实现基本公共服务均等化”作为“十二五”规划的约束性目标，由此构建相应的社会政策体系。

一、加快基本公共服务均等化，是“十二五”时期转变发展方式的基本前提

“十二五”时期，我国将面临着调整经济结构、转变发展方式、基本建成全面小康与和谐社会等重大战略目标。实现这些战略目标，加快推进基本公共服务均等化都是基本前提。

1．加快基本公共服务均等化对“十二五”调整国民收入分配格局有重要作用。

“十二五”转变经济发展方式的重要路径之一，是调整国民收入分配格局、提高劳动者报酬和居民收入占比，缩小收入差距，由此扩大内需，实现经济增长从“投资-出口”驱动向主要靠内需驱动的转变。但是，多年来我国国民收入分配格局严重失衡、劳动者报酬和居民收入占比不断下降，成为我国转变经济发展方式最突出的矛盾之一。改革开放30多年来，我国GDP以年均10%左右的速度增长，财政收入以年均20%的速度增长，但劳动者报酬占GDP的比重却在持续下降，“九五”期间（1996-2000年）从53.4%下降到51.4%，“十五”期间（2001-2005）从51.5%下降到41.4%。进入“十一五”后，这种下降趋势仍在持续，2007年时就已下降到39.7%。

与此同时，我国城乡、区域、行业和不同群体间的收入差距长期持续扩大，作为消费主力军的中等收入群体规模偏小，高收入者消费饱和甚至出现畸形消费，而中低收入者有消费需求而无消费能力，或有消费能力而不敢消费。1978年我国城乡人均年收入①分别为343.3元和133.6元，城乡差距为2.6∶1。2009年，城乡居民人均收入分别为17174.7元和5153.2元，城乡差距超过3.33∶1。2008年上海最低工资标准为1120元，宁夏仅为350元，相差3.2倍;上海城镇家庭居民人均可支配收入为26674.9元，甘肃为10969.41元，相差2.43倍；上海农村居民家庭人均纯收入为11440.26元，甘肃为2723.79元，相差4.2倍。全国收入最高的20%人口的平均收入和收入最低的20%人口的平均收入差距高达10.7倍，而美国、俄罗斯、印度和日本分别只有8.4倍、4.5倍、4.9倍和3.4倍。平均工资最高的证券业的平均工资172123元，金融业为87670元，航空运输业为75769元，分别是全国平均水平的5.9倍、3.0倍和2.6倍。平均工资最低的纺织业平均工资为16222元。最高与最低行业平均工资之比为11∶1②。

基本公共服务具有社会财富再分配功能，是分配公共资源的主要渠道。如果把基本公共服务差距考虑在内，城乡、区域和不同社会群体间的收入差距将比目前的统计数据要大得多。所以，加快基本公共服务均等化，使全社会成员更加公平地分享基本公共服务，是调整收入分配格局、缩小收入差距，提高最广大社会成员的消费能力，实现以国民收入和人的自身发展为导向的重要路径。

2．加快基本公共服务均等化，是提振全社会最广大社会成员消费信心的前提条件。

转变经济发展方式的重要目标是实现经济增长从投资、出口主导向消费主导的转变，促进我国从投资出口大国转变为消费大国。走向消费大国的最基本条件，是广大社会成员既有钱消费、也有信心消费。

由于我国基本公共服务供给不足而且差距较大，广大社会成员的未来生活存在诸多不确定或不可知因素，如失业、养老、医疗、教育等个人支出预期，城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区社会保障事业发展严重滞后,基本保障制度覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高，尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。这些与现代社会安全网密切相关的种种因素，使人们对未来生活保障信心不足，消费意愿降低，储蓄意愿增强。我国2009年消费率仅为48.6%，其中居民消费率仅为35.6%，远低于国际平均水平。巴西、印度和俄罗斯联邦2009年消费率分别达到80.9%、67.1%和63.7%，均高出我国消费率15～20个百分点③。

如果能够在覆盖13亿人的公共服务体制建设上取得重大突破，政府在基本公共服务领域的投入完全到位，社会安全网初步建立，将对稳定居民的消费预期起到重要的作用，居民消费率有望在“十二五”提高10～15个百分点，达到60%左右，成为真正拉动经济增长的内生动力。因此，加快推进基本公共服务均等化进程，形成刺激消费、尤其是居民消费，将是“十二五”期间推进我国从投资出口大国向消费大国转变的重要目标。

3．加快基本公共服务均等化进程，是加快服务业发展、优化产业结构的客观要求。

近年来，我国城市化进展迅速，从2004年的41.76%快速提高到2009年的46.59%，年均提高近1个百分点；而服务业比重没有实现同步增长，同期仅从40.4%增长到42.6%，年均增长不足0.5个百分点。城市化与服务业发展的发展差距，使我国经济增长过度依赖于第二产业，产业结构调整滞后。

服务业是国民经济的重要组成部分。加大对基本公共服务的投资，加快教育、卫生、社会保障、社会福利、文化体育娱乐、公共管理和社会组织等服务行业，是优化产业结构的必由之路。如果未来5年以基本公共服务均等化为目标，把服务业比重提高10～15个百分点，达到55%～60%，对于进一步优化产业结构、促进国民经济又好又快发展和社会全面进步，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

4．加快基本公共服务均等化进程，是提高自主创新能力的必由之路。

要提高人力资本投入在经济增长中的贡献率，必须全面提高我国的人口素质。教育、医疗卫生等基本公共服务，是提高人口素质、提高人的创新能力、培育人力资本的基本途径。所以，建立完善能更好地保障基本公共服务供给水平和均等化程度的体制机制，提高人的综合素质，促进人的自身发展，逐步提高人力资本在经济增长中的贡献率，改变我国长期以来人力资本投入贡献偏弱的格局，促进我国从人力资源大国走向人力资本强国，是“十二五”转变经济发展方式的根本途径。

5．加快基本公共服务均等化，是全面小康与和谐社会建设的主要路径。

早在5年前，胡锦涛总书记就在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调”④。所以，推进基本公共服务均等化的根本目标，在于保障全体社会成员在分享发展成果上的权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。通过基本公共服务均等化，促进社会财富在城乡、区域和不同社会群体间的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益关系。

6．加快基本公共服务均等化，是避免“中等收入陷阱”的重要措施。

国际发展经验表明，当新兴市场国家突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会走向1000美元至3000美元的“起飞阶段”。在人均GDP3000美元左右时，传统发展方式很难调整，快速发展中积聚的矛盾集中爆发，很容易陷入“中等收入陷阱”⑤。遭遇中等收入陷阱的国家，大都具有以下特点：一是收入差距过大，中间阶层“夹心化”，造成内需增长不振；二是城市化进程中形成新的二元结构，贫富差距和社会安全的缺失激化社会矛盾；三是教育和人力资本投入不足造成产业结构失衡和粗放型经济增长。

“十二五”期间我国将进入到人均GDP4000～6000美元的关键时期，能否避免“中等收入陷阱”，市场潜力不是问题，庞大的人口基数使我国市场潜力巨大。关键在于能否通过有效保障基本公共服务供给、加快推进基本公共服务均等化进程来扩大内需。日本在人均3000美元左右实施的“国民收入倍增计划”，加大了收入再分配力度，提高了基本公共服务均等化程度，很快成为世界第二大经济体。所以，加快推进基本公共服务均等化，是防范“中等收入陷阱”的重大举措。

二、“十二五”推进基本公共服务均等化面临挑战

虽然“十一五”时期基本公共服务均等化取得重大进展，但要根据十七届三中全会提出“城乡基本公共服务均等化明显推进”的目标，在2020年初步实现城乡基本公共服务均等化，仍然面临许多严峻挑战。

1．城乡、区域及不同群体间的基本公共服务差距仍然过大

公共教育差距。以义务教育办学条件城乡差距为例，在小学自然仪器达标学校比例、建网学校比例、百名学生拥有计算机台数，初中理科实验仪器达标学校比例、建网学校比例等方面，城乡差距呈现继续扩大趋势。2008年小学高学历教师比例城市为87.96%，农村为62.82%，城乡差距25.14%；初中高学历教师比例城市为75.93%，农村为42.33%，城乡差距33.6%；城乡中学高级教师占比差距13.26%，小学高级教师占比差距为8.07%⑥。

医疗卫生服务差距。县乡村卫生基础设施仍比较落后，城乡卫生差距仍在继续扩大。2007年农村地区孕产妇死亡率是城市的1.63倍，婴儿死亡率是城市的2.42倍⑦。2006年5岁以下儿童死亡率城乡差距为14‰，2008年上升到14.8‰。2009年每千农村农业人口医生和卫生员，全国平均为1.28人，中东部最高达到1.50人，西部仅为1.04人，西部仅为东部的65.8%⑧。

养老参保率城乡差距。2009年，城镇养老保险参保人数累计为23550万，而7亿多农村人口养老保险参保人数累计只有8691万。如把统计为城镇常住人口的2.2亿农民工仍然计为农村人口，全国城镇户籍人口为4亿左右，包括农民工在内的农村户籍人口为9.33亿。从城镇养老保险参保的23550万中扣除2647万参保的农民工，城镇户籍人口养老保险参保人数相当于城镇户籍总人口的52%，而参加城镇养老保险的2647万农民工加上参加农村养老保险的8691万农民，只覆盖农村户籍总人口的12%，城乡养老保险覆盖率差距高达5∶1。

最低生活保障城乡差距。2009年，全国城市低保平均标准227.75元，月人均保障水平172元；农村低保平均标准100.84元/人、月人均保障水平68元。农村低保标准仅为城市的44.28%；月人均保障水平仅为城市的39.54%。即使把城镇生活成本比农村高的因素考虑在内，这个差距仍显过大。

2．基本公共服务财政支出占比仍然偏低

“十一五”基本公共服务财政支出规模不断增加，但基本公共服务财政支出比重仍然明显偏低。

公共教育支出。我国的财政性教育投入总量仍然不足。根据世界银行的数据统计，2003年公共教育经费占GDP的平均比重，经合组织国家为5.5%，发展中国家为4.2%，世界平均水平为4.7%，我国2008年仅为3.4%⑨。

卫生医疗投入。尽管政府预算卫生支出占卫生总费用的比例逐年增加，政府开始承担越来越大的卫生医疗支出责任，但政府的卫生支出仍然不足。政府卫生支出占政府总支出的比重，2006年我国为9.9%，在世界排名第107位；世界上这一比重超过20%的有四个国家；介于10%～20%的有101个国家，美国占比为19.3%，德国占比17.9%，坦桑尼亚占比为13.7%。人均政府卫生支出，2006年我国为38美元；在世界排名第133位，不仅与欧洲一些国家，如卢森堡（5912美元）、挪威（5241美元）、丹麦（4677美元）相去甚远，甚至低于一些非洲国家，如赤道几内亚（353美元）、南非（163美元）⑩。

基本社会保障支出。2006～2009年，我国社会保障支出占中央财政支出比重保持稳定上升态势，但上升速度有限，四年累计增长仅为1.5个百分点，2009年仅为21.61%，而波兰、乌克兰、俄罗斯等转轨国家的社会保障支出占比分别为44.82%、44.08%和31.13%，都远远超过我国⑪。

公共就业服务支出。我国公共就业支出2009年为506亿元，占当年GDP的0.15%。与国际水平相比远远偏低。2003年，在经合组织26个成员国中，劳动力市场公共支出占GDP比重超过3%的国家有5个，包括丹麦（4.42%），德国（3.46%）、比利时（3.75%）、芬兰（3.01%）和荷兰（3.89%）；占GDP比例在1%-3%之间的国家有11个，包括法国（2.75%）、瑞典（2.51%）、西班牙（2.19%）和澳大利亚（1.13%）；占GDP比例在0.5～1%之间的国家有5个，包括美国（0.68%）、日本（0.79%）和英国（0.93%）⑫。

基本住房保障支出。2009年，我国内地基本保障住房财政支出550.56亿，占GDP比重0.16%，而我国香港2006/07财年保障性住房财政支出为147亿港元，占财政支出比重高达6%。

3．基本公共服务制度缺失、不统一和不衔接等问题仍然突出

农民工基本公共服务制度在相当大的程度上仍然处于缺失状态。保障农民工公平分享城镇基本公共服务，根本出路是将其全面纳入城市基本公共服务体系。但农民工的基本公共服务供给问题既涉及地区协调，又涉及城乡对接，迫切需要一个整体性制度安排。2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》，在政策层面有明显成效，但没有触及农民工难以享受城镇基本公共服务的制度根源。

农村工伤、生育、失业保险和住房保障等基本公共服务基本缺失。就养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险和社会救助而言，城市社会保障体系已相当齐全，而农村社会保障体系总体不健全，保障项目较少，工伤、生育和失业保险制度至今尚未在农村建立，住房保障也仅限于危房改造。

医疗保险体制城乡对接难。当前城镇职工、城镇居民和农村居民不同社会群体的医疗保障制度，都是过渡性的制度安排。新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险性质不相同、标准不统一、费率不统一、缺乏对接口等矛盾，将成为制约医保制度效率最大化不可逾越的制度性障碍。

养老保险制度的“城乡对接”将成为难以回避的难题。到2015年，农村养老保险有可能基本实现全覆盖。随着城市化进程的加快，农村养老保险与城镇职工养老保险之间对接将逐步成为一个难以回避的问题。目前已有一些地方开始探索农村养老保险与城镇养老保险的对接（如江苏吴江市⑬），但全国范围内的试点仍需要加强研究、尽快推出。

基本公共服务统筹层次不高，无障碍转续困难重重。社会保障社会化水平的标志是统筹层次。统筹层次越高，可进行余缺调剂的空间越大，社会保障的覆盖面也就越大，风险也就分散到更大范围。但全国只有北京、上海等少数省市实现了真正意义上的省级统筹，大部分省份仍是市县统筹。随着“未富先老”的人口老龄化问题日趋紧迫，逐步提高社会保障统筹层次、建立开放性、可“升级”的社会保障筹资模式，成为基本公共服务均等化面临的严峻挑战。

三、“十二五”基本公共服务均等化的基本目标

根据“十二五”加快转变经济发展方式等重大战略对基本公共服务均等化的客观要求，根据继续推进基本公共服务均等化面临的各种挑战，“十二五”时期加快推进基本公共服务均等化，应依据调整发展导向、转变发展方式、建设全面小康与和谐社会的客观要求，以发展方式转型为基本导向，以适应公共需求变化趋势、全面小康与和谐社会建设为根本目标，以体制创新与制度完善为主要路径，以稳定可靠的物质保障和动态增进机制为基本原则，以公共教育、公共医疗卫生、基本社会保障、公共就业服务和基本住房保障为重点领域；形成全国统一的基本公共服务体制，初步实现全国城乡、区域和不同社会群体间的基本公共服务均等化。

（一）总体目标

1．完善体系、对接制度、提高水平、缩小差距

“十二五”应按照“完善体系、对接制度、提高水平、缩小差距”的总体思路，加快城乡、区域、不同群体间的基本公共服务制度的统一和对接；加快农村养老保险的试点范围，使农村养老保险覆盖全国农村，为实现城乡基本公共服务制度对接创造条件；加快推进城乡、区域和社会群体基本公共服务一体化，使城乡、区域和不同社会群体间的基本公共服务水平差距显著缩小。

2．抓住重点，让“农民工”成为历史

以农民工在享受基本公共服务上的市民化为重点，完善有利于促进农民工市民化的政策体系，使作为产业队伍主体的农民工在享受基本公共服务上，能够真正从农民转变成市民，确保“十二五”时期确立农民工与城镇职工一样公平享受基本公共服务的制度安排，尽快让“农民工”成为历史词汇。

3．提高基本公共服务投入标准，调整投入结构，缩小投入差距

继续加大对基本公共服务财政投入力度。争取到2015年，国家财政用于基本公共服务的支出比重不低于50%，用于基本公共服务的财政支出占GDP比重不低于10%；公共教育、公共卫生与基本医疗、社会保障、公共就业和基本住房保障等各项基本公共服务制度实现全覆盖。

控制基本公共服务财政投入差距。以省为单位，以常住人口（包括户籍和非户籍常住人口）为核算依据，全国各地区基本公共服务人均财政支出差距控制在100%～150%以内、水平差距控制在45%～50%以内，使城乡、区域、各收入阶层的居民都能享受到水平大致相当、质量大体均等的公共教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务和基本住房保障。

（二）具体目标

1．逐步建立起公共教育服务均衡发展的体制机制

按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》的具体要求，逐步建立全国统一标准、统一预算拨付、统一监管的义务教育经费保障机制和评价标准，消除重点学校与非重点学校差别；2015年前应将高中教育、中等职业教育和学前教育逐步纳入义务教育范畴，基本消除城乡、区域义务教育办学条件和教学质量的差距。

实现公共教育标准和管理省级统一。建立省市自治区范围内统一的义务教育管理体制，统一标准，统一划拨经费，统一配置师资和办学条件。在全国范围内实现城乡、区县和不同社会群体公共教育制度、最低标准和财政保障机制一体化。

进一步加大公共教育财政投入力度。财政性教育经费占GDP比重应由2008年的3.48%提高4%；力争2015年提高到5%左右。全国统一公共教育财政经费的拨付标准、预算拨付制度和程序、经费使用监管，基本消除城乡、不同地区、重点学校与非重点学校的财政经费拨付差别。

显著扩大义务教育范围。“十二五”时期应将学前教育、高中教育和职业教育纳入到义务教育的范围，保障义务教育入学率，提高职业教育入学率。到2015年，学前三年毛入园率达到95%以上，小学适龄儿童入学率、初中毛入学率、初中三年保留率保持100%，高中阶段教育（包括中等职业教育）的毛入学率达到90%以上。

显著缩小公共教育差距。在义务教育全免费的基础上，建立义务教育经费筹集、师资配备、办学条件城乡一体化的管理体制，将城乡生均预算内公用经费的差距控制在35%以内，发达地区和落后地区生均预算内公用经费差距控制在45%以内。

2．初步建立起比较完善的公共医疗卫生均等化的体制机制

加快完善公共医疗卫生制度。到2015年，应基本建立比较规范的公立医院管理制度，把各级政府对新型农村合作医疗的补助标准提高到250元，参合农民缴费标准相应提高，以便进一步提高新农合的保障水平，将乡镇卫生院和村卫生站逐步改造成规范化的、城乡衔接的社区卫生服务机构。建立完善的城市社区卫生服务体系，实现“小病在社区，防病在社区，健康在社区”的目标。

加大公共医疗卫生财政投入力度。统一规划布局全国范围内公共医疗卫生服务基础设施建设与服务标准，统一城乡公共医疗卫生财政经费的拨付标准、预算拨付制度、拨付程序和经费使用监管。到2015年，全国人均公共医疗卫生支出从2008年的206.5元提高到500元，人均卫生总费用从2008年的1094.5元提高到1500元。

提高公共医疗卫生覆盖面。不断提高服务水平，为城市居民提供安全、方便、价廉的公共卫生服务和基本医疗服务。全面解决农村公共卫生和农民看病就医问题，新型农村合作医疗参保率达到并保持在99%以上。城镇居民基本医疗保险覆盖全省城镇非就业居民，全面解决国有困难企业职工和退休人员、非公经济组织从业人员及灵活就业人员、农民工等群体的参保问题。

缩小公共医疗卫生城乡差距。2015年，城乡人均公共医疗卫生支出差距应控制在30%以内，发达地区与落后地区人均卫生财政支出差距控制在50%以内。城乡每千人口医生数、每千人口护士数、每千人口病床数、每万人口卫生监督人员数及每万人口药品监督人员数等指标的城乡差距控制在40%以内，城乡婴儿死亡率与孕产妇死亡率的差距控制在30%以内。

3．初步建立起比较完善的基本社会保障服务均等化的体制机制

“十二五”时期应力争实现最低生活保障、医疗保障和养老保障的全国统筹，到2015年，建立包括最低生活保障、基本养老、失业、工伤、生育保险在内的现代社会保障体系，覆盖全民，制度统一，社保账户可自由跨区域转移，城乡、地区间基本社会保障人均财政支出差距分别控制在50%、40%以内。

建立完善的社会保障体制。一是全面建立养老保险体制，逐步探索城镇职工养老保险与新农保制度的统一和对接。二是推进医疗保险体制“三网合一”和“三险合一”，争取“十二五”末期实现城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度“三合为一”。三是显著缩小城乡最低生活保障水平差距。四是建立完善的社会保障账户和流动人口社会保障账户管理办法，使基本社会保障体系与流动人口特点相适应，实现社保账户便捷异地转移。

加大基本社会保障的财政投入。统一规划布局全国范围内社会保障基础设施建设与服务标准，统一城乡社会保障财政经费的拨付标准、预算拨付制度、拨付程序和经费使用监管。加大财政投入力度，到了2015年，使全国人均社会保障支出从2008年的908元提高到2000元；使全国范围内社会保障帐户亏空基本消除，并实现略有盈余。

提高基本社会保障的覆盖面。基本社会保障实现应保应尽，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保率均达到90%。一是最低生活保障制度覆盖所有低收入群体，并且随着经济发展水平提高逐步调整最低生活保障标准。二是医疗保障在“三险合一”后，覆盖所有的社会成员。三是养老保险覆盖全民。农村养老保险参保率达到95%。

缩小基本社会保障城乡、区域差距。新增社会保障财政支出向农村和欠发达地区倾斜，城乡人均社会保障支出差距控制在50%以内，地区人均社会保障财政支出差距控制在40%以内。

4．初步建立起完善的公共就业服务均等化的体制机制

建立城乡一体化的公共就业服务体系、职业技能开发体系、劳动力市场信息网络体系和就业援助制度，使城乡、地区和不同群体的劳动者都能够获得基本而有保障的公共就业服务，消除“零就业家庭”现象，重点保障失地农民和贫困人口就业，高级工以上高技能人才占技能劳动者比例达到20%，城乡、地区间人均公共就业服务财政支出的差距控制在20%以内。

完善公共就业服务体制。全面消除农村劳动力转移的制度性障碍。各地区分别建立公共就业服务的最低标准，将农村劳动力纳入城镇公共就业服务体系，实行统一管理、统一经费拨付，建立起覆盖城乡全体劳动者的新型劳动就业凭证管理制度，实行城乡统一的就业和失业登记管理办法。

加大公共就业服务财政投入力度。到2015年，人均就业保障财政支出从2008年的53元提高至150元，公共就业服务支出占财政支出比重提高到0.5%；统一整合配置就业保障财政资源，新增就业保障财政投入向农村、非户籍常住人口比例较大的区县和欠发达区县倾斜，城乡人均就业服务财政支出差距控制在30%以内，以常住人口（包括户籍和非户籍常住人口）计算的区县间人均就业保障财政支出差距、技能培训普及率差距和就业援助率差距基本消除。

提高公共就业服务覆盖面。进一步增加就业岗位，特别是农民工就业，把农民工纳入到城镇就业体系，加大失业社会保障力度。到了2015年，力争使在城镇务工3年以上的农民工的失业保险参保率达到100%。

缩小公共就业服务差距。公共就业服务人均财政支出的城乡差距控制在30%以内，地区差距控制在40%以内。

5．初步建立起相对完善的城乡基本住房保障服务均等化的体制机制

到了2015年，建立起覆盖城乡居民的基本住房保障体系，使城乡中低收入家庭均能享受到基本住房保障。

完善基本住房保障体制。以省市自治区为单位，统一区域内住房保障政策、制度和管理体制，推进城乡基本住房保障一体化。尤其是适应城市化的基本趋势，要把新增城市人口的基本住房保障作为重要的制度建设目标。

加大城乡基本住房保障投入。明确规定土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于20%。到了2015年，全国人均住房保障财政支出从2009年的42元提高到100元。

提高城乡基本住房保障覆盖面。一是城镇廉租住房保障率提高到100%，农村危房改造率达到100%。二是将收入在当地最低生活保障线的200%以内、人均住房建筑面积10平方米以下的家庭100%纳入廉租住房保障体系。三是将廉租住房建设比重扩大到40%以上。

缩小基本住房保障差距。以省市自治区为单位，统一整合配置区域内住房保障财政资源，缩小住房保障服务水平差距。新增住房保障财政投入继续向农村、非户籍常住人口比例较大和欠发达的区县倾斜，城乡人均住房保障财政支出差距控制在30%以内；省（市自治区）内欠发达地区的人均住房保障财政支出水平不低于本省（市自治区）平均水平的30%。

注释：

①城镇居民人均收入为城镇居民可支配收入；农村居民人均收入为农村居民纯收入。

②见《中国经济周刊》，2009年9月26日。

③见《国际统计年鉴2010》。

④胡锦涛．在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话．新华网,2005,06,27．

⑤在经济学中增长陷阱有三类:低收入陷阱、中等收入陷阱和高收入陷阱．低收入陷阱又称为“贫困陷阱”,是指处于贫困状态的国家由于贫困而不断地再生产出贫困，长期处于贫困的恶性循环中而不能自拔。典型的国家包括老挝、埃塞俄比亚．现在处于中等收入陷阱的典型国家是泰国、马来西亚,这些国家有FDI,有地域优势(靠海),但是这些因素不足以让它们达到高收入。处于高收入陷阱的典型国家有文莱,科威特,沙特阿拉伯,这些国家有自然资源的优势。

⑥《全国教育事业发展简明统计分析2007》和《中国教育统计年鉴2008》。

⑦卫生部．农村医疗卫生存在四大问题．财经网,2009,12,5．

⑧《中国卫生统计提要2010》。

⑨根据《中国统计摘要2010》计算。

⑩根据《2009中国卫生统计年鉴》整理。

⑪根据《国际统计年鉴2010》整理。

⑫刘燕斌等．公共财政对就业经费投入比较研究．中国劳动,2007,06．

⑬《吴江市农村养老保险接轨城镇养老保险实施意见》问答．吴江日报,2009,08,17．

The Transition of Development Pattern and the Objectives of Public Services Equalization during the 12th Five-Year Plan Period

Chi Fulin, Yin Zhongyi

Promoting the equalization of public services is a significant strategy in the new phase of China’s reform and development, in order to adapt to the new changes of general demands. This paper analyzes the significance, challenges and objectives of promoting public services equalization during the 12th five-year plan period.

public services; public services equalization; 12th five-year plan; development pattern

F812．0

迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长，研究员。殷仲仪，中国（海南）改革发展研究院常务副院长，研究员。

（责任编辑：卢小文）