例析美国对外政策的国内因素

孙天旭

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

例析美国对外政策的国内因素

孙天旭

(北京大学 国际关系学院，北京 100871)

国内政治的运作是一国对外政策的决定因素之一。作为在世界政治、经济、军事、文化等领域长期领跑的美国，其对外政策备受关注。通过分析美国里根政府时期对尼加拉瓜干涉这一政策的国内因素，阐述国内政治的运作对美国对外政策制定和推行的影响，并概述一国制定外交政策应遵循的原则。

美国；对外政策；里根政府；尼加拉瓜

美国是当今世界上最具政治、经济和文化影响力的国家，尤其是在全球化时代的今天，几乎在世界任何一个地方若想解决一些重大问题，都很难忽视美国因素的存在。尽管一国对外政策的主要对象是外国，但在一些情况下，内部因素的重要性可能会超过外部因素而成为主导力量。因此，对一国对外政策产生和执行的国内因素的了解将有助于系统看待和把握该国的外交政策。

罗纳德·威尔逊·里根是美国第40任总统，从1981年到1989年一共执掌美国最高行政权力8年。他是越战后唯一能克服总统权力的自相矛盾和年限周期所造成的总统统治危机，并且任满两届并被认为是受到爱戴和成功的总统。[1]51在里根任总统的初期，美国国内经济存在着高通胀和高失业的压力，在外交上面临着诸多挑战。里根在很大程度上振奋了当时美国人的低沉情绪。

一、里根政府的尼加拉瓜政策及其原因

里根政府对外政策的要务之一就是要遏制和挫败共产主义在全世界范围内的扩张，阻止共产主义对美国的威胁。“在里根及其谋士眼里，世界上受这一危害最大的地区是中美洲。美国对外政策的目标是通过威胁和使用武力击败马克思列宁主义者领导的萨尔瓦多游击队以及推翻尼加拉瓜桑地诺革命政权。”[1]52里根政府反对桑地诺解放阵线主要有以下几个原因。

首先是对国家安全的考虑，这在很大程度上基于反共意识形态。美国担心中美洲地区共产主义的发展将以尼加拉瓜为基地，首先蔓延到萨、洪、危等邻国，进而危及巴拿马运河、墨西哥油田和加勒比通道，最终在美国南大门形成一个广阔的反美地带。[2]344其次，美国近一半的外贸、2/3的进出口石油和一半以上的进出口战略矿物，都要通过巴拿马运河和墨西哥湾。[2]125在中美洲出现的地区性冲突会对美国的经济利益造成威胁。如果在中美洲地区出现一个美国的敌对政权，那么这种威胁将会更加严重。再次，该政策也是出于美国全球战略的考虑。基辛格在《中美洲两党委员会报告》中指出，如果美国对尼加拉瓜在临近家门所造成的威胁不予以考虑，“就会降低我们保障世界上其他地方利益的能力……就势必减弱我们在全球范围内施加影响的力量”[3]。对美国来说，在其传统的势力范围的中美洲地区出现一个亲苏的马克思主义政权是不能接受的，尤其对国内比较保守的右派来说更是如此。从军事角度看，中美洲和加勒比海地区是与美国全球政策相联系的一系列军事和情报活动的舞台。最后，里根也有其他方面的考虑：他认为拉丁美洲如果被共产主义控制，“会加速非法移民涌入我国，这种人在贫穷的驱使之下已经使我国某些地方的福利机关和学校不胜负担”[4]278。他担心美国的经济没有能力吸收难民带来的社会问题。

二、国内各方力量的博弈

1.总统与其工作班子

里根总统在处理很多对外问题上更多的是扮演一个掌舵者的角色，日常事务往往会授权他人去处理，而征募到的一个强有力的总统工作班子可以较为有效地处理他的相关政策。里根总统处理对外政策的主要班子成员有国务卿舒尔茨、中央情报局局长凯西、国防部长温伯格等。在尼加拉瓜问题上，主要是在凯西领导下的中情局贯彻里根总统的指示精神，其在建立一支破坏并推翻桑地诺解放阵线的敌对力量方面发挥了主要作用。

里根总统并不能使绝大多数美国人相信共产主义威胁的严重性和迫切性，即使这种威胁来自距离美国并不遥远的中美洲地区。因此，里根政府的决策者感到他们没有别的选择，只有依赖秘密行动，并在他的中美洲政策上误导公众。

中央情报局花巨资对尼加拉瓜境内设施进行空袭和间谍活动，策划各种各样动摇桑地诺政权的宣传活动，并且在其邻国建立尼加拉瓜反政府武装的基地。除军演外，中情局也积极帮助尼加拉瓜反政府武装进行训练，提供武器装备以及各种生活所需物品，广泛搜集尼加拉瓜的情报，甚至不顾国际法的禁止而在尼加拉瓜的港口布设水雷。这引起了国际舆论的广泛谴责。

尽管以总统为中心的小集团在许多问题上达到共识，但是当面临应该采取何种具体行动等问题时，集团内部往往也会出现分歧。

首先，情报部门与外交部门在对于如何实现对外政策目标上产生分歧。由于中情局主要从事的是涉及国外的活动，那么它就与传统上处理外交事务的国务院在活动领域上出现重合之处；另外，外交部门的“亚文化”之一，就是它强调外交手段是美国对外政策的主要工具。外交官希望通过外交活动在国际上纵横捭阖，以谈判的方式解决问题，而这与中情局的原则完全不同。国务卿舒尔茨“不止一次因为凯西而声言要辞职”，尽管舒尔茨也坚决主张遏制中美洲的共产主义，支持反桑地诺派，可是他认为凯西太过于愿意承担风险，而且实际上是在自行制定外交政策而不经国务院的同意。[4]282

另外，国防部与中情局在尼加拉瓜问题上也有不同的意见。美国军队从越南战争中接受的主要教训之一就是，除非得到强有力的和明显的公众支持，否则就要避免动用军队。当中情局在尼加拉瓜的秘密行动逐渐被披露并且国会逐渐限制对中情局在尼加拉瓜的活动拨款时，凯西向国家安全委员会建议将尼加拉瓜的任务转交给国防部。对此，“温伯格的反应非常简单：只要他温伯格一息尚存，国防部便不能接管此事。他决意不使军队参与得不到国会和公众充分支持的任何事情。”[5]258-259军队中的很多官员还清楚地记得，越南战争是怎样一步步由于美国的介入而升级的，再次派驻军队到一个丛林国家介入该国的内部争端很容易让人们想起越南战争的梦魇，所以军方的领导人对此是坚决避免的。

最后，在对尼加拉瓜的政策上，舒尔茨与温伯格也存在不同意见，但是这种政策之争是有个人目的在其中的，这是一场政治形象、地位和政治影响之争。舒尔茨曾鼓动里根同意让他在1984年6月对尼加拉瓜进行秘密访问，并且同桑地诺领袖丹尼尔·奥尔特加进行会谈。这件事使温伯格气恼万分。[6]320

由此可见，总统的小集团内部对于同一外交政策有不同意见也是经常存在的。但是，当这个小集团开始执行政策时，他们会发现有很多限制和约束，其中最直接的阻碍就来自国会。

2.国会的影响

为了保证中情局在尼加拉瓜所从事的秘密行动得以进行，里根政府抵制、避开国会对中情局的监督，政府官员经常会对国会议员撒谎或进行误导，中情局也不愿意与众参两院情报委员会分享情报。里根政府认为美国面临的形势如此严峻，以至于他有权避开国内民主机制的限制去力促海外民主制度的建立。

国会对政府在尼加拉瓜政策上的影响主要通过两种途径，一是使用财权与立法权，二是使用监督权与调查权。这两种方式在制约里根政府的尼加拉瓜政策上都有明显的体现。1982年12月8日，众议员博兰在众议院重申：禁止将资金用于颠覆尼加拉瓜政府。他的这项声明很快被人们称为“博兰修正案”，并在众议院得到通过。[5]242从1982年开始，国会先后通过了5个博兰修正案，表明国会对于中情局在尼加拉瓜日益高涨的行动感到不安。

1984年，中情局在尼加拉瓜港口安置水雷一事在国际上引起了强烈反响。“这件事划出了一条道德分界线，一些罪恶的行为被暴露在光天化日之下。在可接受与不可接受的事情之间使人清楚地看到那条分界线。布雷是不可接受的。”[7]3641984年4月10日，共和党占多数的参议院以84∶12票的压倒多数通过一项决议，反对使用联邦资金在尼加拉瓜水域布雷。4月12日，美国众议院也通过决议，反对把美国的钱用于在尼加拉瓜港口布雷，认为这是不合法的战争行为。[2]3461985年，国会又切断了1985年和1986年美国对尼加拉瓜反政府武装的所有直接和间接的援助。[1]301

由于中情局的活动受到了国会的调查，再加上国会对中情局的活动资金进行了严格的限制，里根总统为了实现他的中美洲政策，就避开国会，将活动的中心由中情局转到国家安全委员会。里根政府通过与伊朗搞武器交易换人质，并且将卖武器的收益继续秘密援助尼加拉瓜的反政府武装。这一系列事情败露之后，引起美国国内外一片哗然，被称为“伊朗门事件”。政府用卖武器的钱继续发动企图推翻尼加拉瓜桑地诺政权的秘密战争，这就违背了国会通过的并且总统也认可的禁止向尼加拉瓜反政府武装直接或间接提供援助的规定。因此，当得知向伊朗出售武器得到的钱是用来支持尼加拉瓜反政府武装时，众参两院的联合调查也就不可避免了。一份国会调查报告指控说，秘密资助尼加拉瓜反政府武装之事，违反了宪法中制约行政权力的最重要条款：总统只有在他确能使国会同意拨款的前提下才能在一个项目上使用经费。[6]371

3.社会团体与利益集团

社会团体和利益集团在美国对外政策中所起的作用是不确定的，这是因为各个团体存在不同的利益诉求，尤其是在越南战争之后，美国社会中的“反共一致”已经不存在，因此所谓的对外交政策的争论停止在大洋之边的情况也就越来越少见。

因为国会在资金划拨上与总统发生了争执，为了突破国会对政府援助中美洲反对派的禁令，里根政府开始向各种民间的反共团体求援。这些团体包括约翰·辛格劳将军的美国反共联盟，卡尔·钱奈尔的右翼资金筹措的团体，搞武器交易的理查德·西科德将军的公司。[1]431这些团体并非全都是出于意识形态考虑，而是还有其他的利益需求。以理查德·西科德将军参与援助尼加拉瓜的反政府武装为例，凯西提出希望西科德参与时，“他显得并不十分积极，后来他同意了，但明确提出，他参加的条件是看他能否丢弃他所从事的其他商业活动……他会从他工作的收益中得到补偿”[8]。

尽管里根政府极力提高公众对于中美洲问题严重性和迫切性的认识，但是中美洲的共产主义威胁并没有成为大多数公众最优先考虑的问题，许多社会团体和政治反对派对里根政府的中美洲政策公开提出批评。尤其是那些倾向于自由主义的人士和左翼团体，他们激烈批评里根政府对反政府武装提供援助，并且对反政府武装的暴行予以揭露。

4.大众媒体

大众媒体对政府推行的对外政策所产生的影响也是两面性的。首先，政府通过媒体发布大量信息，在某种程度上会利用媒介，政府领导人发表讲话也会在很大程度上影响舆论的导向。但另一方面，由于大众媒体所具有的独立性以及新闻媒介所具有的报道事实、执行监督等方面的职能，它会对政府推行对外政策产生相当大的制约。大众媒体本身也很难形成舆论一致，所以政府在推行对外政策时必须兼顾媒体的“左”“右”两种倾向，否则就会给自己带来很大麻烦。

政府的中美洲政策在国会遇到阻碍之后，便希望把中美洲地区出现的状况公之于众，以产生舆论来影响国会。里根写道：“我不时地在电视上讲话，向国会联席会议发表讲话，也向其他的听众讲话，谈中美洲的问题，我希望这会带来美国人的踊跃支持，就像他们在国会通过经济恢复计划时所表现的那样。”[4]284政府企图将它们的政治意图强加于新闻媒介，必要时甚至采用作假或说谎的办法，以使其对外政策免遭厄运。

但是总统并不总是与媒体步调一致，媒体会经常“爆料”使政府处于非常难堪的境地。媒体会派记者去实地了解真实情况，如果发现政府歪曲事实或者言行不一，政府就要面临相当大的挑战。1981年12月4日，里根总统发布行政命令第12333号，命令重申禁止从事暗杀活动。[7]450但是，里根政府试图改变政策最有争议的领域之一，是美国参与政治暗杀。中情局为尼加拉瓜行动准备了一份训练手册，建议应从事恐怖主义和“中立”——特工人员的“暗杀”同义语——甚至针对平民百姓。当新闻界获悉这些话后，立即引起了一场政治上的轩然大波。[1]208《纽约时报》刊登了一篇名为《中央情报局教给尼加拉瓜反叛分子如何杀人》的文章，将中情局准备的名为“游击战中的心理战”的训练手册一事披露出来，这本90页厚的手册还鼓动反叛分子们去绑架桑地诺政府中的所有官员和工作人员。[5]432最后，里根总统不得不公开表示有关对暗杀行动的种种限制没有任何变动。事实上，在里根政府的中美洲政策上，媒体的批评声音一直不断。就美国对尼加拉瓜的干涉一事来看，大众媒体是政府推行其对外政策的重要监督力量。

5.国内大众

由于越战后美国国内“反共一致”舆论的崩溃，仅仅利用“共产主义威胁”是很难得到国内大众广泛支持的。调查统计显示，里根总统仅能说服不到40%的美国人支持他在中美洲的反共政策。[1]351尽管总统有着坚定的信念，并反复进行公开解释，但白宫始终没有能够争得公众舆论的广泛支持。

一方面，很多美国人对国际事务的兴趣并不大。1988年的一次调查发现，关于美国对中美洲的外交政策，只有一半的美国人知道桑地诺分子和反政府武装一直在战斗，而且美国人大都错误地认为美国政府正在支持萨尔瓦多游击队和尼加拉瓜政府。[1]346另一方面，即使在关心中美洲事态发展的人当中，所谓的“来自共产主义的威胁”也没有成为很多人最主要的关切内容，因而也就无法产生一致有效的舆论。

值得关注的一点是，尽管美国的对外政策可以发生变化，但是它必须在美国的政治文化传统所限定的框架内进行调整。这就要求政治领导人必须将对外政策与多数美国人所认同的文化价值联系起来。例如里根政府在对其尼加拉瓜政策进行宣传时，就用共产主义对自由、民主和美国生活方式的“威胁”以及苏联这个“邪恶帝国”在背后支持尼加拉瓜来恐吓反对的声音，以争取得到更多的支持。

三、结 语

白宫为了在尼加拉瓜进行秘密战争与国会进行了一场公开的政治斗争。在尼加拉瓜准军事行动执行的几年间，总统与国会多次激烈交锋，里根总统为争取国会对尼加拉瓜反政府力量的拨款而“奋不顾身”，但是他仍旧面临巨大的制约和挑战。曾任肯尼迪总统和约翰逊总统国家安全顾问的麦克乔治·邦迪在尼加拉瓜港口布雷一事的争论之后写道：“十分明显，25年来的秘密军事与准军事行动的历史记录都是暗淡的……秘密行动的设想乃建立在一种愿望和希望之上。其理论首先关注的是战术考虑、措施方案，以及胜利的条件，这些设想和理论似乎都没有去努力估计秘密行动对美国外交政策的真正影响。”[7]450-451里根政府前期的参谋长联席会议主席戴维·C·琼斯将军“对总统批准尼加拉瓜行动感到惊愕”，在他看来，很难断定所有中美洲问题的祸根就是古巴或苏联。凯西是在戴着东西方斗争的有色眼镜看问题，似乎没有共产党人就不存在问题了。琼斯将军认为，“更重要的因素是那些国家的社会、经济问题，那些问题使它们变成了适于马克思主义者起义的土壤”。[5]178

里根政府对尼加拉瓜的干涉动机是综合了多种因素考虑的结果，但是其中非常重要的一点是里根政府出于对共产主义的仇视，对具有马克思主义倾向的桑地诺民族解放阵线在尼加拉瓜取得政权的恐惧。他们担心尼加拉瓜背后有古巴的支持，担心这是苏联在全球范围内进行扩张的行动。总之，在很大程度上是出于意识形态的考虑。国家对外政策的制定所力图避免的一个失误就是不应该将那些先验的、抽象的原则和意识形态作为国家制定对外政策的全部出发点，甚至最后主导了外交，使外交变成了意识形态的“奴隶”。

由于里根政府的中美洲政策无法得到全面广泛的支持，因而最后铤而走险，越过了法律的限制而继续秘密行动。当事情被曝光后，里根政府就不得不面临重大的政治危机——“伊朗门事件”及其导致的严重后果。

[1]杰里尔·A·罗赛蒂.美国对外政策的政治学[M].周启朋,傅耀祖,等,译.北京：世界知识出版社，1997.

[2]徐世澄.帝国霸权与拉丁美洲——战后美国对拉美的干涉[M].北京：世界知识出版社，2002.

[3]马嘉瑞.浅析本届里根政府对尼加拉瓜的政策[J].拉丁美洲丛刊，1985(4)：8-13.

[4]罗纳德·威尔逊·里根.里根回忆录——一个美国人的生平[M].何 力，译.北京：新华出版社，1991.

[5]鲍勃·伍德沃德.里根与布什——中央情报局的秘密战[M].朱 燕,等,译.沈阳：辽宁教育出版社，1989.

[6]赫德里克·史密斯.权力游戏——华盛顿是如何工作的[M].肖 峰,姬金铎,等,译.北京：中国人民大学出版社，1991.

[7]约翰·普拉多斯.总统秘密战——战后中央情报局和五角大楼的隐蔽行动[M].谢 勇,梁 东,等，译.北京：时事出版社，1989.

[8]奥利弗·诺斯.伊朗门内幕大曝光[M].杨优明,等,译.北京：中国国际广播出版社，1992:146-147.

AnalysisondomesticpoliticfactorsinforeignpolicyoftheUSbycase

SUN Tian-xu

(School of International Studies, Peking Univ., Beijing 100871, China)

The process of domestic politics acts as one of the major factors in shaping foreign policies of certain countries. As for the US, which plays a leading role in aspects of politics, economy, military and culture of the world, its foreign policies are all the time under the spotlight of the world as well. Based on the analysis of the domestic politic factors directing the interference policies on Nicaragua in the Reagan-administration period, the paper elaborated the influence of domestic politics process on the formulation and implementation of the US foreign policy, and summarized the principle of making foreign policies of certain countries.

the US; foreign policy; Reagan-administration; Nicaragua

1671-7041(2010)04-0096-04

D712.22

A*

2010-04-09

孙天旭(1988-),男，辽宁大连人；E-mailsuntianxu8816@163.com