城乡环境公正缺失与农民生态权益

贾凤姿，杨驭越

(大连海事大学 人文与社会科学学院，辽宁 大连 116026)

城乡环境公正缺失与农民生态权益

贾凤姿，杨驭越

(大连海事大学 人文与社会科学学院，辽宁 大连 116026)

在城市环境逐步得到改善的情况下，农村及农民已经成为环境污染的最大受害者,城乡环境公平问题日益凸显。探讨城乡环境不公导致农民生态权益缺失问题，从社会经济根源、社会意识根源、社会体制根源等方面分析农村环境公正缺失的成因，并提出提升农民生态权益、实现城乡环境公正的对策。

农村；农民；城乡环境；生态权益；公正缺失

中国是一个农业大国，“三农”问题关系到整个国家的生存之本，而农村环境问题是“三农”问题的重要内涵。解决好农村环境问题是建设社会主义新农村的重要内容，是实现社会公平正义的必然要求。

一、农村环境公平短缺下的城乡环境不公正

环境不公正是由于环境保护中权利和义务不对等引起的“环境不公”。在环境问题的产生与发展中并非所有的社会阶层都会对环境产生相同的破坏，不同社会背景和生活方式的人们会对环境产生不同的影响。同时，环境风险也并非均衡地分配于每个社会成员，不同的社会阶层、不同的地域承受着不成比例的环境风险。环境风险在不同社会群体的非均衡分布反映了社会结构和关系的失调。因此，无论是从程序意义上还是地理和社会意义上的环境不公，都体现了社会关系的失调，社会关系的失调已经成为环境问题迅速扩散和日益加剧的重要原因。我国城乡之间存在着严重的环境不公平现象，近年来我国环境保护和污染治理的投资力度逐年加大，但几乎全部投到工业和城市。在城市环境得到改善的同时,农村环境的恶化却有失控的趋势。“污染下乡”，城市的发展以牺牲农村环境为代价就是环境不公正的具体表现。

1.城乡环境不公导致农民生态生存权缺失

随着城市现代化的加快以及产业梯级转移和城市产业升级换代,大批落后、污染严重的企业陆续迁往郊区和农村，越来越多的开发区、工业园区特别是化工园区在农村地区安家落户。工业废水、废气、废渣等“三废”超标排放已成为影响农村环境质量的主要因素。农村环境日趋恶化对农民的身心健康和生命安全构成了极大的危害。北京顺义区后王各庄村是一个只有1000多人的小村，2003—2007年有25人患上癌症，导致村里癌症频发的根源就是建在村南头的北京希涛技术开发有限公司。自从2002年希涛公司来后王各庄村建厂以后，就能闻到一股让人喘不过气来的酸臭味。希涛公司从院墙引出了一根直径30 cm的管子，向村里的河沟排放一种带有酸味的水。[1]淮河最大支流沙颍河沿岸的河南省沈丘县出现了多个“癌症高发村”，沙颍河边的黄孟营村的2400人中已有114名村民因癌症去世。在沙颍河沈丘段，因地下水质受到严重污染，癌症患者明显增多的村庄至少有20个，涉及群众近5万人。据《北京青年周刊》报道，陕西省华县瓜坡镇龙岭村30户人家中只有4户未出现过癌症患者，4年中只成活了2名婴儿。[2]大量事实证明农村环境恶化，剥夺了农民群众的环境生存权。

2.城乡环境不公导致农民生态利益权缺失

城市的快速发展很大程度上是建立在侵害农村环境的基础上，在城乡居民生产生活中，城市的环境服务和农村的环境污染存在着明显的不公正。农村的环境支出大于其所得到的环境收益，而城市的环境支出远小于其得到的环境收益。农村的环境支出是指农村向城市的资源供给而引起农村环境质量的下降和生态的破坏所导致的经济损失，农村的环境收益主要是指农村从城市获得的经济收益。从理论上讲，农村的环境收益应等于城市的环境支出。但是，我国长期实施农村支持城市、农业支持工业的政策,将大量农业剩余转化为工业原始积累，牺牲农村生态环境以满足城市经济社会发展的需求。城市的大量需要使得农民必须过量使用化肥、农药，加速了耕地地力的衰竭和生态退化。近20年来我国化肥使用量以每年157万t的速度递增,居世界第一位，而且每年施用的农药超过120万t，其中70%以上是除草剂，而除草剂中70%含有机磷,导致土壤的有害物质残留非常严重。农村为城市装满“米袋子”“菜篮子”而出现的地力衰竭、生态退化等环境污染并没有得到经济收益，城市的环境支出并没有转移到农村，而是用于城市自身的治理。农村承受着巨大的环境负担，农民的环境生态权受到了不公正的待遇。

3.城乡环境不公导致农民生态享有权缺失

由于自然资源和环境容量在一定时空范围内是有限的，根据环境权理论，环境权主体应平等地享有环境资源权、环境使用权和环境处理权。城市居民和农村居民的生活方式和消费方式不同，在各类能源和资源的消费量以及各类生活消费品的结构和数量上，城市人均消费量远远高于农村。城市人均资源消耗量大，人均排放的污染物多，城镇人均生活用水量为每日219 L，农村仅为每日89 L。在日用品消费上城乡居民也呈现出不同的消费结构，农村居民的食品消费以粮食为主，而城市居民则以副食为主，追求高蛋白低热量食品消费。农村居民总体上体现的是一种“生存性消费”，而城市居民总体上体现的是“舒适性消费”。资源的消费过程总是伴随着污染物质的产生，“生存性消费”往往比“舒适性消费”更节约资源。农村居民相对于城市居民来说较少使用资源，相应较少产生污染，这样实际上是农民对自己应享有的环境使用权向城市居民的让渡的生态享有权的缺失。

二、农村环境公正缺失的成因分析

当前理论界在分析中国农村环境问题时，通常把成因归结为人口压力过大、农民环保意识薄弱、执法力度不强、粗放式农业生产等因素，笔者认为还应该从环境正义的角度来审视农村环境问题的成因，正视在环境问题上农村承受着诸多不正义的现实。

1.农村环境公正缺失的社会经济根源分析

恩格斯指出：“鄙俗的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日起推动作用的灵魂；财富，财富，第三还是财富。”[3]由于我国农村经济、文化落后，出于摆脱贫困的渴望，“经济至上”就成了乡镇官员和农村居民的最高价值取向。再加上他们的生态伦理道德素质不高，环境意识淡薄，就会出现以牺牲资源和环境为代价来换取经济一时发展的行为。农民就业机会的匮乏、经济上的贫穷是城市污染企业向农村转移的重要原因。乡镇企业并不是新兴生产力的代表，“乡镇企业的大发展,在一定程度上就是落后的、甚至被淘汰的对环境有明显不利影响的技术的大扩散”。[4]这种“重复落后”的农村工业的发展是为了解决农民的经济贫困以及农民失业问题。农民微薄的收入、社会保障和公共医疗的缺位等,使得经济收入的增长成为农民紧迫性的需要。一旦寻找到能致富的项目就把环保问题放到了脑后，在兴办乡镇企业之初就默认了环境污染和破坏。

这种经济至上的发展观根源于我国传统的直观体验的思维方式，直观体验的思维方式是我国传统思维的重要特征。以这种直观体验的思维方式来认识事物，对近期的、直接的或明显的事物容易把握，而对长远的、间接的事物就难以全面、深刻地认识。而环境问题又具有滞后性、累积性，只有积累到一定程度才会表现出来,所以传统的直观体验的思维方式很难及时、全面、深刻地认识到环境问题。与紧迫性的经济利益相比,农业生态利益是一种相对远期的、间接的、非紧迫性的利益。当经济利益与生态利益发生冲突时,只要生态利益还没有对农民构成直接损害,农民就会首先选择经济利益而不是环境利益。

2.农村环境公正缺失的社会意识根源分析

社会存在决定社会意识，社会意识一旦形成就具有相对独立性。几千年来遗留下来的落后的社会意识像幽灵一样在农村，特别是落后的穷乡僻壤徘徊。要考察造成农村环境不公的真正原因，必须找出产生这种现象的社会意识根源。

(1)“人定胜天”的世界观根源。“人定兮胜天，半壁久无胡日月。”[5]从盘古开天地到夸父追日再到愚公移山，人们张扬着一面旗帜——人定胜天。“人定胜天”作为一种信念，在自然条件恶劣的蛮荒时代，在洪水、地震、海啸等自然灾害面前，代表了主宰自然的大无畏的勇气。但从世界观角度看，它是一种“控制自然”的唯意志论世界观，片面夸大人的主观意识能动性，强调意志、精神在社会发展中的决定作用。辩证法大师毛泽东主张在斗争中求生存,在变化中求发展,在处理人与自然关系时强调对立和斗争,忽视了人与自然统一和谐。他的《论十大关系》提出处理各种关系和矛盾问题,却没把人与资源、环境的关系提到同样的高度加以论述，没有把统筹人与自然的协调发展作为国家建设和发展的重大问题。新中国成立初期全国兴起了轰轰烈烈的大跃进和人民公社化运动，“与天斗、与地斗、与人斗、其乐无穷”，“人有多大胆，地有多大产”，不顾一切地“向自然进军”。为了“超英赶美”，全民大炼钢铁，数百万座土高炉烈焰冲天，一举烧掉了大量森林，失去了森林后接踵而来的是无数的自然灾害。各地为了完成“以粮为纲”的战略部署和国家规定的粮食指标任务，想方设法扩大耕地面积，增加粮食产量，开展了“让荒山变良田”运动和填湖造田运动，使森林植被遭受破坏，水土流失，生态恶化。

(2)“缺失公正”的伦理观根源。造成我国城乡环境不公正的原因还在于我国传统文化中的缺失公正的伦理观，在我国传统文化中对“公正”的追求不够充分。传统伦理学说大多流于论证封建等级制的“天然合理”“合乎天道”，强调封建纲常的修身养性，恪守封建道德义务，不容许人们探求公正的社会秩序和思考社会公正问题。在这种长期传统伦理道德氛围的熏染下，公正性问题很难引起人们的足够重视。尽管近些年来我国各界人士开始关注“公正”问题，但“公正”思想的真正形成需要多年道德教化的积累，这是一种文化观念的转型，涉及经济、政治、技术与社会思想意识的深层相互作用，是一个长期渐进的复杂过程，所以传统中缺乏“公正”思想的惯性不可能在短时期内消失。这种伦理观的局限性在环境问题中充分暴露出来。由于缺乏对公正的正确认识，不公正现象制造者在生产过程中很少想到自己的行为后果对他人是否公平、正当，是否侵害了他人的权益，这种损人利己的行为使环境不公正现象大量滋生。我国环境问题中存在的不公正现象最为突出的是城乡环境不公正，一些企业将有污染的设备出租或出售给乡镇企业，或转移到农村进行生产，加剧了农村的环境恶化。

3.农村环境公正缺失的社会体制根源分析

由于长期计划经济体制的影响，我国的城乡二元经济结构比一般发展中国家更为突出。城乡二元经济结构是由城乡生产力发展差异而形成的，城乡二元结构不仅使城市与农村的经济发展存在较大的差距，也导致了逐渐改善的城市环境与逐步恶化的农村环境的二元环境结构。国家在环境问题上对城市和农村采取截然不同的两套政策，农村环保政策、机构缺失,环保人员、基础设施供给不足。

(1)城乡二元体制造成农村环保资金匮乏。我国城市的环保服务是自上而下的，农村是自下而上的，这种体制造成农村环保服务供给主体缺位和环保资金匮乏。城市环保费用除了来源于预算内财政拨付、城市维护费、更新改造资金和超标排污费外，还有政府预算外资金，各级政府或公共资金的投入已超出环保投资总额的70%。这些费用的征收已经形成体系，有较为充分的保证。以辽宁省为例，从2003年开始，辽宁的排污收费额以每年15%的幅度递增，2007年辽宁排污收费达10亿元，在全国排污收费评比中荣获一等奖。[6]国家没有专项费用用于农村的环保投入，特别是农村实施分税制后，从制度上规范了农民的税赋，使农村基层政府资金面临困境，基层财政状况日益恶化。统计资料表明：乡镇工业交纳的排污费约占全国排污费征收总额的10%，远低于它的污染份额。[7]农村环保部门缺乏应有的管理经费，相当一部分管理经费和工资要靠收取乡镇工业的排污费来解决。排污费不能被用来治理环境，使农村环保政策的效度和合理性受到质疑，地方政府在污染企业面前的权威性也大打折扣，其治理污染的积极性就无从谈起。乡镇企业的污染治理费用都无法得到落实，更何况农业生产和农民生活所造成的污染治理费用了。

(2)城乡二元体制造成农村环保设施滞后。我国城乡实行了不同的环境保护政策，环境保护设施建设工作投入重点放在大城市，投入结构放在大工业和大工程上，农村成了被遗忘的角落。农村环保公共基础设施远远落后于城市，很难遏制农村环境恶化的趋势。城市生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善，而农村的自来水普及率为61.32%，排水设施还不到城市的10.2%。农村还有3亿多人喝不上干净的水，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿t的农村生活垃圾露天堆放。全国4万多个乡镇和近70万个行政村中，绝大部分没有建设配套的污染防治设施，基本处于“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的状态。

三、提升农民生态权益，实现城乡环境公正

农民占中国总人口的大多数，党和国家对农民权益的保护日益重视，农民的政治、经济、文化等各项权利的保障日益提高。但是，关于农民最基本也是最重要的生态权利，国家的重视程度还不够，也很少有理论研究。生态权是现代文明社会公民的基本权利，更是农民的重要权利。如果农民没有生态权，那么农民其他的权利就得不到真正的保护，农村生态建设就缺少强有力的主体。

1.建立城乡一体化体制，实现城乡环境公正

城乡二元体制是造成城乡环境不公正的深层结构性原因，农村在环境问题上承受着更多的负担与不正义，这就提出了城乡一体化的客观要求，城乡一体化是冲击和削弱城乡环境不公正的力量所在。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护和社会事业发展等方面的一体化。改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

(1)建立城乡环境规划一体化体系。从生态体系的角度来看，城市和乡村的环境是一个整体，唇齿相依。环境保护要从“城乡二元”走向“城乡一体”，城市的发展需要农村的生态系统来支撑，农村环境恶化了，城市也难以“独善其身”，农村的生态环境崩溃了，城市发展就会成为无源之水。因此，在加强城市环保工作的同时，要推进农村环境保护。要统筹考虑城乡环境保护，使城乡环境规划一体化，城乡环境政策一体化。在生产力布局上，要充分考虑农村地区的环境承受能力，不能为了改善城市环境而简单地把污染企业搬迁到或建在农村地区。

(2)建立城乡环境设施一体化体系。城乡环境基础设施一体化是改善城乡居民，特别是农村环境和农民生产生活条件的必然要求。建立城乡环保基础设施统一规划、一体推进的机制，有助于对改变传统生活方式而造成的农村生态污染的集中治理。要实施网络化城乡交通体系建设，推进市政公用设施向农村覆盖，实现村村通水泥路、城乡居民用电同网同价、城市自来水和天然气覆盖农村等。

2.加大农村环保投入，实现城乡环境正义

(1)建立农村生态补偿机制,实现城乡环境正义。美国华盛顿“有色人种环境高峰会”通过的环境正义“十七项基本原则”的第8条强调指出:“环境正义保障环境不正义的受害者收到完全的赔偿，伤害的修缮以及好的医疗服务。”[8]罗尔斯的正义理论也指出,经济增长不能以牺牲弱者的利益为代价,否则社会体制就是不正义的。在我国城乡二元社会结构中,农村处于弱势地位。为了实现社会和谐和正义,改善农村和农民的弱势地位,无论是国家还是企业,对农村实施补偿都是实现社会正义的一个重要步骤。为了城市的发展，农民的环境生存权和生态发展权受到了限制，农业生态环境的受益者和利用者应当支付相应的对价却没有支付，这对于农民来说是极其不公平的。农民应当得到相应的利益补偿和生态补偿，要落实污染损害赔偿制度和污染赔偿体系。“国家为了农业的发展和平衡农民和其他群体的利益，需要给予农业一定补偿，从而将农业生态补偿的正当利益以权利的形式确定下来。”[9]

(2)加大农村环保投入力度，实现城乡环境正义。首先要充分发挥中央农村环保专项资金的示范带动作用。2008年中央财政首次设立农村环保专项资金，安排5亿元支持700个村镇开展环境综合整治和生态示范建设，带动各地投资近10亿元，受益农民达400余万。[10]其次要优化整合各类资金，建立政府、企业、社会多元化投入机制。省环保局要建立农村环境保护投入机制，安排一定资金用于农村环境保护，省级征收的排污费要安排一定的比例用于农村环境保护，各地征收的排污费中用于农村环境保护的比例不低于省级安排的比例。要落实好李克强副总理在全国农村环境保护会议上提出的“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施。

3.提升农民环境意识，维护农民生态权

我国城乡环境不正义的实质是城乡居民在权利拥有上的不平等，权利不平等首先表现在环境权益上的不平等。农民还没有保护生态平衡的主体资格，没有形成主体力量。因此，只有赋予农民生态权利，才能调动他们的积极性，增强农村生态建设的主体力量。

(1)完善立法，确保农民的生态权。我国目前采取一种国家本位主义的环境保护政策，环境保护的权利属于国家所有，公民保护环境的权利缺失。公民认为环保是国家的事情，农民更是对于侵犯自己生态权的行为缺乏保护意识。在法律上确认农民的生态权利，是实现农民生态权最强有力的保护措施。为此，首先要在《宪法》中将公民，包括农民的生态权作为一项基本人权确定下来，只有这样才能充分保障公民的生态权。农民的生态权是指农民享有在适宜的生态环境中生活的权利，是农民在农村生态系统中对生态安全、生态选择、生态保护、生态发展等所拥有的各项权利的总和。农民生存在农村生态系统中，是农村生态系统的拥有者、使用者、经营者和维护者。农民的衣、食、住、行都依赖于农村的生态系统，生态权是农民最基本的权利，农民没有生态权就不可能进行农业生产，农民的生态权遭到破坏，农民的利益就会受到损害。只有实现农民对生态环境参与的制度化、法律化，才能切实保证农民生态权益的稳定化、持续化，确保农民平等享受环境权。

(2)强化责任意识，确保农民的环境监督权。环境责任实际上是法律和道德的义务。联合国《人类环境宣言》宣告“人类有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。农民要以“天下兴亡，匹夫有责”的责任感担负起环境监督的责任。企业以营利为目的,缺乏环保热情,地方政府为了政绩往往成了环境破坏的帮凶。只有确保农民监督企业与政府的行为,才能真正有效地控制和治理生态环境恶化。由于单个农民作为环境权益主体自保的能力有限，对政府和企业的主动监督是不够的，需要建立环保民间组织，代表农民、组织农民和带动农民充分参与环境监督，维护自己的环境权益。

(3)唤醒农民主体意识，确保农民的环境话语权和参与权。农民与农村环境问题是紧密相关的,农民是农村生态建设的主体，也是享受农村生态建设成果的主体，只有农民的积极参与，才有可能带来更加有效的环境政策。长期以来,在我国农村生态环境保护决策和执行体系中,农民缺乏话语权和参与权,处于弱势和失语地位，使一些不利于农村的政策得以出台。农民要依据一定的程序,自由而平等地对影响到自己的环境政策进行公开且充分的讨论，为农村环保进言献策，把实现国家的环境与发展目标同自己的宗旨紧密结合起来，通过公共协商来赋予农村环境决策的合法性。

(4)完善环境信息公开制度，确保农民的环境知情权。环境知情权又称环境信息权,是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。[11]农村环境信息和质量评价结果应公开透明，定期向农民群众公布，对涉及农民群众环境权益的发展规划和建设项目，应当听取当地农民群众的意见。大众传媒要冲破地方保护主义的束缚，开展及时有效的舆论监督。环保部门要建立环境信息公开平台和农村环保信息披露制度，从制度上保证农民的环保知情权落在实处。

总之，我国日益严重的农村环境问题是环境不正义的具体体现，是城乡发展不公的产物。要解决城乡环境正义问题就必须逐步消除城乡环境差距，保障农民的生态权益。

[1]陈永杰，胡珉琦.北京顺义“癌症村”调查：超高患癌率究竟源于何因[N]．北京科技报，2009-12-29.

[2]张 翼.陕西“癌症村”悲情实录[J].北京青年周刊，2000(31)：45.

[3]恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京：人民出版社，1999：184.

[4]郑易生.环境污染转移现象对社会经济的影响[J].中国农村经济，2002(2)：68-75.

[5]刘 过.龙洲集·襄央歌[M].上海：上海古籍出版社，1978：108.

[6]丁 冬.辽宁省环境监察局：一支能征善战的铁军[N].中国环境报，2008-02-20(4).

[7]王春凤，刘玉凤.农村生态环境问题的成因与对策[J].山东省农业管理干部学院学报，2008(4)：34.

[8]纪骏杰.我们没有共同的未来：西方主流“环保”关怀的政治经济学[EB/OL].(2003-07-14)[2010-02-11].http://wildmic.npust.edu.tw/sasala/new_page_4.htm.

[9]吴献萍，胡美灵.新农村建设与农民环境权法律保护[J].昆明理工大学学报：社会科学版，2007(5)：13.

[10]环保部：我国地表水污染严重环境形势严峻[EB/OL].(2009-06-05)[2010-02-11].http://china.huanqiu.com/roll/2009-06/480818.html.

[11]江伟钰，陈方林.资源环境法词典[M].北京：中国法制出版社，2005：609.

Lackofjusticeinurbanandruralenvironmentandfarmers’ecologicalrightsandinterests

JIA Feng-zi, YANG Yu-yue

(College of Humanities and Social Sciences, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

Under the condition that urban environment is improved gradually, the countryside and the farmers have already become the biggest victim of environmental pollution. The fairness problem of urban and rural environment highlights day by day. The paper discussed the problem of lack of farmers’ ecological rights and interests caused by the unfairness of urban and rural environment. Then it analyzed the causes of lack of justice in rural environment from the aspects of social economic root, social consciousness root and social system root. Finally it put forward the countermeasures to promote farmers’ ecological rights and interests and bring about a fair urban and rural environment.

countryside; farmer; urban and rural environment; ecological rights and interests; lack of justice

1671-7041(2010)04-0083-05

C912.8

A*

2010-04-20

辽宁省哲学社会科学规划基金项目(L09BKS005)

贾凤姿(1956-)，女，山东济宁人，教授；

E-mailhaoyun881155@163.com