我国准市场模式的溃败与政府责任缺失

翁 博

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

一、 变革时代的准市场模式

这是一个变革的时代。当美国总统奥巴马在获胜感言中宣称“变革的时代已经到来”的时候,他也许没有意识到,其实变革的时代早已到来,而我们一直都处于变革之中。就政府治理领域而言,这种判断甚至尤其适用。

20世纪70年代末发端于西方主要发达国家并席卷全球的新一轮政府治理变革浪潮自一开始就显示出了非凡的号召力,无论是英国的“下一步行动计划”还是美国的“重塑政府”运动都引起了全世界的广泛关注,并以前所未有的变革力度带来了政府治理的全新革命。在这场深刻的政府治道变革中,以“进步主义”(progressivism)和“官僚制”(bureaucracy)为理论基础的传统政府治理模式受到了极大的挑战,而以“公共选择理论”和“新公共管理”和“治理理论”等为理论支撑的“准市场”模式(quasimarket)在几乎未遇到有力抵抗的情况下就迅速风靡开来。今天,作为一种新的政府治理范式,准市场模式已在全球范围内取得了空前的成功。以市场为基础的“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一[1]。美国学者洛韦里(Lowery)评论道:到了20世纪90年代,公共选择已经取代进步主义成了新的理论正统,准市场模式取代传统模式,成为公共服务中的主导性制度安排。即使准市场模式的怀疑者也发出了这样的感叹:公共选择理论和准市场模式在全球取得了“近乎霸权的地位”,传统政府模式几乎“成了一种历史文物,像中世纪的基尔特公会一样与现代问题的解决毫不相干”[2]。

在实践中,准市场模式主要表现为政府履行公共服务职能方式的变革,即“市场化”,或“民营化”----“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足人民的需求。……在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用,增加社会其他机构作用的行动”[3]。

通过“民营化”进行的准市场模式的治理,其核心精神是引入竞争----引入竞争压力、竞争动力和竞争机制。准市场模式相信,“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”,摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的竞争[4]。通过打破政府在公共服务提供中的垄断地位,引入竞争和竞争机制,以期缓解政府所面临的公众信任危机等一系列困境并大幅提高公共服务提供的效率和质量,进而有力化解民众对公共服务日趋多样化、个性化的需求与政府极其有限的实际供给能力之间的尖锐矛盾。

引入竞争的关键在于重新界定政府职能,重新思考政府与社会、政府与市场的关系,让政府回到它最适合的角色上去。而引入竞争和竞争机制的主要方式,则是将政府决策与执行功能分离,明确区分“掌舵”与“划桨”,让“起催化作用的政府”,专注于“掌舵”而非“划桨”。因为“政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨,可政府并不擅长于划桨”[5]。

具体而言,准市场模式安排“政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”的方式就是对服务“生产”与“提供”的明确区分。政府作为公共服务“提供者”肩负着为公民提供普遍服务的责任且有不断改善服务质量与效率的义务,但是,政府“提供”并不意味着亲自“生产”。政府可以充当“安排者”和服务提供者的角色,通过各种形式组织社会和市场力量从事生产活动,而自身则可以将有限的精力更多地投入到提出要求、组织安排、协调沟通、监督评价等自己更擅长的领域,以更加超脱的姿态思考并及时回应公民的需求。

美国学者萨瓦斯把公共服务民营化改革分为委托授权、政府撤资、政府淡出3大类措施,包括合同外包、特许经营等10种具体制度安排。同时,他提出并根据“服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益”等10个维度,探讨了不同类公共服务与不同制度安排之间的权衡与选择问题。这些多样化的“公私伙伴关系”,构成了公共服务的准市场模式。

随着时代的变革,准市场模式的表现形式一直在发生着变化。同时,在不同文化背景、制度环境和不同的领域中,其具体实现方式也有着重要的差别。比如,美国的民营化改革对“合同外包”情有独钟,而中国似乎对“特许经营”更加青睐。然而,准市场模式的基本精神和主要内涵却相对清晰稳定,并未因文化背景和制度环境的区别表现出不同的逻辑,这为我们考察中国的准市场模式提供了基本前提。

二、 准市场模式在中国的溃败

我国自20世纪90年代初开始了准市场模式的积极探索,特别是在世纪之交,当“市场化”、“民营化”与“亚洲金融危机”等大背景相联系并被进一步赋予解决我国所面临的一系列特殊问题的历史使命的时候,热火朝天的景象来临了。一时间,“民营化”、“市场化”似乎成了济世救民的良药,享受着莫大的尊崇和前所未有的礼遇。教育、医疗卫生、住房、城市公共基础设施、公交、燃气、自来水……,各行各业一拥而上、争先恐后,生怕错过了这一“包治百病”的良方。“市场化”在我国受到了“英雄”般的欢迎。

但是,如同转型期其他事物所发生的迅速而令人眩目的变化一样,中国“市场化”模式在短短几年内也经历了冰火两重天的待遇。时至今日,这位“英雄”早已风光不再,甚至被视为近些年公共服务领域一系列突出矛盾及问题的“罪魁祸首”,因而不断地遭受质疑、指责和嘲弄,在部分领域被“打入冷宫”的可能性正在增长。正如北京大学周志忍教授所言:“近年来,公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革被视为一种失败,公共服务中的市场机制如城市公交特许经营出现了大规模的回潮,挫折和反复把改革置于风口浪尖之上,对市场化导向的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流。”[6]可以毫不夸张地说,以“市场化”、“民营化”为标志的准市场模式在中国正遭受着巨大的挫折和溃败。

1. 医疗卫生领域市场化导向的改革被公认为失败

医疗卫生改革以来,看病难、看病贵现象越来越突出,因病致贫、因病返贫的人群持续增加,“小病抗、大病躺、重病来了见阎王”成了相当一部分无钱治病者的真实写照。人们惊异地发现,在看病越来越难、越来越贵的同时,医院的医疗服务水平却没有得到同步提高,医生收红包、医药收回扣等腐败行为成了公开的“潜规则”且日益普遍,医院乱收费愈演愈烈,甚至出现了在两个月内将一个“原本各项检查都正常”的老人医治死亡,却收取近千万元医药费用的哈尔滨“天价医药费案”这样骇人听闻的重大医疗案件。同时,“齐二药”等重大犯罪性医药事件的发生,不但给人们造成了巨大的生命财产损失,给社会带来了重大安全隐患,更挑战了整个社会的伦理道德底线。医疗卫生领域的低效、混乱、腐败轻而易举就将“市场化”导向的改革钉在了“失败”的十字架上。

2. 城市公交领域的“民营化”改革正发生着大规模“回潮”

近年来,随着城市公交领域许多严重问题的暴露,如野蛮行车现象越来越多,交通安全事故频繁发生,公交司机集体罢运连续出现,部分地区公交车票涨价引起市民强烈不满,……人们对公交“市场化”改革的质疑和批评正持续增加。而媒体的普遍看法是:“城市巴士交通服务进行企业化改造,引入民营资本,实际上是走了弯路”[7];“‘公交市场化’撞完南墙该回头了”[8]。与这种认识相适应,实践中呈现出来的则是公交“民营化”的大范围的“走回头路”。2007年12月,青岛市政府宣布,公交集团的市场化运作将宣告结束,青岛市60条公交线路、近2000辆公交车将回归国有;2008年4月,在5年内发生了4次公交司机集体停运之后,湖北十堰市政府宣布强制收回了公交特许经营权;2009年,重庆市政府要求在5月31日前,民营的13条7字头线路共389辆客车将退出客运市场,标志着重庆公交开始了全部国有化的历史。而在此之前,湖北黄冈、湖南长沙、江苏南京等地公交民营化也都经历了巨大挫折,民营资本被清退,回归国有经营。城市公交领域的“准市场模式”正经受着空前的挫折。

3. 城市水务业市场化改革正面临严峻考验

2002年10月,建设部公布《关于加快市政公用行业市场化改革进程的意见》,明确了城市水务业改革以市场化为主要方向;2004年3月,建设部进一步发布了《市政公用事业特许经营管理办法》。此后的几年内,地方政府大规模高价甚至“溢价”出售水务资产,威立雅、中法水务等外资巨头纷纷挺进中国水务市场,许多城市相继开始了水务业市场化改革。但是,近年来公众对水务改革的批评和质疑与日俱增,其中最严重的问题在于改革后城市水价普遍大幅上涨。根据国家发改委对36个大中城市进行的水价跟踪调查,得出的结论是:“水价正在以每年10%的速度上涨”[9]。2009年,以哈尔滨、济南、福州、北京、重庆等为代表的大中城市竞相上调水价,上海、天津、沈阳、广州、南京也相继召开了涨价听证会,随之而来的是全国水价的一片涨声,引起了居民的强烈不满,甚至有消费者代表在听证会上与召集方公开发生冲突[10]。而为了达到涨价的目的,部分外资企业甚至不惜威胁停水以要挟地方政府[11]。城市水务市场化改革是否会像医疗卫生改革一样被公认为“失败”目前尚无定论,但可以肯定的是,改革正经受着严峻考验。

此外,基础教育的市场化改革因饱受批评而声名狼藉,高等教育的市场化也在一片口诛笔伐中销声匿迹,住房领域的市场化因带给人们的是房价高企、普通人住房已成奢望的“苦果”而引起人们的强烈不满,……事实上,近些年来人们对所谓市场化改革显得越来越不耐烦,嘲笑、质疑和否定日渐成为舆论的主流。公共服务的准市场模式在中国遭遇了大溃败。

三、 政府责任缺失

是“市场化”改革必然带来这些矛盾和问题因而注定遭遇溃败吗?相关理论和发达国家的长期实践早已否定了这一点。是准市场模式不适合公共服务改革吗?席卷全球且“已不可逆转”的准市场模式改革实践似乎提供了反证。是准市场模式不适合中国因而出现了“水土不服”吗?可是它已在全世界成为了公共服务的主导模式,且被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一,为何单就不适合中国呢?更何况“水土不服”的何止准市场模式,市场经济体制本身的水土不服岂不更甚？

准市场模式因实践中的溃败而遭受冷酷的否定甚至抛弃,“当怀疑和否定论日益成为舆论主流的时候,我们正面临着‘倒脏水把婴儿一起倒掉的风险’”[6]。其实,因噎废食的愚蠢恐怕小孩子都懂,但在转型期的中国,人们似乎已经没有了停下来认真思考的耐心。在急于走回头路的时候,我们已经无心憧憬前路的美好,更来不及仔细观察阻挡我们去路的真正障碍。

民营化改革在中国遭遇了滑铁卢,但溃败的原因其实并不在于准市场模式本身。事实上,准市场模式的成功运行有其前提。它有赖于良好的“公私伙伴关系”,有赖于政府对于“自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”的清醒认识和充分把握,特别是有赖于政府对于自身责任的珍视和充分履行。离开了政府责任这一要素,准市场模式就失去了支撑其大厦的一根主要支柱。具体而言,市场化并不意味着政府责任的减轻或移交,而是政府责任内容结构的调整和履行方式的转变。“政府生产物品和服务的职能在减少,对从事实际工作的代理人实施监督的职能却在增加。”[12]如签约外包,政府所要承担的责任就至少包括“确定承包商的工作”、“选择承包商”、“筛选激励和制裁措施”、“监控绩效”[13]18-24。当然,政府还应该按时支付费用,确保竞争性市场,等等。也就是说,在民营化的进程中,政府肩负着甚至比传统治理模式更多、更复杂的责任。在民营化中,虽然政府直接“生产”公共产品和服务的职能“市场化”了,但它“提供”公共产品和服务的责任以及由于提供方式转变而引发的一系列新的作为“掌舵者”和“安排者”的责任却不能“市场化”。这些责任的有效履行是准市场模式取得成功的必要条件,充分承担这些责任本身就是政府的主要“责任”。

但反观我国公共服务民营化改革实践,政府责任的缺失成了普遍存在的通病:政府确实不“划桨”了,但它也没有“掌舵”,这才是问题的症结所在。我国准市场模式治理中政府责任的严重缺失表现在诸多方面,针对目前的现实情况和面临的主要问题,本文主要关注以下几个方面:

1. 财政投入严重不足

市场化并不意味着政府财政投入的减少,更不等同于“收费”,政府提供足额投入的职责不能被免除,甚至丝毫不能减轻。发达国家市场化改革的重心是公共服务提供机制的市场化,并没有减轻政府提供足额财政投入的责任,只是改变了这种责任的履行方式。正如北京大学周志忍教授所言:“不论是英国公立医院的‘内部市场’还是美国基础教育中的‘凭单制’,在引进价格、供求、顾客选择、生产者竞争客户等市场机制的同时,丝毫没有影响到公民免费医疗和基础教育免费的权利,没有让公民自己掏腰包。”[6]

与发达国家相比,我国的公共服务市场化改革更侧重于政府责任的市场化,许多改革明显具有政府“卸载”的味道。具体而言,地方政府往往在改革中推卸公共服务的基本职责,将民营化作为减轻财政负担、扔掉财政“包袱”的手段,将公共服务市场化理解为“收费”,甚至将改革视为获益的机会。目前社会上广为流传的“改革就是收费”、“全面改革就是全面收费”形象地反映了人们对部分领域市场化改革的看法。以医疗卫生领域的政府投入为例,20多年来,我国卫生总费用稳步上升,但政府的卫生支出占总支出的比例却逐年下降:从1980年的36.2%到1995年的18%,再到2004年的17.1%[14]。与此相应的却是个人医疗费用大幅上涨。据统计,2005年全国卫生总费用比1978年增长了77倍,其中,居民个人现金卫生支出增加了197倍,远高于同期GDP和城乡居民家庭人均收入的增长幅度[15]。如果说医疗卫生领域政府还只是“卸责”的话,那么城市水务业的改革中不少地方政府似乎更进了一步,将改革当做获益的手段。前几年各地纷纷高价出售水务资产已是众所周知的事实。而对于2009年风靡全国的水价上涨浪潮,一种引起普遍共鸣的观点就是,水务企业“溢价”购买了水务资产,几年之后开始以“涨价”作为对自己的超额付出的回报。《21世纪经济报道》的记者采访住房和城乡建设部官员徐宗威得出的结论是:水价上涨是在为地方政府高价出让水权买单。“从水价上涨的城市名单中也可以看出,一些在前几年高溢价转让水务资产的城市,成了本轮水价上涨的急先锋。”

政府财政投入的绝对或相对减少直接导致我国许多领域市场化几近灾难性的后果。在老百姓看来,医疗市场化几乎等同于“收费化”,当“小病抗、大病躺、重病来了见阎王”的现象越来越普遍的时候,医卫的市场化改革越来越像是普通百姓的一场噩梦。同样,当地方政府以获取最大收益为目的出售水务资产且美其名曰“市场化改革”的时候,不断涨价似乎也成了老百姓对水务改革的唯一印象。政府应该反思自身在提供足额财政投入方面责任的严重缺失,更应该反思借改革之机获益的做法,而不是将责任推到抽象的“市场化”身上。

2. 缺乏必要的监管和调控

准市场模式使得政府“直接生产”责任得以大大减轻,但是,监管责任却显著地增加了。政府的有效监管是确保民营化成功的重要条件。甚至由于某些特殊情况的存在,这些监管责任还显得更加复杂。例如,在合同外包中,委托代理的复杂性可能导致监管的难度急剧增加。委托代理关系及其产生的问题在企业同样存在,但对政府而言具有特殊的复杂性。传统模式中的基本参与者是竞选官员、行政人员和公民,加上承包商,参与者就增加到了四个,这意味着关系的数量翻了一番,其复杂性也将呈指数递增[13]27-28。

但在我国的民营化实践中,政府监管和调控却极度匮乏。政府监管责任的缺失首先表现为未能积极推动相关制度变迁,构建良好的制度基础和竞争环境。比如,我国许多城市公交市场化改革后,没有任何配套政策支持,没有相关制度规范,经营者茫然无措、无所适从。政府监管责任的缺失还表现为,许多地方政府迫不及待地将一些“烫手山芋”扔向市场,对企业“一卖了之”,不承担基本的监管、规范和调控职责。近年来多数城市普遍出现的水价大幅上涨,几乎是缺乏有效监管下民营化的必然结果。在2009年席卷全国的水价上涨风潮中,各地的涨价听证会屡屡出现假冒代表的现象,而物价主管部门竟然容忍其一再发生而不闻不问,丝毫没有注意到自身的监管责任。济邦咨询公司2008年作了一次调研:“监管制度严重缺失,调价变成各方利益博弈的战场,完全没有理性,最后到底怎么调价变成市长拍脑袋决定的事情,成本监审形同虚设。并且很多城市都有类似的问题。”[16]正如《科学时报》在一篇报道中断言:“没有监管的水业改革一定是失败的改革。”[16]

政府监管和调控责任的严重缺失是导致我国公交、城市水务业市场化改革出现大规模“回潮”和严重挫折的重要原因之一,其他领域也或多或少地存在着同样的问题。如何在公共服务市场化实践中强化政府的监管和调控,做好监督者和调控者,构建良好的制度基础和竞争环境,加强对民营化各主体的引导和约束,是我国政府特别是地方政府目前应该认真反思的重要课题。

3. 政府未能进行有效的管理并充当精明买主

市场化意味着政府管理的重大变革,对变革过程的驾驭和管理至关重要。首先,面对市场不可避免的缺陷,政府必须学会管理不同类型的市场并努力克服这些缺陷。其次,市场化本身不可能实现自我管理,需要政府在运作管理上更下功夫。同时,市场化并不是政府责任的“卸载”,政府成为“精明买主”的能力对我国同等重要。

在我国市场化改革实践中,政府管理的滞后不容忽视。以城市公交市场化改革为例,北京大学周志忍教授认为,政府对改革过程的驾驭能力和对经营的管理能力的低下,是产生种种问题和困境的主要原因[6]。改革之前,各地方政府在根本没有做好相关规划和制度安排的情况下就一拥而上,对诸如票价的定价及调整机制、员工福利待遇、政府补贴数量及方式等细节问题未能形成妥善的安排,在实际运行过程中又未能逐步完善相关政策和管理机制,对事先没有预料到的新情况(如油价大幅上涨等)不加以及时解决,对合同中存在的各种诸如“权责利不清”等突出问题也不闻不问。“一改了之,根本没有配套政策支持”[8],湖北十堰市公交民营化失败后公交公司董事长对政府的抱怨道出了政府管理的极度匮乏和滞后。

政府管理责任的严重缺失还表现为无法承担“精明买主”的角色并履行服务“购买者”的职责。具体而言,政府未能及时履行服务“购买者”的付费、提供回报和激励等一系列职责。例如,吉林四平市水务市场化失败的直接原因之一就是,在隶属于四平市公用事业管理局的市自来水公司与外资企业中法水务公司合作供水的过程中,政府未能按照事先对合同水量、水价、水费以及3年内关闭相关地下井群等事宜的安排兑现承诺,并在双方经谈判修改了合同条款之后仍然未能实现承诺。

此外,政府责任的严重缺失还表现在未能正确认识自身的角色定位,对“真市场化”和“假市场化”区分不清等诸多方面。正是由于政府责任的严重缺失,直接导致了准市场治理模式在我国的溃败。詹姆斯·森德奎斯特(James Sundquist)指出,民营化不是解决政府无效力的特效药,唯有有力且有效的政府,方能使民营化奏效[17]。换句话说,只有在政府真正承担起相关责任的前提下,这个“有力且有效”的政府才能“使民营化奏效”。

四、 新的开始

转型期的中国从不缺少新概念、新模式、新理念、新范式,也从不缺少尝试的勇气和热情。但是,大部分新理念、新模式似乎都逃脱不了这样的命运:人们打着它们的旗号,照搬国外的先进做法,形式上天衣无缝,但其精神和内涵却被偷偷地“阉割”。它们的本质已被整得面目全非,却又在试验失败后承受着人们苛刻的责难、嘲笑和质疑,之后被迅速抛弃。不幸的是,风靡全球的准市场模式在中国似乎也未能幸免。

但是,暂时的失败和挫折并不表明准市场模式的终结,“准市场模式其实已不可逆转”[6]。更不能因此导致对准市场模式本身的简单否定。对医疗卫生“市场化”改革的一致否定,公交领域所出现的大规模“回潮”,一定程度上说明我们看问题的方式仍然处在非此即彼的简单逻辑中,对事物缺乏耐心细致的深入分析和严谨考察。

其实,对任何新理论或新模式的应用不但要用其形式,更要汲取其精神。忽略了精神本质,形式做得再好也是徒劳,甚至会产生截然相反的效果。准市场模式不是一个死板的标签,而是一项根植于丰富实践经验的活生生的制度组合和治理模式,它具有多样化的形式和内涵,其成功运行也需要实际机制的支持和相关制度保障,更要有细致精细的管理。“民营化只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用。”[18]而实现这些条件都是政府分内的责任。准市场模式在中国的溃败,根本原因在于我们采用其形式而忽略了它的本质及精神,表现在实践中,就是政府责任的严重缺失。

准市场模式的中国实践远远没有结束,甚至才刚刚开始。笔者相信,当政府责任回归之后,一个新的变革时代将重新来临。

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