中国地方政府竞争理论研究的缘起、现状与展望

于东山,娄成武

(东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819)

改革开放以来,中国的府际关系发生了明显的变化,具体表现为由单一性走向多样性,由垂直联系为主发展为横向联系为主[1]。中国地方政府的横向关系在促进经济发展的同时弊端日益显现,集中体现为地方政府之间的合作不足而竞争过度。正是基于中国社会转型中的这种现实问题,国内学术界对中国地方政府竞争展开了学理反思和探讨。

一、 中国地方政府竞争理论研究的缘起

1. 中国地方政府竞争理论研究的背景

第一,经济全球化的国际背景。中国地方政府作为经济发展的重要主体,特别是在中国加入WTO以后,虽然面临前所未有的机遇,但更面临着巨大的挑战,从而使得地方政府竞争愈演愈烈。地方政府竞争在经济全球化的背景下,日益激烈的发展趋势体现为:由单纯的国内竞争演变为国际国内的全方位竞争;由单一的经济发展要素竞争发展为综合竞争;从有形的资金、人才和资源的竞争发展为无形的制度、服务和管理水平的竞争;从不规范竞争向规范竞争发展,从短期竞争向长期竞争发展,从恶性竞争向良性竞争发展[2]。

第二,大国转轨的国内背景。中国自从1978年改革开放以来,不断探索市场经济体制的建设道路。地方政府在各自利益驱动下展开竞争,目的在于逐步推进改革的深入,但在整个转轨过程中对地方政府竞争研究升温的一个重要原因就是,转轨国家特别是转轨大国在体制转型过程中暴露出的混乱与无序[3]。

2. 中国地方政府竞争的概念厘定

国内较早提出地方政府竞争这一概念的是樊纲和张曙光。他们于1990年在《公有制宏观经济理论大纲》一书中,将其称为“兄弟竞争”,即地方政府之间在投资和货币放行领域的横向竞争以及地方政府和中央政府在同一领域的纵向竞争[4]。这一概念界定符合我国的国情,因为地方政府竞争在保持经济稳定和持续增长两方面的影响,来自中国的经验可能更有说服力[5]。

新世纪以来,中国更多的学者致力于地方政府竞争的概念界定。其中比较有代表性的是刘汉屏和刘锡田的界定,他们认为地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共服务,吸引资金、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面展开的跨区域政府间的竞争[6]。这个定义准确地阐述了地方政府竞争的主要内容即流动性要素。

综上所述,地方政府竞争是指地方政府在政府利益的驱动下,展开的对流动性稀缺资源直接或间接的竞争,以及由此而形成的网络化关系。

二、 中国地方政府竞争理论研究的现状

中国地方政府竞争理论研究的现状,大致从四个视角展开:财政联邦主义视角、公共选择理论视角、新制度主义视角和治理理论视角。

1. 财政联邦主义视角

首先把财政联邦主义引入中国地方政府竞争研究的是钱颖一,她认为中央政府让渡给地方的财政权力,使得地方政府竞争具有西方国家联邦主义的特点。财政联邦主义式的地方政府竞争促进了中国经济的长足发展,因为地方政府保证了市场有效运行:保证以正的市场激励促进经济发展和以负的市场激励扭转经济倒退[7]。张维迎、粟树和认为财政分权导致的地方政府竞争,有利于中国民营经济的发展[8]。但是在权衡成本和收益时,还应关注财政联邦主义带来的负面影响。

钱海刚则认为财政分权导致了地方政府恶性竞争,其重要原因之一就在于预算外收入。他认为地方政府支出中,有一大部分来自预算外收入,近些年来,预算外资金占财政收入的比重在50%～65%[9]。平新桥和白洁的研究也认为财政联邦主义使得地方政府竞争弊端凸显,具体体现为:规模巨大的财政收入会扩大地方政府的规模,从而加重当地居民和农民的负担;地方政府预算外支出的规模效应递减;城市化水平和地方政府对城市维护方面的支出负相关[10]。

2. 公共选择理论视角

公共选择理论视角下的地方政府竞争研究,以地方政府利益特别是地方政府主要官员利益为分析的基点。周黎安把政府官员利益导致的地方政府竞争称为政治锦标赛。在政治锦标赛中,假定只有有限数目的人可以获得晋升,一个人获得提升将直接降低另一个人提升的机会,一个人所得构成另一个人所失,因此参与人面临的是一个零和博弈[11]。

在政治晋升锦标赛中,地方政府的竞争手段多是基于政府官员的短期利益。地方政府竞争的主要手段有:税费优惠、改善公共物品供给和制度优化。但是从公共利益的角度看,三种手段都存在着弊端:税费优惠是不发达地区吸引FDI(国际直接投资)的重要手段,造成了地方政府沉重的税收负担;在公共物品的改善上,基建投资过大,而软件公共物品发展滞后;由于一些固有的体制因素,各地制度环境尚有很大的改进空间[12]。

以政府官员利益为主导的地方政府竞争,对区域经济的一体化和区域公共管理都造成了负面的影响。对区域经济的影响,体现为由舒庆和刘君德提出的“行政区经济”,即与省级行政区相对应,逐渐形成了以省级政府管理与规划为核心,以省会城市为核心,以其管辖的行政区为边界的格局[13];对区域公共管理的影响,体现为由杨爱平和陈瑞莲提出的“行政区行政”,即基于行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理,在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态[14]。

3. 新制度主义视角

新制度主义视角下的地方政府竞争研究,主要基于正式制度的规定分析地方政府竞争的运行机理。刘泰洪认为地方政府竞争的激励机制包括:微观激励机制,分为职位晋升标准的政绩化、官员晋升路径的淘汰制、政绩晋升合同的不完备性;宏观激励机制,分为地方政府辖区内利益的共享性,上下级地方政府目标任务的同构性[15]。庞明礼则分析了地方政府竞争中的约束与激励机制,其中约束机制包括:宪法秩序的变化、意识形态的松动、分权化改革和生产要素、产品甚至企业的跨区域流动性;激励机制包括:地区经济的发展、权力中心的认可和自身利益的强化[16]。

江静、陈柳研究分析了苏南和温州两种特色鲜明的发展模式,苏南模式主要依靠集体资本办企业,而温州模式主要依靠民营资本发展,但在地方政府竞争的现有制度条件下,出现以招商引资为标志的经济发展趋同模式[17]。造成过度竞争和竞争同质性的原因在于资源的稀缺性,但稀缺性资源在使得地方政府存在利益冲突的同时也存在相互依赖的可能性。应对地方政府竞争中的问题和促进区域协调发展的关键并不在于资源配置机制,而是实现相互依赖“秩序”的制度安排,具体包括特定的经济体制及相关法律政策所规定的一系列行为规范[18]。

4. 治理理论视角

在从治理理论视角研究地方政府竞争的成果中,跨界治理的应用较多。 在以跨界治理构建地方政府适度竞争的实现模式方面,出现了一批较为优秀的研究成果。 其中马学广等构建的实现模式为:以分权为导向, 分权与赋权相结合,引导公众参与,确立公私合作伙伴关系, 推动公共权力向社区、企业和非营利组织转移; 协调治理组织间的合作关系, 维护城市政体的权利均衡,以利益协调为基点, 促使治理规则从支配性规则向共识性规则转变; 综合运用行政和市场化手段调整府际关系,促进地方政府由竞争型向合作型转变[19]。 张明军等构建的实现模式为: 网络化的问题解决方式,项目和管理上的府际间转移, 利益的协调与补偿机制, 重视社会力量的参与[20]。 这两种实现模式都把政府、企业、非营利组织与公民整合到地方政府竞争过程中, 符合治理理论多中心主体的诉求。

卓凯等提出的实现模式为:建立跨越行政边界的“合作体制”,建立旨在缩小合作成员之间发展差距的发展基金,完善法律基础设施建设[21]。这种实现模式抓住了中国特有的背景下,体制环境的变革是实现跨界治理的前提和重要内容。

以上四种理论视角对中国地方政府竞争进行了比较全面的分析,相对而言,对地方政府无序竞争问题产生的根源分析还不够深刻,同时应对策略的可行性还欠斟酌。

三、 中国地方政府竞争理论研究的展望

1. 深化地方政府竞争中的财政分权研究

中国地方政府的主体性,主要源于地方政府的财政自主权,但是当前的财政分权,主要是中央政府与省级政府间税收权限的划分。为有效地克服地方政府竞争中出现的弊端,一方面应加强省际财政支出的转移力度研究,在不影响省级政府经济发展积极性的前提下,加大对不发达地区的财政支持,加快其发展速度,转变其发展模式。此外,地方政府预算外支出的绩效考核问题也是亟待研究的现实课题。

另一亟待加强研究的方面是省级以下地方政府的财政分权问题。随着省直管县体制试点的深入,省级以下地方政府的财政分权趋势逐渐明晰,但在压力型政府体系下如何确保县级政府和市级政府实现“一级政府、一级事权、一级财政”的目标,依然须要深入研究。

只有理清各级政府的财政实权,才能在制度上奠定地方政府履行自身职能的财政基础,同时改变省级以下地方政府靠上级政府补助的现实困境。只有如此各级政府在竞争过程中才不会无限扩展,也会减少中央政府的监督成本。

2. 深化地方政府竞争中的官员考核系统研究

在以政府为主导的现实背景下,官员的考核系统直接关系到中国社会和经济发展的方向和速度。长期以来,以经济增长特别是GDP增长为核心内容的官员考核系统,使政府官员形成“GDP崇拜”的现象,导致GDP增长成为地方政府竞争的主要内容。虽然此种发展方式对经济发展的初始阶段有着重要的作用,但随着改革的深入,中国经济发展应权衡经济增长与成本间的关系。在考虑经济发展的同时还应考虑社会和政治发展。

基于中国经济、社会和政治发展的现实需求,如何设计政府官员的考核系统是一项复杂的系统工程,也是中国地方政府竞争内容转变的动力所在。当前“国民幸福总值”是发达国家官员政绩评价的新趋势,但在以发展为中心的现代化进程中,按照中国的现实国情,政府官员考核指标的研究须要有新突破。

3. 深化地方政府竞争中的组织体系研究

为更好地实现和维护公共利益,如何设计地方政府竞争的组织体系是我国学术界面临的现实课题。地方政府竞争的组织体系设计,亟须改变临时的座谈会形式进而寻求正式组织的建立。地方政府竞争正式组织的建立,目的在于解决地方政府间的纠纷问题。只有解决好地方政府竞争过程中的矛盾和冲突,才能使得地方政府的合作协议得以贯彻实施。但是如何才能推动地方政府竞争的正式组织建立,除了制度背景的研究外,还应加强组织实际运行过程中信息交流和利益协调等方面的研究。

地方政府竞争的组织体系,除建立正式组织外还应研究具体规则的制定和如何实施。地方政府竞争的具体规则是在平等协商的基础上制定的,但在区域差距过大的现实背景下如何实现地方政府平等协商依然很困难,而且中央政府如何发挥主导性作用才能不影响地方政府的积极性也须要深入研究。另一须要关注的是如何实施地方政府竞争的具体规则,改变仅仅停留在纸面上的被动局面。

4. 深化地方政府竞争中的跨界治理模式研究

其一,政府、企业、非营利组织与公民间的合作性治理关系。在市场经济体制不完善和公民社会发育不充分的现实背景下,要使企业、非营利组织与公民在地方政府竞争中发挥积极的正面效应,政府应担负起培育其不断成熟的职责。在公共利益和地方政府利益处于矛盾的现实背景下,地方政府怎样才能担当起培育社会不断成熟的重担一直是理论研究的盲点。

其二,不同类型的地方政府间的合作性治理关系。发展水平不同的地方政府要实现公平竞争,除发挥中央政府的主导性作用外,还有哪些社会主体能发挥实质性作用也是研究的盲区,而这对跨界治理的实现模式具有重要的现实意义。

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