森林生态补偿制度存在的问题及对策----以辽宁阜新蒙古族自治县为例

杨利雅,张立岩

(1.西南政法大学经济贸易法学院,重庆 400031;2.辽宁工程技术大学公共管理与法学院,辽宁阜新 123000; 3.辽宁阜新蒙古族自治县林业局,辽宁阜新 123100)

林业是我国践行生态补偿制度较早的领域,其实施形态经历了从商品林到经济林再到生态林的转化,其制度保障经历了由政策到法律的位移。2005年开始的国家财政划拨对森林生态补偿制度的完善起到了重要的作用,各地森林的数量开始稳定上升。在森林生态补偿蓬勃发展的时候,我们仍然可以看到其中存在的一些问题,例如补偿主体范围狭窄、补偿标准单一等。每一个问题的解决都会给森林生态补偿制度创设更加丰富和完善的内容。生态安全是继国防安全、经济安全以后的国家社会生活的重要内容,森林生态补偿是实现生态安全的重要方式。本文将以辽宁阜新蒙古族自治县为例对这些问题进行具体的探讨并提出相应的建议。

一、 辽宁阜新蒙古族自治县生态现状

阜新蒙古族自治县位于辽宁省西北部,科尔沁沙漠的南缘,全县总面积62.46万公顷。全境地处华北、蒙古、长白三大植物区的交错地带,植物种类有110个科,456个属,929种。该县35个乡镇中有26个乡镇被国家确定为土地沙化区。按沙化程度分为:流动沙地(丘)86.7公顷,半固定沙地0.45万公顷,固定沙地4.83万公顷,露沙地0.033万公顷,沙化耕地2.47万公顷。沙化区域主要分布在柳河、大凌河和绕阳河三大流域。截止到2007年末,全县有林地面积达17.6万公顷,是20世纪50年代初的25倍,森林覆盖率达28.2%,较20世纪50年代增加了27个百分点。自2005年起,按照分类经营的原则,全县被列入国家补偿的重点生态公益林面积6万公顷,地方公益林面积0.5万公顷,每年获得生态公益林补偿资金近450万元*① 以上数据全部来源于辽宁省阜新蒙古族自治县林业局。。阜新蒙古族自治县的林业建设在全国一直处于前列,早在60年代就有“三沟”经验在全国闻名,即七家子公社毛岭沟大队的封山育林控制水土流失的经验,招束沟公社后拉格拉生产队治理坡耕地连年增产的经验,蜘蛛山公社塔子沟大队营造护岸林保田增产的经验。近年来随着国家生态补偿制度的实施以及政府、社会对生态环境的重视,生态环境得到了较大的改进,但也存在一些问题亟待解决。

二、 森林生态补偿制度存在的问题

1. 补偿主体范围狭窄

现行森林生态补偿制度的补偿主体仅局限于两级政府和显性受益人(林木的使用人)。而对于隐性受益人(生态利益的受益人)以及相应污染制造者没有支付相应费用的要求。阜新地区生态林按照经费来源和重要程度分为国家和地方(省级)两级生态林,同时根据生态重要性和生态脆弱性又将生态公益林的保护等级划分为特殊保护区、重点保护区和一般保护区三个等级。国家和地方生态公益林,分别由政府有关部门按照相关规定划定,经中央或者同级的林业主管部门批准,藉此享受中央或者地方财政划拨,这也是阜新地区生态补偿基金的全部来源。按照我国《森林法》、《森林法实施条例》以及《风景名胜区条例》等相关规定,森林生态补偿制度应当是一个开放的体系,财政划拨只是其重要的组成部分而非全部。阜新蒙古族自治县位于辽宁省西北部、科尔沁沙漠的南缘,其生态林不仅对于阻隔北部风沙和寒冷空气南下起到重要作用,还有涵养水源、防风固沙等功能。单纯依赖财政划拨不仅增加了国家财政的支出,其有限的资金也难以满足林业发展的要求,而且不能提高相关人群乃至整个社会爱护森林、重视生态环境保护的意识。对阜新而言,虽然生态受益人范围比较广泛,确定过于烦琐,但是相应污染制造者则比较容易界定,例如汽车使用人、排放废气的工厂、矿山等大规模用水的主体等等,同时按照一定的比例收取生态补偿金还能够起到促进这些主体节约能源、水源的作用。国家和地方政府作为社会生态利益的埋单者,在一定时期内可以稳定生态补偿金的来源,但是,长久为之不仅会增加政府的负担,而且生态破坏者也不能承担相应责任,难以达到法律上的“生态平衡”。各国践行生态补偿制度初期基本上处于“谁经营,谁受益”的状态,之后便向“谁受益,谁补偿”发展,这里的受益指的是生态利益。虽然现今世界绝大多数国家生态补偿费用都处于政府埋单的状态,但是随着人们的生态效益意识的提高,应当能够接受生态付费的现实,这也是发展的趋势。

2. 生态补偿对象仅局限于部分树木和其他木本植物

我国《森林法实施细则》第二条规定:“森林资源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林,包括乔木林和竹林。林木,包括树木和竹子。林地,包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”这在一定程度上弥补了我国《森林法》只对森林种类进行界定,而忽视以林地为依托的生态群体的问题。对森林资源进行生态补偿或进行相应管理时,应将其视为一个整体,而不是某一单一客体。生物之间依存紧密且微妙,仅就树木进行补偿存在以下问题:首先,忽视了自然状况下的植被分布。植被分布具有一定自然规律,是由土壤、气候等自然条件所决定的。不同区域的植被都履行着既定的生态职能,只有性质和程度的差异,不存在优劣之分。阜新蒙古族自治县地处华北、长白、蒙古三大区系交汇处,既有作为华北区系的典型代表的阔叶林,也有长白区系的针叶林以及蒙古区系的灌木林。虽然灌木林在生态价值上没有阔叶林和针叶林等树木高,但也具有水土保持、水源涵养等功能,且其能适应较为恶劣的生存环境,特别是阜新蒙古族自治县处于科尔沁沙地的南缘,使得风沙治理、水土保持的任务更重,但是灌木林、草原却不属于生态补偿的范畴。其次,不便于对森林进行整体治理。由于补偿、管护的对象仅限于林木,意味着一些林农及林区居民在林地内进行间种、狩猎及采摘等活动是合法的。这不仅增加了管护的难度,使森林生态自然状况受到破坏,也影响了生态圈的完整性。“生态完整性”(ecological integrity)是指:“保护和恢复地球生态系统的完整性,特别关注维系生命的生物多样性和自然过程。”[1]再次,相同区系被界定为生态公益林的树木种类存在人为差异。由于人为原因,相同种类的树木在一个地方被列为国家重点公益林,但在另一个地方却不是生态补偿的对象。这在客观上增加了地方林业工作者工作的难度,也人为地造成了两地同一树种的生态待遇差异。

3. 生态补偿标准确定不科学

从宏观上说,生态补偿的界定分为三个阶段:最高阶段----生态补偿,即完全按照森林生态价值通过价值规律的作用确定补偿标准;中级阶段----基本损失补偿,即补偿由于为保证森林的生态价值而损失掉的机会成本以及其他财产利益损失;初级阶段----生态维护成本,即补偿在进行生态效益维护时所需要的人力及物力成本。生态林的生态价值至少为2100元/hm2,管护费用至少需要150元/hm2,重点防护林和特种用途林禁伐后,林农生活及转产所需的费用约为300元/hm2[2]。当然,按照不同计算方法,还可能形成其他标准[3]。辽宁省在2005年正式启动森林资源的现金补偿制度,国家重点公益林的补偿为75元/hm2,地方重点公益林为56.25元/hm2。这不仅相对其他国家的标准要低很多,就是按照我国评估出的生态维护成本也存在很大的差距。辽宁阜新的人均GDP及收入状况在全省处于较低的水平,2007年阜新地区农村居民人均纯收入4128元,阜新地区城市居民人均可支配收入8702元[4]。按照国家有关规定,护林员必须为专职工作人员,在工作时间不能从事其他营利性活动。这就意味着护林员的工资水准(按照每公顷75元钱、每个护林员管护100公顷计算,年收入才仅仅7500元)低于全市平均工资水平,略高于农村居民收入。这种情况在其他省市应当表现得更加突出。我国现在的生态补偿标准还处于最低阶段,并有在条件具备的情况下向中级标准发展的趋向。只有当生态补偿标准稳定在中级阶段之后,才能达到依赖经济效益提升林农发展生态林热情的目的。

另外,在我国现今施行的生态补偿标准中,只是区分了国家重点公益林和地方重点公益林,并且以此为标准发放生态补偿金。这种大一统的形式,造成各个地区实际实施效果的重大差异。由于各个地方经济发展水平存在差异,居民维持自身生活条件以及人口再生产所需要的成本就会存在差异。这样造成了生态林的管护成本存在差异。不同林木种类的生长期不同,育林维护成本也不同。以阜新蒙古族自治县的针叶林为例,该县的针叶林以油松为多,由于春季干旱,很容易发生火灾。该县有油松等针阔叶林近20万公顷,每年各级财政投入的防火费用只有100万元左右,平均每公顷5元。不同地区林木生存成本也不相同。例如,辽宁阜新海棠山自然保护区阳坡为矮丛苔草—胡枝子—油松林,植被的土层较薄,多在20cm～30cm,而阴坡如马圈沟和青龙山北坡,由于罕见的天然栎类林景观,土壤物理性质良好。因此,在阳坡种植树木的成活成本就要比阴坡种植树木的成活成本高。

再则,补偿标准地方性差异过大。在森林生态补偿制度执行中,根据划拨主体不同分为中央和地方两个层次:国家拨款给付于林农以及相应的管护主体[注]主要指国有林场,还包括各种集体经济组织等。;各省根据地方性法规在国家允许的限度内给予费用。对于第一部分,各省标准是一样的。对于第二部分,则差异很大。像广东这样经济较发达、财政收入较高的省份,对林业的投入就比较多。与其他省、区相比,每公顷给付生态补偿金的差异达600元,有失公平。特别是我国林区大多分布在经济欠发达地区,地方政府很难给予更多的补偿,这种相对差异最终损害的就是林农以及其他以林业为生的人的利益。生态补偿所应达到的预期目标最终很难实现[5]。

4. 在既定基数基础上,很难保证林农及林业管理者之间的利益平衡

2007年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(以下简称《新办法》)将补偿对象更加准确地定义为“重点公益林的所有者和经营者”的同时,将省级集中用于森林防火、病虫害防治、资源监测等项目的经费由原来的每公顷7.5元降低到3.75元,并重新规定了支出范围;相应提高了对直接管护的补偿,由原来的每公顷67.5元提高到71.25元,进一步保护了重点公益林管护者特别是林农的利益。

《新办法》实际上是对林农、林木管护者和林业管理者之间利益的一种调整。其维护了林农及相应管护者的利益,这一点无可厚非。但是,在某种程度上并没有达到提高森林管护效果的目的。《新办法》规定:“重点公益林所有者或经营者为个人的,中央财政补偿基金支付给个人,由个人按照合同规定承担森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等管护责任。重点公益林所有者或经营者为林场、苗圃、自然保护区等国有林业单位或村集体、集体林场的,中央财政补偿基金的管护开支范围是:对重点公益林管护人员购买劳务、建立森林资源档案、森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育以及其他相关支出。”将生态补偿费用直接发放到个人手中,由个人再拿出相应的费用进行虫害防护,在现实生活中很难做到。部分农民没有意识到防虫对于自己是一种责任,其有“义务”去购买药具。我国也没有相应的法律法规,对其进行有效的规制。每年森林防虫都是县林业部门购买各种药具发放到林农手中来完成的,这实际上是增加了林业主管部门的财政压力。

三、 从制度建设方面,完善森林生态补偿制度的建议

1. 建立多层次的补偿标准

单一的补偿标准忽略了不同地域、不同植被、不同经济发展状态区域的特殊性。生态补偿制度建立初期,单一状态可以进行一些试探性研究并将生态补偿制度建立起来。如果长期保持这种状态,会造成林农以及相应管护主体在进行造林、管护等活动时追逐经济利益最大化,难以达到良性的生态运行效果。一个完善的生态补偿制度应该是多层次的:第一,根据地区经济发展状况确定生态补偿标准。不同地区劳动力成本存在差异,林业管护人员的收入至少应当达到当地工人的平均标准,才能使林业管护人员更好地履行职责。第二,根据植被种类确定生态补偿标准。不同种类的植被的种植成本存在差异,管护成本存在差异,其所完成的生态职能也存在差异。按照统一的标准支付生态补偿费用,不能体现植被价值差异。第三,根据所处区域生态作用确定生态补偿标准。不同地区生态状况不同,不同地区对于一定区域所带来的生态效益也不同。对于生态脆弱地带,以及沙漠边缘、河流源头、国家级自然保护区等具有重要生态意义的区域应当增大生态补偿力度。当然我们所说的这些差异性标准是建立在75元/hm2补偿金基础上的差异,而不是对这75元钱的再分配。

2. 建立多元化的补偿主体

森林生态补偿制度实施过程中遇到的最主要问题,就是“钱”的问题。而“钱”的问题产生的最根本原因在于补偿主体过于单一。尽管在国际上国家也是生态效益的“购买者”,但是很多西方国家除了纵向的划拨还有横向的转移支付。对于流域的生态补偿,我国已经有下游省份给上游省份补偿金的先例。由于森林具有防风固沙、涵养水土等生态功能,因此“风的下游区域”的政府也应当成为生态补偿的主体,进行横向的财政转移支付。另外,环境污染的制造者(如汽车尾气排放者等)以及资源的使用者(如木材使用者、矿山开采主体等),都应当在一定程度上承担这些费用。

除了上述途径还应当通过各种市场化手段完成扩大资金来源的目的,例如政府发行生态彩票等等。同时政府在一定程度上可以尝试增加林业权的实现方式,增加各种纪念林、回忆林、旅游林等种类,通过个人在林场或林农中选择托管人或者雇佣、自己定期看护等方式种植养护树木。这种经营方式不仅可以免去树木种植费用,而且树木的成活率高。这种方式的推广,一定程度上还可达到增强相关群众生态意识,增加同大自然的亲和度的目的。“世界范围内出现的多种形式的经济激励机制,对森林生态系统服务进行了有效的补偿,为各国森林资源特别是私有林经营与保护提供了资金来源,能够达到经济与环境的‘双赢’结果。目前森林生态服务表现为一种小生境市场而不是商品市场,但预期森林生态服务市场将在发展中国家和发达国家不断成长。”[6]

3. 建立各种地方性、自治性生态补偿条例

现今我国的生态补偿制度的立法体例还不是很完善,一般只是中央和省一级的地方政府颁布了有关生态补偿基金使用办法的生态管理条例。而对于生态补偿制度其他方面内容则没有相关规定,例如森林管护人、林农等相应的权利和义务,在其自身权益受到侵犯时可采取的补救措施,对于违反生态补偿相关规定但尚不构成刑事和行政制裁的处理方式等等。

阜新蒙古族自治县属于民族自治地方,可以制订自治条例对我国法律进行变通性或补充性的规定,同时,请求省级以上政府财政部门加大财政转移支付力度。民族自治地方应当充分利用这个权力给予林地管护人员以及林农更多的权利,使他们能够最大限度地运用自己的聪明才智,保持森林资源的良性运转和平衡;同时,可以发展林业这一绿色产业,使其成为地方经济发展的一个增长点,改变长期以来在人们观念中的“荒山恶水”的形象,利用良好的生态环境作为吸引外资的一个亮点。当然对于其他地区而言,也完全可以通过制订地方性法规的方式来达到这一目的。

四、 从软环境建设方面,完善森林生态补偿制度的建议

森林生态补偿的各种法律法规是生态补偿的硬制度,硬制度必须严格执行;在生态补偿制度实施的过程中,还有许多方式方法的问题,这属于生态补偿的软环节,软环节应当审慎把握。

1. 建立过硬的森林管护队伍

健全各级林业监管部门,形成“生态办—监管员—护林员”的管护体制。真正做到层层完善,事事落实,做到制度、机构、设施样样齐备。在正确理解、准确把握法律政策的同时,也要注重软环节,这其中的关键是过硬的森林管护队伍建设。第一,提高护林员的业务能力,增强护林员的森林防护意识。做好重点区域和重点时间的森林防护工作,掌握工作技巧。同时,积极发动周围群众,做好他们的思想工作,使其积极参与到防护工作中来,这样会事半功倍。第二,完善护林员装备。对于护林员要有统一的着装,并要求佩戴统一的标志。对于一些管区比较分散的护林员可以配备摩托车等交通工具。第三,对护林员进行人性化管理。在某种程度上来说,森林资源管护的好坏完全取决于护林员工作的态度和责任心。护林员须要由具有一定协调能力,且年轻力壮的人来担任。由于森林的管护费用低,造成了“能人不愿干,孬人干不了”的状况。因此,加强对护林员的人文关怀,具有特别重要的意义。例如,辽宁阜新蒙古族自治县县委及林业部门通过采用为护林员购买人身意外伤害险、定期对护林员的家庭进行走访等方式来帮助护林员解决一些实际问题,这种做法大大促进了护林员工作的积极性。

2. 提高群众森林生态意识

对于群众森林生态意识的提高可以通过两个途径来完成:第一,加强生态安全、生态理念的教育、宣传。通过林业管护人员、政府工作人员、大学生志愿者等主体对广大群众,特别是林区的群众进行相应的生态理念和法制观念的宣传教育。将宣传教育工作作为管护人员和相应工作人员的一项重要任务,列入到工作计划中。另外对于特殊群体、特殊时期、特殊区域要进行重点宣传。将教育宣传的内容针对不同主体,分为一般环境生态理念教育、生态忧患教育、警示教育等不同内容。第二,鼓励群众参与生态环境建设。宣传教育只是一个方面,另外要鼓励群众参与到生态环境建设中来。充分利用一年一度的植树节等时段,充分发挥工会、共青团、妇联等群众组织的作用,号召并组织各种志愿者团队加入到植树造林、防虫防火的工作中来。这不仅在一定程度上可以减轻护林人员的工作压力,也有很好的群众反响。

3. 通过各种渠道,申请国际组织、非政府组织以及国家的林业项目

国际组织、非政府组织的贷款和捐助[注]另外两种主要途径为政府转移支付和受益者支付。是生态补偿资金筹集的三大途径之一[7]。联合国开发计划署、联合国粮农组织、联合国森林论坛、全球环境基金、国际竹藤组织、日本小渊基金、世界自然基金、美国大自然保护协会等都从事生态补偿的捐助、信托、贷款等项目。我国自1978年开始通过各种方式与国际组织和非政府组织建立联系。迄今为止,我国申请的涉林项目近百项,且绝大多数属于无偿。中国人多、地广,可种植林木的区域广泛,且地理条件多样、复杂,有利于进行各种研究。这些条件是进行国际合作的客观基础。我们应当充分利用这一条件,提高森林生态补偿的质量,建立一个美丽、绿色的家园。

国家重点林业项目也是生态补偿资金的重要来源,如防风治沙工程、三北防护林工程、退耕还林工程、环城防护林带工程、绿色通道工程等。国家、省、市、县甚至乡镇的政府近年来都将生态工程作为施政的重要内容之一。应当积极申请各种项目,为林业建设、生态补偿筹集资金。各种财政补贴是生态补偿金的重要来源之一。

辽宁是我国的老工业基地,工业开发过程给环境施加的压力很大。同时,辽宁也是国家重要的林业区,森林作为地球之肺起着净化空气、涵养水源等作用。充分完善森林生态补偿制度,对于辽宁以及周边地区的环境保护有着重大意义。

参考文献:

[1]尼古拉斯·A.罗宾逊. 实施环境准则:外交和司法途径[J]. 曹明德,译. 现代法学, 2004(1):141.

[2]国家环境保护总局环境与经济政策研究中心,中国环境规划院,中国矿业大学,等. 国合会生态补偿机制与政策课题组研究报告[R]. 北京:国家环境保护总局环境与经济政策研究中心, 2006:206.

[3]何勇,张健,陈秀兰. 森林生态补偿研究进展及关键问题分析[J]. 林业经济, 2009(3):79.

[4]2007年阜新市国民经济和社会发展公报[EB/OL]. (2009-09-03)[2009-09-20]. http:∥www.fuxin.gov.cn/center/zwgk/tjgb/2009/09/02/84469.html.

[5]李文华,李世东,李芬,等. 森林生态补偿机制若干重点问题研究[J]. 中国人口·资源与环境, 2007(2):13.

[6]吴水荣,顾亚丽. 国际森林生态补偿实践及其效果评价[J]. 世界林业研究, 2009(4):16.

[7]Mayrand K, Paquin M. Payments for Environmental Services: A Survey and Assessment of Current Schemes[R]. Montreal: Unisféra International Center, 2004.