公共服务均等化:现代政府不可推卸的道德责任

允春喜,陈兴旺

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

霍布豪斯曾言:“国家的义务不是为公民提供食物,给他们房子住或者衣服穿。国家的义务是创造这样一些经济条件,使身心没有缺陷的正常人能通过有用的劳动使他自己和他的家庭有食物吃,有房子住和有衣服穿。”[1]可见,国家并不能单纯追求经济发展,更重要的是要维护社会公正。政府为公民创造条件,主要就是提供公共服务。近年来,我国经济取得较快增长,但城乡之间、东西部地区之间的差距日益拉大,特别是公共服务之间的不均等更加剧了这种差距。相对于政府的政治、经济职能,公共服务均等化更主要的是一个伦理问题,是现代政府不可推卸的道德责任。

一、 市场失灵:政府干预的理论依据

古典自由主义将社会资源配置完全交给市场,认为“经济理性”和“看不见的手”可以形成推动经济发展的原始而强大的驱动力,理性经济人在追求自己利益的同时,“往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”[2]。但是,市场机制会造成公共服务供给的缺失。公共服务最大的特点就在于其非排他性和非竞争性,花钱的人与不花钱的人都能够同享其利。因此,理性经济人并不会自愿提供或主动购买带有公益性质的物品,都倾向于将成本转嫁给他人或社会。如果所有人都抱有如此心理的话,这种个体理性最终将导致集体行为的不理性,从而导致所谓“公地悲剧”的后果。另外,公共服务的规模效益一般特别大,需要相对较大的初始投资,一般的个体也不具有向社会提供的能力,这就要求政府必须承担起公共服务的供给责任。

市场机制会导致收入与财富分配不公。市场机制遵循的是资本与效率的原则,拥有的资本越多在竞争中越有利,效率提高的可能性也越大,从而造成收入与财富分配的差距进一步拉大。经济条件优越、发展起点较高的地区,越能吸引各种优质的资源。而那些相对落后地区则会因优质要素资源的流失而越发落后,区域差距会逐渐越拉越大。而且,自由放任的市场竞争最终必然会走向垄断。在经济活动属于报酬递增和边际成本减少的地方,市场往往不能产生有效的结果,“在降低成本的情况下,将由一个单独的生产者取得最低成本的生产方式。结果,一个自由市场将产生垄断”[3]。而垄断一旦形成,垄断者就会有意无意地侵占其他人的发展空间和利益,加剧社会财富分配的不平等。

公共服务的供给过程存在市场失灵现象,这就决定了在资源分配的过程中必须引入正义的理念,但正义是一个伦理问题,并不是经济主体所自觉考虑的问题,这就说明了政府干预的必要性。政府必须通过一些积极的手段,推动公共服务的均等化。但公共服务均等化不仅是一种经济责任或政治责任,更主要的是一个伦理问题。如果没有建立起维护公共利益的信念,政府就会尽量回避其责任。政府要保证其行为的公共性,仅在政治和经济职能的实现中是不可能做到的,必须同时承担起道德责任。而在政府所有的道德责任中,维护并提供均等化的公共服务又是其基本内容。

二、 公平正义:政治结构的价值基准

每个时代的人们都希望生活在一种优良的社会制度下受到公正的对待,这是人们对于群体生活的基本道德承诺。虽然每个人对优良的社会生活有着不同的理解,但也逐渐达成了基本的共识:人性良善是不可靠的,只能依靠制度的力量才能够确保公正的实现。所以,社会公正的主要问题是“社会主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分方式”[4]5。如果一个社会的基本制度不能保证社会公正,任何个人的努力都是无能为力的。但是,须要强调的是,不管怎么样认识公平问题,所有的公平理论也都是在为某种意义上的不公平作辩护。如果整个社会中实行平均主义,这种“过度”的公平不但会使效率受到损失,而且在某种意义上反而妨碍了公平的实现。因此,所谓公共服务均等化并不是平均化,而是一种在差别前提下的均衡。

不同地区在经济、社会、风俗等方面不尽相同,所以它们对公共服务的需求也会有一定的差异性。如果实行平均主义式的一刀切,就会产生“过犹不及”的后果。政府在提供公共服务的时候,应该坚持因地制宜的原则,具体问题具体分析,具体地区具体对待。否则的话,不但无法满足全国公民对公共服务的需要,反而会使本就有限的财力资源出现配置上的浪费。但是,政府更不应该在配置资源的时候放弃宏观调控的原则,任由公共服务在配置方面的差距扩大化,而应该使这种差距维持在公平的范围内,其最主要的要求就是机会均等、过程公平和确保生存条件等内容。

每个人在发展机会的起点上都必须平等,凡是具有同样潜能的社会成员都应当拥有同样的机会,以便争取同样的生活前景。“那些具有同样能力和志向的人的期望,不应当受到他们的出身的影响。”[4]69在一个社会里,社会成员之间的差别是难以避免的,但这并不是判断社会是否公正的关键所在。关键就在于,造成这种差别的原因是什么,如果完全是由自然条件或者个人原因的话,这种差别就是可以接受的;如果是由于歧视性的制度规定的话,那么社会的不公正就超出了范围。人们必须在发展机会的起点上受到公平对待,不应因任何原因受到歧视,必须拥有完全公平参与竞争的机会。

所有人都希望在社会中受到公平对待,在价值分配过程中获得自己“应得的份额”。对于公平意义的“应得”,有许多不同的解释,现实社会中也仍然存在这样那样的差异和机遇。因此,只能依赖一个公平的程序,也就是公民利用自己的禀赋、通过自己的努力而获得回报的过程必须是公平的。这就要求必须排除一切非正常因素的干扰,“一是阻碍某些人发展的任何人为障碍,都应当被清除;二是个人所拥有的任何特权,都应该被取消;三是国家为改进人们之状况而采取的措施,应当同等地适用于所有的人”[5]。只有起点和过程均是公平的,才有可能保证结果的公正性。因此,公平正义的道德诉求就寄希望于政府的制度安排,公共服务均等化成为现代政府的道德责任。

三、 效率最优:资源配置的经济诉求

意大利经济学家帕累托最早提出经济效率的概念:对于某种经济的资源配置,如果不存在其他可行的配置,使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时情况一样良好,而且至少有一个人的情况比初始时的更好,那么,这个资源配置就是最优的,也是有效率的[6]。这被称之为帕累托最优状态。因此,效率一方面是指衡量社会资源的有效配置程度,即在尽量少的劳动时间里创造出尽量丰富的物质财富;另一方面,它还包括在既定的资源条件下,如何实现公共服务的公正分配,尽可能满足每个人的需求。

公共服务均等化能够促使社会资源在全国范围内合理流动,从而提高资源配置的效率。在市场失灵的情况下,帕累托最优状态无法自动实现。“帕累托最优收入再分配”理论指出:如果来自于穷人的边际所得增加的福利大于来自于富人自身边际所得增加的福利,那么通过把富人所得转让给穷人,二者的福利都会提高。根据边际效用递减原理,同样的一笔资金,投入到公共服务水平较高的地区可能作用并不明显,但如果投入到相对落后的地区,则可以解决很大的问题。但应该强调的是,公共服务资金适当倾斜并不是要劫富济贫,而是要增富减贫,也就是在不降低发达地区公共服务水平的基础上提高落后地区的公共服务水平,从而达到公共服务在全国配置的最优状态。

公共服务均等化能够推动劳动力的正常流动,从而提高宏观经济增长的可持续性和综合效率。古典经济学家认为,土地、劳动和物质资本是实现经济增长的三个要素。随着经济社会的发展,自然资源会逐渐消耗殆尽,物质资本的边际生产效率也在不断下降,人力资本在经济发展中的作用日益凸显,成为经济持续增长的决定性因素。而公共服务构成社会成员生产生活的重要外部条件,直接影响着社会成员的生活质量及其生产的回报率。劳动力和资本在不同地区间的配置就不仅仅取决于其要素市场回报率的高低,同时也要受到各地区公共服务水平的影响。公共服务均等化可以提高贫困地区的教育、医疗和社会福利水平,明显改善人力资本的总体状况,在一定程度上降低由市场机制自发运行所产生的不平等。

公共服务均等化有利于有效运用公共支出、降低社会管理成本,从而提高财政支出的效率。在公共服务非均等的情况下,用于发达地区公共服务的财政支出水平远远超过落后地区。在满足了居民对公共服务的需求之后,客观上会存在放松财政支出管理的倾向,如果外在监督不力,就会导致财政支出低效的情况出现。此外,在发达地区,某些公共服务已经超过了生产力水平,并不属于满足社会公共需要的非竞争性领域。与此同时,投入到落后地区的资金则相对非常紧缺,更遑论有足够的财力保证公共服务的供给。因此,实现公共服务均等化,把公共财力更多地用于扶持社会发展领域中的薄弱环节,同时加强对财政资金的监管,可以提高财政支出的效率。

公共服务均等化并不是对局部效率的单纯追求,而是在公平的前提之下对资源配置效率的优化。如果忽视公平,就可能会直接影响到效率,使效率失去其应有的价值含义。在特定的历史背景下,我国过去比较注重效率优先,强调通过市场化等手段来提高公共服务效益。但是,自由市场条件下只是实现一种机械效率,而我们追求的是基于人的全面发展的社会效率。所以,公共服务的效率最优是现代政府必须承担的道德责任,从而把提高效率与促进公平统一起来。

四、 社会和谐:文明政府的执政理念

人类永远面对的是资源相对稀缺的环境,而人类却有着天然的利己本性,这就决定了社会生活不可避免地存在着利益冲突。政府的一个重要特征就是谋求和维持政治合法性。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[7]所以,社会发展的和谐状态一直是人类孜孜以求的理想目标。党的十六届四中全会明确提出建设社会主义和谐社会的执政目标,和谐社会的主要方面不是人与自然和谐,而是社会内部人际关系的和谐。因此,社会公正是社会生活的必需品,只有通过政府的调控,使每个公民都能获得大致均等的公共服务,才能有力地推动和谐社会的建设。

公共服务均等化是促进经济增长和发展的重要手段。人类社会的历史表明,虽然富裕不一定必然和谐,但贫困肯定会导致不和谐。生产力的发展成为绝对必需的实际前提,“因为如果没有这种发展,那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化;而在极端贫困的情况下,必须重新开始争取必需品的斗争,全部陈腐污浊的东西又要死灰复燃”[8]。那么,如何才能够使经济稳定健康、又好又快地发展？诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中指出,政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和防护性保障等制度安排不仅是人们社会生活的目的,也是促成经济增长和发展的重要手段和条件。可见,这基本都属于公共服务的范畴,公共服务均等化就成为推动经济健康、快速发展的重要手段。

公共服务均等化有助于保障所有社会成员共享改革发展的成果。社会主义社会的本质是解放生产力和发展生产力,从而实现共同富裕。但是,共同富裕的目标是通过一部分人先富起来逐步实现的,有先富起来的群体,就必然有相对贫困的群体。中国居民收入差距已超过合理限度,基尼系数已越过0.4的警戒线。适当拉开差距对任何社会来说都是不可避免的,但收入差距任意拉大则陷入“有增长无发展”的怪圈。公共服务均等化就是政府以其特有的方式来维持公平,逐渐使每个人都获得改善生活境况的机会和前景。

公共服务均等化有利于协调各方的利益,从而维护社会的稳定。政治就是对价值的权威性分配,而有资源分配的地方,就必然有不平衡。孔子曾言:“有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安。”[9]虽然我们所追求的均等并不是平均,但在抽象的意义上说,这句话也说明公平合理的分配是社会稳定的重要因素。随着农村开放程度的提高,农民对外部世界的了解也在逐渐提高,逐渐意识和体验到城乡差距,然而,“社会留给他们的空间和所能提供的机会又毕竟是那么狭小和稀缺,以至于正常的方式很难满足其对有关价值和经济收入的要求,结果某些人在行为选择上就可能失控甚至铤而走险”[10]。可见,政府必须以公平作为准则,从而推动社会主义和谐社会的建设。

古希腊思想家亚里士多德曾指出:“一切社会团体的建立,其目的总是为了完成某种善业。”作为社会团体中最早而包含最广的政治团体“所求的善业也一定是最高而最广的”[11]。人类之所以选择社会的方式生活并组建国家,最基本目的无非是为了安全和幸福。因此,提供均等化的公共服务是政府不可推卸的道德责任。公共服务均等化的重要意义就在于,通过制度的重新安排,实现公民财富或者国民权利与责任的社会正义分配,这也深刻地体现了中国特色社会主义的本质。我们深信,在党中央的正确领导下,坚决贯彻和落实科学发展观,必将“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”,从而实现社会主义和谐社会的宏伟目标。

参考文献:

[1]霍布豪斯. 自由主义[M]. 北京:商务印书馆, 1996:80.

[2]亚当·斯密. 国民财富的性质和原因的研究[M]. 北京:商务印书馆, 1974:27.

[3]查尔斯·沃尔夫. 市场或政府[M]. 北京:中国发展出版社, 1994:21.

[4]罗尔斯. 正义论[M]. 北京:中国社会科学出版社, 1997.

[5]哈耶克. 自由秩序原理:上册[M]. 北京:三联书店, 1997:111.

[6]胡代光,高鸿业. 现代西方经济学辞典[M]. 北京:中国社会科学出版社, 1996:110.

[7]哈贝马斯. 交往与社会进化[M]. 重庆:重庆出版社, 1989:184.

[8]马克思,恩格斯. 德意志意识形态[M]∥马克思,恩格斯. 马克思恩格斯选集:第1卷. 北京:人民出版社, 1995:86.

[9]杨伯峻. 论语译注[M]. 北京:中华书局, 1980:172.

[10]李成贵. 中国农业政策----理论框架与应用分析[M]. 北京:社会科学文献出版社, 1999:37.

[11]亚里士多德. 政治学[M]. 北京:商务印书馆, 1965:3.