地域性“环境新政”的机制创新

席亚丽

(山西财经大学法学院,山西太原030006)

环境问题,向来被认为是一个包含各类世界问题在内的“复杂体”。往往涉及从“自然”到“政治”、“经济”、“文化”、“社会”、“技术”等多方面的因素。当前,世界面临的主要环境问题包括“生态破坏”和“环境污染”两个方面。通过改革我们目前技术(生产商品、服务方式等)的改变,能够大大减少人类对物质的过度消耗,从而达到减小生态系统、生态平衡的干扰和破坏。

研究结果表明,在维持水平相当的生活和福利的同时,日本每人每年的物料消耗量只有美国或德国的一半。可见人类社会的技术圈内部,始终有着巨大的潜力可挖。

众所周知,环境问题中的“能源和资源问题”是较为突出的一个方面。由于产业结构和历史形成的积淀原因,“煤炭大省”山西目前仍是全国环境污染较严重的省份,面临着诸多困难。

一、山西作为全国环境污染较严重的省份所面临着的问题

1.污染增量大负荷重。主要污染物方面,人均污染负荷均高于全国平均水平且新增量大。近年来,全省二氧化硫新增量均能冲销当年减排总量的70%左右。与此同时,“结构性污染”畸重,资源型产业所占的比重仍没有明显变化,“两高一资”企业的结构性排污仍是环境污染最大的载体。

2.环境改善任务艰巨。省内重点城市方面,尽管整体上有了明显改观,在全国排位有大幅前移。但各市环境质量参差不齐,目前仍处于奋力扭转阶段,稍做疏忽便可能倒退或下滑。如大同市的综合污染指数排名情况,在2008年的测评中,相比上一年度后退了12位。

3.环境执法建设滞后。全省138个各级环境监察机构,据统计目前无一家达到标准化建设要求,18个县至今未设立环境监察机构,落后于全国水平。从饮用水质监测项目看, 109项污染因子实际能实施监测的只有29项左右,影响环保执法工作正常进行。

4.环保投入严重不足。《山西省环境保护“十一五”规划》确定了131个环保治理项目,投资总额804亿元。根据对“十一五”规划执行情况中期评估:全省环保投入资金225.7亿元,仅占《规划》总投入的28.1%左右。

如在过程监管方面,通过严格环评审批,实现环保执法目标和环保新政主要举措。山西近年来按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁排污谁付费、谁治理谁受益”的原则积极探索实施有利于污染减排的市场化调控手段:

二、山西积极探索实施的有利于污染减排的市场化调控手段

(1)鼓励社会资本和外资参与城市污水、垃圾处理等环境基础设施建设和运营。(2)采用公开招标的方式,择优选择投资主体和经营单位实行特许经营。(3)推行污染治理工程的设计、施工、运营和监理一体化模式,实现污染治理设施的市场化运营、专业化服务、企业化管理。(4)推进排污权交易、流域上下游环境补偿、绿色信贷等机制的建立。(5)充分发挥煤炭工业可持续发展基金环境补偿机制,加快生态恢复治理进度。(6)鼓励基层群众举报环境违法案件,举报查实的给予奖励。(7)加强环保宣传,发挥环保形象大使的作用,及时报道和表扬先进典型,公开揭露和批评污染环境、破坏生态的违法行为等。

2009年1月5日,山西省委书记张宝顺在“全省空气质量报告”中批示指出,2008年全省环境空气质量大为改善,省环保部门及各市县做了大量卓有成效的工作,值得总结经验。2009年1月21日,山西省省长王君在“全省节能减排报告”中批示指出,2008年全省节能减排工作成效明显,说明措施对路,工作有力度。

环境问题,其本质是“经济发展问题”,经济发展模式影响环境质量,也影响经济质量。为此,山西环保部门近年来高度强化对经济建设项目的制约机制,通过卡住污染型企业的生命线和生存线,逼其抉择、淘汰、调整和转型。2006年到2008年,山西实施部门联动,在部门联动的围剿下,环境保护的断臂之役使山西的环境形象明显提升,环境质量显著改善。说明山西正在走上一条绿色转型的发展之路。

山西环保部门在全国首创了一系列“限批”措施,归纳为如下三个基本要点:(1)企业限批。(2)行业限批。(3)区域限批

上述首创型“限批”措施,陆续被国家借鉴,并在全国实施“区域限批”和“流域限批”,打出环保法治的历史性强势。事实证明,环境法治强硬起来,环境保护就在全社会推进。环境保护的法治措施,成为山西可持续发展的一种最直接保障。

山西环保新政的附属经验,还包括以环境宣传措施彰显环境保护的舆论职能和话语权威,形成环境保护社会声势,动员全社会共推环境保护行动方面。

总之,以山西环保经验为核心的山西“环保新政”,近年来成为山西环境保护执法的动力,也成为山西转型发展、安全发展的动力。这是山西环境保护的执行力,也是山西环境改善的推动力。所有这一切,值得我们以学术的眼光,从探究和归纳的角度,将山西环保新政中所体现出的机制创新原则,从地域性环环保执法的框架中精确予以提炼。

[1]刘向东.山西省蓝天碧水工程暨环保工作会议上的讲话[R].2009-01-04.

[2]周生贤.在六·五世界环境日特别论坛上的讲话[R]. 2009-06-05.

[4]李景平.山西环保新政观察研究[J].山西省环境保护宣传教育中心,2009,(99).

[5]韩 广等.中国环境保护法的基本制度研究[M].北京:中国法制出版社,2007.

[6]马 光等.环境与可持续发展导论[M].北京:中国环境科学出版社,2001.