农民工城市融入的困境研究

宋惠敏

（河北经贸大学 公共管理学院，河北省 石家庄 050061）

一、“循环圈模式”与城市农民工的难融入

长期以来，国家对农村和城市实行经济上的二元双轨制政策，造成农村与城市发展差距拉大，农村远远落后于城市。农民为了提高经济收入，开始进行农村劳动力的城市转移，在农民工浪潮中，政府处于既想吸纳又没有足够经济实力给与充分保障的处境，多数农民工因为工作不稳定、收入没保障等原因也难以承担在城市的自身发展，往返于城乡之间。围绕着经济收入，形成了中国农民工特有的“循环圈模式”。农民工角色定位模糊，融入城市困难。

（一）农民工城市中的两难境地——吸纳与排斥之间

中国城市的工业化、现代化建设中涌动着一批不怕辛苦、任劳任怨的农民工群体。据国家统计局2008年末在全国31个省、857个县、7 100个村和68 000个农村住户开展的大规模抽样调查显示，截至2008年12月31日，全国农民工总量为22 542万人[1]。从长远来说，农民工的城市化进程是工业化发展需要，符合生产力发展规律。农民工在政治、经济、文化等方面融入城市也是未来发展趋势。然而目前，城市的发展并没有作好充分接纳农民工完全融入的准备，缺乏吸纳能力的城市资源，使得农民工由农民身份转为市民身份阻力众多。这不仅是因为传统的二元户籍体制限制了农民工身份的自由转换，而且还因为奠基在户籍制度基础上的城市福利体制难以满足农民工城市发展的需要。最关键的还在于社会生产力的发展水平还不太高，城市经济的发展水平难以支付农民工定居城市的足够资金。按照马克思主义的经济基础决定上层建筑理论，农民工只有在经济实力足够强大的情况下，才能谋求个人在政治、文化上的发展。但现实状况是目前农民工的工资水平普遍较低。据国家统计局对31个省、区、市6.8万个农村住户的抽样调查：2008年农村居民的工资性收入人均1 854元，工资性收入的增加额占全年农村居民纯收入总增量的41.5%。在工资性收入中，务工收入人均1 196元。其中，本地打工收入人均434元，外出务工收入人均762元[2]。这组数据一方面反映了农民务工增加收入的现状，另一方面也反映了农民外出打工收入的微薄。另据课题组2009年7月对石家庄火车站外出农民工月均收入和支出的抽样调查显示①，从事不同工种的农民工每月最多结余1 200元。35.5%的农民工住的是单位宿舍，17.7%住工棚，24%与人合租，21.4%自租套房（自有城市住房的按规定已属城市居民自不在此列）。可见，农民工的结余收入不足以在城市购房定居及满足文化消费的需求。

（二）农民工城乡之间的流动，角色认同模糊

中国农村土地联产承包责任制的实行及农业政策的改革，为来城市工作的农民工提供了安身立命的生存保障，也成为阻碍农民工城市融入的心理瓶颈。新农村建设的适时提出，既是对落后农村发展的应对，也是对农民工城市转移社会问题的有效预防。税费改革、农村各种保障制度的相继推行，相对减轻了依附在户籍制度之上的城乡福利保障的不对等程度，城乡差距逐渐缩小。新农村建设成为与户籍制度改革并行不悖的中国特色的现代化建设方案。这对于恢复农民工居住和迁徙的自由、对于农民工获得与城市公民平等的身份，对于建构一个与城市市民平等就业的制度环境起着积极的意义。新农村建设是一把双刃剑。“城市返哺农村、工业反哺农业”的政策并不能阻止农民的城市化流动，而“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村落整洁、管理民主”的新农村规划却在一定程度上加剧了农民对农村生活的不舍和眷恋。农民对城市风险的不可预测性增加了其对土地的依赖，把它视为自身保障的最后依托。迁户入城，就意味着失去家乡的承包地，失去最后的生活保障。城乡漂流的社会状况在一定时间内将继续存在。农民工的心理定势将长时期定格，增加城市融入的难度。

在调查中发现，来城市打工的农民工男性占到77.2%，而且年龄大多集中在21-50岁之间，文化程度以初中、高中为主。70.2%的人单身来到城市打拼。一般从事零散工、技术工、临时工、个体经营等工作，工作时间长，劳动强度高。吃的是“年龄饭”，干的是体力活。当农民工的收入不足以维持其城市化发展时，他们更多的选择了“候鸟”似的生存方式——在城市打工，在农村消费。农民工作为新型阶层，其内部也存在着明显的分层：不同收入级别，其职业、生活质量、生活满意程度和对未来的打算不同。在调查中当问到“往后打算”时，42.2%的农民工表示在城市挣到钱后回家去，只有27.7%的人有想留在城市的愿望，还有27.5%的人不确定。农民工城市的生存愿望是与他们在城市的经济利益相挂钩的。他们最担心的就是收入没保障（人数比34.4%）、工作不稳定（28.3%）、消费太高（15.6%）、子女教育问题（11.8%）。而稳定工作（调查人数比为 60.7%）、收入状况（44.8%）、户口（21.7%）、房子（20.2%）也成为他们想留在城市的主要前提条件。当城市所得与心理预期不吻合而无法融入城市时，他们选择了流动。这种城乡之间流动的状况决定了农民工自身角色的认同。农民的角色意识在其遇到城市化发展阻力时得到了进一步加强，大大阻碍了农民工城市的融入。

二、农民工城市融入中的政府举措及不足

户籍制度及附加其上的劳动用工制度、社会保障制度、教育制度、住房制度等城市管理体制被社会各界视为农民工城市融入的有形制度障碍。而这些有倾向性制度的施行所附带的观念、文化、习俗的偏见，又构成非制度性障碍制约着农民工的城市融入。制度歧视与供给不足及观念的偏差影响到农民工在城市的择业、生活等，进而很难从经济、社会和心理层面融入城市社会。

农民工城市融入状况是关系到社会安定、经济稳步发展、和谐社会有效构建的问题，引起政府的高度关注，在户籍制度和医疗保障制度改革等方面推动着农民工城市融入的进程。自2001年以来，全国11个省区户籍制度改革紧锣密鼓地进行。广西实行以身份证制代替户籍制；石家庄和成都实行有条件的城乡一元化户籍管理制度。例如石家庄市政府规定：有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民工，农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献的农民工，准予在城镇落户，从住房、入学、医保等方面着手，让农民工成为“新市民”。成都市近来将“有合法产权房屋或租赁指定的房屋”及租期一年以上的农民工租房入户条件作了修改，取消了时间限制，力图消除用货币筑起的农民向城镇转移的门槛，实现成都籍农民工真正意义的自由迁徙。此外，各省也程度不同的就劳动用工制度、社会保障制度、教育制度、住房制度等进行了配套改革。

然而，受固有利益格局、经济实力、传统观念的影响，农民工城市化进程透着不尽如人意之处。（1）户籍制度的改革如履薄冰。正如宋健、何蕾所说：不同方式的户籍制度改革对于城市流动人口管理问题的解决效果是不同的[3]。目前推行的“浅层次”户籍制度改革更多的是建立在农民工经济收入稳定基础上。这种高门槛意味着农民工进城经济成本加大、进城的风险提高、文化素质准入的限制。真正能满足条件的只是少数农民工而已，这些条件使大多数农民工“望而却步”，无形中制约着大量农民工的自由流动。（2）劳动用工制度不完善。在调查中发现，农民工打工的渠道不畅通、培训措施欠缺。40.2%的人是通过亲戚好友介绍找到工作的，46.8%的人自己寻找，2.3%的人通过职业介绍所，8.7%通过劳动力市场、人才市场介绍，0.9%通过政府机关部门帮助介绍。不仅农民工正规工作渠道有待开拓，农民工也很少有机会接受就业指导或技能培训。经常接受技能培训的只占调查人数的8.7%，偶尔接受的占36.4%，没有接受过的占53.2%。用工制度的不完善，不利于农民工发挥个人特长、兴趣及技能的培养，也为农民工合法权益的保护带来难度。由于个人寻找工作，农民工无形中在雇佣关系中处于弱势，合法权益受损。农民工就业49.7%的人没有签订就业合同，偶尔签订的占21.1%，签订就业合同的人数仅为27.2%。签约率低，为各种侵权行为埋下了伏笔。（3）社会保障措施力度不够。农民工认为他们和城市居民享有不一样的政策，50%的调查者认同保障制度，40.8%的调查者认同户籍制度，36.4%的调查者认同就业制度，23.4%的调查者认同教育制度。在所有的让他们感觉到社会歧视的制度中，保障制度认同率最高。恰恰在农民工看来如此重要的保障制度方面，落实效果却不理想。当调查农民工享有哪几种形式的社会保障时，享有最低生活保障的占15.9%，享有养老保险的占16.2%，享有医疗保障的占35.3%，享有事业保险的占15.9%，享有社会优抚的占2.9%，享有社会救助的占7.5%，享有生育保障的占2.9%，其他形式救助的占 6.6%，而没有享有任何形式保障的人数却占到了42.2%。惊人的数据体现了制度的缺乏和执行的缺位。（4）农民工自身素质有待提高，维权意识差，社区参与意识薄弱。这成为制约农民工城市融入的软性障碍。当问及“是否了解政府对农民工的各项政策”时，非常了解的仅占调查人数的2.3%，一般了解的占34.1%，不太了解的占47.4%，不了解的占14.5%；另外，他们中有55.8%人不知道怎么维权，普遍表现出对目前现状的不满，希望得到政府的帮助和支持。他们的政治参与度不高，70%多的农民工根本不参加各种社团活动或当地社区选举及各种形式的民意表达，也不熟悉居委会对农民工的各项职能。农民工缺乏融入社会的自身素质和技能。他们大部分把业余时间用于看电视、聊天、看报纸、上网、打牌，基本不享用图书馆、科技馆、体育馆等社会公共福利设施。农民工素质的提高需要政府和农民工共同努力。政府作为农民工管理的主导，应设立专门的流动人口管理机构，效仿公务员管理模式对农民工进行全程管理，制定完备的农民工法。当急之时应组织夜校或各种技能学校，为农民工提供继续教育的机会。同时加大体系外社会流动人口各种社团组织的建设，扶助政府进行农民工的教育、培训、管理等事务活动。

农民工城市融入是一个时代问题，是现代化发展过程的重要一步。需要政府从职能定位、政策制定、管理效能、服务创新上下功夫，既包括制度的创新，也包括态度及行为的转变。一方面，通过制度改革、观念转变为农民工融入城市创造外界条件；另一方面，提高农民工素质，增强其适应城市的能力。但最根本的是给农民工提供一个稳定的工作环境和良好的收入保障！经济状况是决定农民工是否融入城市的根本判断标准。

[注释]

① 本论文中使用的除已注明出处之外的调查数据均为2009年7月本课题组以石家庄为样本随机抽样调查所得。本次调查发出问卷350份。文中出现的比例均为以调查人数为基数的比例。