天津市独立设置成人高校发展战略研究

贺兰芳

(天津市南开区职工大学,天津市 300102)

天津市独立设置成人高校发展战略研究

贺兰芳

(天津市南开区职工大学,天津市 300102)

独立设置成人高校在历史上为促进我国经济和社会的发展,促进教育大众化和教育公平,满足成人学习者特别是弱势群体的学习需求,做出了重要贡献。进入新世纪,终身教育受到越来越多的国家的关注和重视。在这一背景下,成人高校如何定位和发展?还没有统一的认识。为此,在深入调研的基础上,进行分析与思考,为成人高校的战略发展提供了理论依据。

独立设置;成人高校;改革发展战略

一、天津市独立设置成人高校的历史回顾

(一)天津市独立设置成人高校发展的阶段

1.1956年至“文革”前,创建发展时期

创建初期,天津市独立设置成人高校主要有三种类型:企事业单位主办的行业性职工大学、各区教育行政部门主办的区业余大学、天津市教育局主办的天津广播函授大学。1956年7月经纺织部和高教部批准,天津市纺织局举办了天津市历史上第一所职工高校,即天津市业余纺织工学院。1958年又先后建立了天津广播函授大学(即后来的天津广播电视大学)、天津市和平区新华业余大学等成人高校。至1965年,全市已有独立设置成人高校15所。

这一时期天津市独立设置成人高校发展的基本特征可以概括为:艰难起步,积极探索,在不断克服困难中发展。

2.文革十年,遭遇重创时期

1966年6月“文革”开始后,独立设置成人高校大都停课,后被撤销。1972年后,在毛泽东、周恩来同志的指示下,我国教育工作又得到初步恢复,一些独立设置成人高校逐步开始恢复办学。另外,按照1968年毛泽东的“七二一”批示,一些公司、厂矿办起了“七二一”大学。至1976年此类大学有724所之多,1978年尚有134所。

这一时期天津市独立设置成人高校发展的基本特征是:遭受重创,办学背离教育规律,发展受阻。

3.1978年至1999年,快速发展时期

1978年党的十一届三中全会以后,天津市贯彻“调整、整顿、改革、提高”的方针,对各类独立设置成人高校进行了调整和整顿,促进了独立设置成人高校的发展。1979年成立了天津广播电视大学和天津教育学院。1980年对全市“七二一”大学的办学资格逐个进行审查,同时正式恢复、新建了一批区办、委办局职工高校。1983年5月,根据国务院的有关精神,天津市成立了5所管理干部学院。由于职工高校增长偏快,办学效益偏低,布局也不够合理,1986年经天津市人民政府同意,对全市职工高校进行了大力的合并调整。至1986年底,全市独立设置成人高校降至48所。这项工作得到原国家教委的肯定,并将这一经验向全国推广。

1986年,原天津市第二教育局,为提高职工高校的办学条件和教学质量,决定对全市职工高校进行全面评估。1988年国家教委向全国推荐了天津的这一做法。与此同时原市第二教育局还采取了加强部分基础课程的期末全市通考等一系列管理措施加强质量管理,使职工高校办学质量获得了提升。在这一时期,天津成人教育还进行了一项重要的改革,即1987年,根据国务院批转的《国家教委关于改革和发展成人教育的决定》(国发[1987]59号)的有关意见,选择了7所职工高校探索成人高校进行高等职业技术教育的具体操作模式和经验。这一探索为以后开展天津市的高职教育打下了一定基础。1992年,为满足社会主义市场经济的发展需求,北京、天津、上海等地率先启动了“紧缺人才培训工程”,天津市独立设置成人高校又迅速开展了以岗位培训和继续教育为重点的非学历教育。至1999年,天津市有独立设置成人高校有42所,教职工7452人,学历班在校生37243人,固定资产7.37亿元。

这一时期天津市独立设置成人高校发展的基本特征是:调整、整顿、改革,兼顾学校数量与质量两个方面发展,办学规模迅速和办学质量获得较快提升。

4.2000年至2008年,转型发展时期

为适应天津市经济社会发展,推进教育改革,促进各类教育协调发展,天津市于2000年开始对成人高等教育格局进行了重大调整。2000年,天津教育学院并入天津师范大学。2001年,职工纺织学院与纺织工业学校合并成立了天津市第一所高职学院,由此拉开了天津市成人高校转型为高等职业学院的序幕。此后,有18所行业主办、1所区政府主办的职工大学陆续转制为高等职业院校。1999年1月,国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》,提出“开展社区教育试验工作,逐步建立和完善终身教育体系,努力提高全民素质”。为加强社区教育,构建终身教育体系,2002年经天津市教委批准,天津市河北区职工大学首先转型建成天津市第一个社区学院(该院后又转建为高职学院)。而后又有5所区属职工大学相继整合了本区各类成人教育资源,经天津市教委批准转为社区学院(仍属独立设置成人高校)。至2008年末,天津市仍在招生的独立设置成人高校仅剩11所(不包括天津广播电视大学)。其主要办学任务包括:成人高等学历教育、岗位培训、社会应用培训、社区教育、老年教育等。

这一时期天津市独立设置成人高校发展的基本特征是:面临新形势的挑战与机遇,积极调整、寻求转型发展,但部分学校发展面临困境,数量锐减。

(二)天津市独立设置成人高校的历史贡献

1.培养了大批“留得住、用得上、干得好”的有用人才,为天津经济和社会的发展做出了巨大贡献

从1956年至今,天津市独立设置成人高校共培养毕业生约80万人。其中有专家学者,如经济学家常修泽;有大批的工程技术人员,他们中有一些还获得了国家和天津市颁发的发明奖、科研成果奖等奖项;有大批干部和大批工人,他们中也有不少获得过国家级、市级、区局级的各种荣誉称号;有文艺界人士,如专业作家等。据不完全统计,天津市职工高校仅在“六五”(1981-1985)、“七五”(1986-1990年)期间就完成技术革新项目659项,开发新技术、新工艺、新产品377项,在省级以上刊物发表论文465篇,获国家级奖10项,省、部级类8项。1991年下半年,天津市第二教育局对天津市成人高等院校1986—1990年毕业生进行了抽样调查。调查结果表明,经过成人高等学校教育培养的毕业生,政治素质、业务素质都有明显的提高,增强了分析问题、解决问题的能力。工作能力有较大提高的占94.8%。这些毕业生充实、加强了本单位技术与管理干部队伍,缓解了中小型企业和乡镇企业人才紧缺的情况。他们工作安心,留得住,用得上。

2.开创了灵活多样的办学形式

成人高校在自己的办学过程中就开创了灵活多样的办学形式:一是多形式办学。成人高校有脱产班,还有半脱产、业余、全业余班。还有适应“三班四运转”工作制的“三班四运转”班。有的还把教学班办到企业和工地。随着现代教育技术的发展,广播电视大学又举办了以现代远程教育为主的开放教育。二是多层次办学。成人高校不仅举办大专和本科层次的高等教育,还举办有高自考辅导班和单科班,举办属于非高等教育的高考辅导班、各类岗位培训班、专业和专题讲座班以及老年类教育、社区类教育。

3.为实现教育大众化、促进教育公平作出了贡献

天津市独立设置成人高校的教育服务对象,主要是社会中处于弱势的群体。解放初面向的主要是旧社会家境贫寒上不起学的工人和基层干部;“文革”后面向的是大批被“文革”耽误、“文革”后又无缘进普通大学学习的人;改革开放后,面对的主要是被高考淘汰或上不起普通大学而又希望接受高等教育的人。天津市独立设置成人高校使上述人群圆了大学梦,增长了知识与才干,提升了素质,为实现天津市教育大众化、促进教育公平,作出了突出贡献。

4.区域性成人高校走向社区,促进了社区教育的发展和社会和谐

天津市各区属职工大学转为社区学院以后,其功能也发生了变化,除承担学历教育、培训教育以外,还担负着社区教育的任务。有的区还把区政府社区教育办公室这一职能部门设在了社区学院。目前各社区学院把教育延伸至社区,学校与社区紧密互动,资源共享,有力地促进了社区教育的开展。如天津市南开社区学院,借助教育部“数字化学习港与终身学习社会的建设与示范”教改项目的研究工作,在天津市教委、南开区政府和天津广播电视大学的大力支持下,在南开区开展了数字化学习型社区建设工作,取得了积极的成果和良好的社会效益,受到了社会的广泛关注和好评。党和国家领导人温家宝、周永康,天津市委书记张高丽、市长黄兴国、市人大常委会主任刘胜玉等领导以及各地的学访者都到天津南开区进行过考察。中央及天津市的许多新闻媒体对天津市南开区数字化学习型社区建设的工作和经验也做过多次报导。近几年来,各社区学院还积极参与本区承担的国家社区教育实验区和创建社区教育示范区的工作,在其中发挥了重要作用。天津市社区教育工作在最近的几年中有了较大发展,应当说社区学院在其中作出了重要贡献。现在他们已成为各区社区教育工作的龙头。

5.为构建继续教育体系发挥了重要作用,推进了学习型城市的建设

天津市独立设置成人高校在很长时间里是唯一从事终身教育的一支力量。在几十年的发展中,它已由过去单纯的学历补偿教育,发展为集学历教育、职业技能培训、社区教育于一身的综合性成人高校,教育功能不断拓展,形成了自己的办学优势,如社区或行业优势、办学经济灵活的优势、综合发展的优势等。特别是在一定程度上,它还把普通中小学教育、职业教育、高等教育及远程教育整合起来,显现出整合效应的优势,这些都是其他办学形式所不可替代的。这些优势的发挥对构建继续教育体系,推进天津市学习型城市建设产生了重要作用。

二、天津市独立设置成人高校发展面临的主要问题与矛盾

(一)独立设置成人高校发展定位不明,发展方向选择困难

进入转型发展期以来,未转为高等职业院校的独立设置成人高校面临着发展的困惑。如独立设置成人高校未来是被保留还是被撤消?区属职工大学最终能否建成具有独立法人资格的社区学院?社区学院要不要保留高等本专科学历教育?等。目前这些问题始终困扰着学校的发展,使学校陷入发展与方向迷失的矛盾之中,干部、教师普遍表现出对学校前景的茫然、担忧与焦虑。

(二)缺乏政策、法规和资金的有力支持与保障

第一,成人教育没有受到应有的重视。至今国家尚未制定《成人教育法》,独立设置成人高校在继续教育体系中的地位、功能定位、改革发展的基本原则、基本教育制度、经费及其他保障条件、应承担的法律义务与责任等方面均没有立法规定。1991年国家教委下发了《关于成人高等学校治理整顿工作的意见》,1993年国务院办公厅批转了国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》,1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国高等教育法》,这些法规政策的颁布,对独立设置的改革发展起到了积极的作用,但遗憾的是,其中许多政策、意见、措施没有得到很好的落实。2000年以后,我国有关法规政策出台较少,天津市也未出台有力的政策与措施保障独立设置成人高校的发展,因此导致独立设置成人高校数量锐减,显现出被边缘化的迹象。

第二,培训教育市场监管主体缺位,市场失序。如许多培训项目掌控在一些政府有关部门手中,但能拿到培训项目的,往往是并无培训实力的“皮包”培训机构,然后再经他们之手将项目转包出去。教育失序还在一定程度上表现为不同类型的成人高等教育力量之间因缺乏统筹规划、定位不明、不能相互协调错位发展而发生不良竞争,违规操作现象并不罕见。

第三,对于成人教育,政府始终没有专项资金投入,因此严重制约了独立设置成人高校的发展。

以上三个方面反映出独立设置成人高校的发展与外部环境制约的矛盾。

(三)独立设置成人高校管理体制不适应经济社会变革,严重阻碍了学校的发展

第一,教育部成教司撤消后,独立设置成人高校没有统一的上级行政管理机构,导致对独立设置成人高校的多头管理,造成了管理不畅与削弱。

第二,政府权力过于集中。政府集办学、管理、监督于一身,必然导致因自己监管自己而失掉监管的力度和客观性;政府主管部门因教育行政管理事务繁杂,会导致管理不到位,甚至管理失控放权和分权管理仍然没有很好地得到解决,中央、省市、区县关系尚未调整好,各自的管理权限、责任不明确,地方办学的积极性调动不充分,中央集中管理难以适应各地经济社会发展不平衡的状况。

第三,天津市每个区或行业仅主办一所独立设置成人高校,其学历教育等工作又不属主办单位管,办学独立性很强,缺乏必要的统整,容易形成各自为政局面,也难以形成合力发挥整体效应。

第四,区属职工高校管理仍较封闭,没有建立起由所在行政社区各方代表参加的公共治理结构,不利于学校提高管理效益,更好地融入社区,增强办学功能,促进学校发展。

第五,未完全摆脱计划经济管理模式,形成有效的市场运作和多元融资模式。

以上问题显示出独立设置成人高校的发展与管理体制不适应的矛盾。

(四)教学管理机制不适应社会高质量的教育服务需求

第一,教师培训没有统一规划要求,没有定期培训制度,各校开展校本研修情况不一,普遍存在着重使用轻培养,教育资源使用不合理等问题。

第二,专业设置与课程管理统得过死,课程设置可选择余地小,不能按需进行合理的模块组合;有普教化倾向,内容较陈旧,工学结合不够紧密,职业教育和继续教育特点不突出。

第三,教学过程管理制度一般都较完备,管理过程较完整,但有些制度落实不好,造成某些环节失范,如考试命题不够规范,考试监管不够等。

第四,外部质量监管体系不健全,缺少独立的具有权威的社会评价机构,政府监控不到位。

透过这四个方面的问题,表现出独立设置成人高校的发展与自身管理机制不完善的矛盾。

三、对天津市独立设置成人高校改革发展的基本设计

(一)指导思想

坚持科学发展观,解放思想,积极稳妥地推进独立设置成人高校改革发展;把独立设置成人高校改革放在构建继续教育体系和创建学习型社会这一宏观背景下作系统的思考与设计;立足穷国办大教育这一基本国情,坚持“两条腿走路”的方针;既要学习借鉴国外和兄弟省市经验又要充分考虑市情,既要着眼未来又要尊重历史,既要着眼解决目前困境又要考虑可持续发展。

(二)改革发展的基本走向

(1)走向综合:学历教育与非学历教育并重,成人学历教育、成人职业教育、社区教育协调发展,办学形式和层次多样化。(2)走向社区:教育向社区延伸,学校与社区互动,为社区居民和社区提供教育服务。(3)走向合作:加强校际间的沟通与合作,加强学校与企业间的合作,加强学校与政府部门间的合作,整合资源、合作共赢。(4)走向集团化:由各自独立办学向集团化管理方向发展。(5)走向市场:根据市场需求提供教育服务,按教育产品性质进行合理的教育成本分担,形成政府+市场运作的资源配置模式。(6)走向数字化:发展网络教育,实现学历教育、培训教育、社区教育数字化,为学习者提供普适、全面、便捷、高效的服务。

(三)改革发展的基本策略

(1)以高等教育大众化、构建终身教育体系、建设学习型城市为基点,加强统筹规划,搞好布局调整,实现科学发展。(2)加强法规建设,加强政府的宏观管理,加强教育市场监控与管理,加强办学评估督导,加大对成人教育的投入,创设良好的外部环境。(3)以体制性、机制性改革为着力点,实现改革的突破,促进独立设置成人高校成功转型发展。(4)以提高办学质量为落脚点,通过构建质量保障体系优化内部管理、优化课程建设、优化教师队伍,提升学校办学实力和竞争力。(5)重点扶持,尽力保留存量,逐步审慎提高增量,先做强,再做大,最终实现均衡合理发展。

(四)办学形态、性质、主要服务对象及布局

1.建立中国特色的城市社区学院

(1)性质:综合性、社区性、开放性。

(2)主要服务对象:城市社区成人需要提升专科或本科学历者、中低端实用型和技能型人才、退离休社区居民、农村转移人口。

(3)布局:市内六区每区保留1个社区学院,滨海新区建1至2个社区学院。

2.发展重点行业性职工大学

(1)性质:综合性、职业性、开放性。

(2)主要服务对象:行业内需要提升专科或本科学历者,中低端实用型和技能型人才,行业内农民工。

(3)布局:根据天津市工业布局调整,只保留和发展重点行业的职工大学。

(五)管理体制与机制

1.区政府(行业)主办

(1)人员管理:干部的聘任、教职工的调配。(2)经费投入:人员经费、社区教育经费、大宗基本建设项目经费。(3)部分业务指导:社区教育、社区(行业)培训。

2.市教委宏观管理

(1)制定规划:学校布局、专业建设、课程建设、师资队伍建设。(2)办学监控:制定评估标准并组织第三方进行评估,向办学单位反馈评估结果并进行工作指导,对办学不达标学校提出警告和整改意见,对严重不达标者按规定停止其招生资格。(3)业务指导监管:指导独立设置的成人高校教育集团工作的开展,监管招生、学籍、考试、认证等各项管理工作。

3.社会中介机构监控服务

(1)探索试行委托社会中介服务组织实施对独立设置成人高校进行办学评估的第三方评估模式。

(2)社会中介服务组织也可接受教育行政主管部门和学校邀请提供咨询或其他教育服务。

4.独立运营

(1)核批社区学院独立法人资格。(2)自主办学:教师聘任、专业设置、经费筹措与使用等。(3)完善内部管理机制:

第一,组织管理机制—坚持党委领导下的校长负责制,完善民主管理制度;改革封闭办学模式,建立由社会各方代表参与管理的公共治理结构;完善校内组织管理系统,加强学校与部门两级管理,构建教学部与系协调机制。

第二,经营机制—以市场为导向,形成专业课程建设与市场人才需求的互动;按教育产品性质不同,坚持“谁受益、谁埋单”原则,形成合理的成本分担;形成政府投入、办学收费补偿、社会团体资助的多元融资渠道。

第三,教学管理机制—完善和落实各项教学管理制度,加强教学过程(教学设计、教师教学、学生学习、考试等)管理;完善考核评估制,制定评估标准,搞好对教学部门和教师教学的考核评估;完善校内教学督导制,建立教学信息采集、传输、反馈系统,加强质量监控;完善课程监管制度,保证课时和教学内容的完成。

第四,教师培养机制—建立教师每5年参加一次继续教育制度;完善以教学反思为主要内容的校本研训制度;建立以提高教师学历、培养“双师”型教师为目的的学习进修制度;完善教师聘任、考核、奖惩制度。

5.集团化管理

成立天津市独立设置成人高校教育集团(非法人单位),接受天津市教委工作指导。集团下设管理委员会、发展咨询委员会、教学管理工作协调领导小组。

(1)管理委员会由各独立设置成人高校校长组成,主要负责对独立设置成人高校管理和发展中的重大问题进行决策和协调。

(2)发展咨询委员会由有关专家和部分高校退休老校长(院长)组成,主要围绕独立设置成人高校发展及某些有待解决的现实问题进行调研,提出改革发展或解决问题的建议。

(3)教育管理工作协调领导小组由各独立设置成人高校主管教学工作的校长组成,主要负责协调专业建设、课程建设、教材建设、考试、教学研究等工作,负责对各校教学管理工作进行检查指导。

(六)几项教学管理制度改革

(1)完善学分制,在成人高校试行“学分银行”管理。

(2)在成人高校试行学分互认机制:建立学分认证机构;申请学分互认的学校,须经认证机构对课程及教学质量进行审核评价;通过审核的专业和学科,其学分可互认。

(3)建立“课程超市”:完善必修课+选修课培养模式,加大选修课程的比重,学习者可根据需要选择课程;允许学校与用人单位联合办学,参与办学单位可提出学习课程设置的建议,学校可根据建议设计教学模块。

四、对我国独立设置成人高校发展的思考与建议

(一)保留独立设置成人高校建制,组建社区学院

建议保留独立设置成人高校建制的理由是:(1)独立设置成人高校发展历史长,为教育事业和经济社会发展作出过重要历史贡献。(2)中国仍属经济欠发达国家,穷国办大教育的基本国情没有根本的改变,发展教育还是要坚持“两条腿走路”的方针。(3)独立设置成人高校在构建继续教育体系推进学习型社会建设中有着独特的价值与作用,其许多功能是普通高校继续教育学院、高等自学考试等教育部门或教育形式所无法替代的。(4)独立设置成人高校在几十年的发展中积累了较丰富的办学经验,建立了一支基本能胜任教学工作的稳定的专兼职结合的教师队伍,具有了符合教育部标准的硬件设施,这些是宝贵的教育资源。

建议加快推进区属职工大学转型发展,尽快完成社区学院组建。我们认为美国社区学院的办学模式值得我们借鉴,目前美国约有1200所社区学院,在校生约有800万,占美国高校在校生数的44%。其主要职能包括职业教育、在职和就业培训、补偿教育、转学教育、社区教育。在美国社区学院因其具有社区性、经济性和灵活性的办学优势,受到了政府和民众的支持。我国自2002年以来,根据教育部“大力发展社区性高等职业教育和社区学院”的精神,社区学院的办学模式在我国一些城市也已经被推广,并取得了很好的实践经验。他们在构建全民学习、终身学习的学习型城市建设中发挥了重要的作用。鉴于此,希望教育部尽快加以研究,对于社区学院的独立法人地位予以承认,并在有条件的城市推广这一办学模式。这里有一个问题需要说明,即由于某些原因,一些城市的社区学院目前只承载着社区教育功能,失掉了“成人高校”的基本属性。为此应首先要区分和界定“社区学院”和“社区学校”的概念。“社区学院”应是社区性的成人高校,具有成人高等学历教育的功能。不具此功能的应视为“社区学校”。要研究制定“社区学院建设标准”。一个行政区建一所为宜。

(二)加快成人教育立法

完善的法律制度是成人高等教育发展的重要保证,也是政府管理和调控成人教育的重要手段。许多发达国家和地区都非常重视成人教育立法工作。他们的经验值得我们学习,概括起来至少有这样几点:第一,从法律上确认成人教育在国家教育体系中的地位,进一步确立了实施继续教育的原则和政策。第二,通过立法来确立成人教育的管理体制。第三,通过立法来保证成人教育的经费来源。第四,从法律上确立“教育机会均等”的原则,确认公民享有继续教育的权利和义务。

我国目前的成人教育立法明显滞后于成人教育发展,至今没有一部由全国人大常委会通过的成人教育法。由于没有成人教育的基本法,我国成人教育的发展常常处于举步维艰的境地。从中央到地方各级政府对成人教育重视不足、工作摆不上位,成人教育实践中违规行为时有发生,不同类型成人教育间和各成人教育机构间的博弈愈演愈烈,这些都严重制约和阻碍着成人教育和终身教育的发展。为此建议国家尽快出台成人教育法。

成人教育法框架应包含以下几方面内容:明确立法宗旨、成人教育在整个教育体系中的地位、作用、主要任务;国家发展成人教育的方针及成人教育改革发展、办学与管理应遵循的基本原则;成人教育基本制度(继续教育制度、现代企业教育制度、成人学历证书和职业资格证书制度、评估督导制度);成人教育的领导与管理体制,包括中央与地方各自的管理职能与权限、管理部门之间的关系、管理部门与办学单位之间的关系;实施成人教育的学校和机构设立的条件、审批制度、权力责任与义务;成人教育工作者的任职条件、权力、义务、责任;成人学习者的权利和义务;成人教育的经费及其他条件保障;相关人员的法律责任及其对违法行为的制裁与处理规定等。

(三)改革管理体制,加强成人教育管理

目前我国正处于社会转型期,失序是社会转型时期的一个普遍现象,教育也不能例外。在利益驱动下,在监管缺位的环境中,必然会衍生出教育违规现象。解决这一问题,根本的是要从体制改革入手。社会转型的核心是制度体制转型。各种社会矛盾、问题突显出来,在客观上需要产生新的制度体制加以调节和平衡。在这项改革工作中,可以借鉴一些国外和地区的经验,如成人教育管理走向均权化的经验,追求成人教育管理专业化、科学化和民主化的经验等。综合上述一些经验,结合我国情况,特提出如下建议:

第一,理顺对成人高校的行政管理关系,防止管理缺位。近年来教育部决定撤消成人教育司,原成教司的职能分别划归给其他司。这一调整导致了成人教育行政管理主体的弱化,无论是成人学历教育还是非学历教育,在教育部有关职能部门都难以摆上重要的日程,长此以往,成人教育势必被边缘化,不利于成人教育发展,不利于终身教育的实施。《中华人民共和国教育法》赋予成人教育与基础教育、职业教育和普通高等教育“同等重要的地位”,但在教育实践中这一定位并未得到落实。建议:教育部成立继续教育司,把成人教育纳入其管理范畴。待教育部终身教育司成立后,各省市也要进行相应的调整,防止成人教育管理缺位。

第二,解决好分权与集权管理问题,加强宏观调整。在管理中分权与集权是一种操作的模式和手段,究竟采取哪种模式,不能脱离具体的政治社会背景作简单的价值判断。如果办学的指导思想不正确、法律制度建设不完善、社会监管体系和质量保障体系不健全,肯定一统就死,一放就乱。我们国家过去长期处在计划经济体制下,中央权力过分集中,放权是一种必然选择,但是要注意把握好度。一是不要走极端,二是要围绕放权做好相应环境条件的创设。建议:首先创设相应的环境条件,并在此基础上加大地方和办学单位的自主权。国家层面主要负责教育立法、总体规划、宏观指导协调、制定办学资格标准和质量标准、制定各类证书认证发放的资质和标准。要扩大省、自治区、直辖市对成人学校管理的权限,把学校布局调整、办学形式的选择、招生计划、招生对象及非学历教育的权力全部交给地方。地方和部门要保证学校有充分的办学自主权。

第三,加快发展和规范各类教育中介组织,推动公共治理结构建设。如何协调好教育机构与政府之间、教育机构之间、教育机构与市场、教育机构与公众之间的关系,是当前教育管理体制改革的一个关键问题。发展各类中介组织,不失为一条有效协调的途径。发展中介组织有利于教育行政部门转变职能,集中力量做好自己的事情,提高管理效率;有利于强化教育评估体系,推动信息公开,使评估更加科学和客观;有利于推动公共治理结构建设,加强社会监管,促进教育民主。从组织功能看,中介组织大体可分为三类:一是研究咨询型中介组织,二是评估鉴定型中介组织,三是社会服务型中介组织。目前我国已发展建立了一些中介服务组织,但总体上组织运作不规范、工作定位不准、职能不清、专业性凸显不足、服务水平不高,甚至有些组织唯利是图、弄虚作假,因此社会信誉不高。建议:尽快制定完善相关的法规,规范中介组织的组织行为;制定一些政策,鼓励、加快中介组织发展;重点引导、扶持一批有一定基础的中介服务组织开展工作,使他们的社会信誉度和知名度不断提升。

(四)整顿培训市场,促进非学历教育的发展

成人教育行为失范问题亟待解决,尤其是培训市场。主要表现是:培训市场准入门槛低,一些无校舍、无师资、无资金的“三无”培训机构也都来切培训这块“蛋糕”;许多培训项目掌控在政府某些部门的手中,但谁可承接培训项目却较微妙,国办正规培训机构往往争不过“三无”培训机构;教育部门、劳动人事部门、工商部门、税务部门等许多政府部门都从不同角度介入培训教育工作,但都各自为政,彼此不联系,无法统整;对认证标准没有规范的要求和管理,对认证机构没有严格的资格审查,相当一些证书社会认可度低;培训质量无人监管,培训水平参差不齐。为解决上述问题,特提出如下建议:

(1)在调研的基础上出台必要的法规,规范培训教育行为。(2)建立行业出标准、培训机构进行培训、政府负责监管的管理机制。(3)确立培训教育政府主抓部门,加强参与培训教育部门间的横向联系与协调,扭转培训教育工作群龙无首局面。(4)重新审验培训机构资格,建立定期资格审验认定制度。(5)建立严格的认证制度,加强对全国性和地方性认证机构的管理,制定行业或专业认证标准,严格认证程序,保证认证的质量和权威性(6)建立培训机构评估制度,公开评估结果,搞好公共监督。

(五)改革独立设置成人高校投资体制,增加专项教育投资

近几年国家加大了对义务教育、职业教育和普通高等教育的投资力度,促进了国民教育体系的快速发展。对独立设置成人高校,至今除地方主办部门给予部分人员经费拨款外,财政没有专项拨款制度,因此独立设置成人高校都程度不同地面临着经费不足、发展明显受到制约的情况。当然,单纯靠政府的财政拨款是不可行的,但完全的市场化运作也是走不通的。从世界范围看,成人教育还没有完全市场化运作成功的例子,教育费用均由政府、企业和个人合理分摊。在一些较发达国家,政府对成人教育的投入不断加大。如北欧的一些国家,不但对公立成人教育机构的经费完全负担,而且对私立的各种民间成人教育团体同样也提供经费上的支持。我们认为,我国应当探索建立政府投入+市场运作的运营模式,并在这一模式框架下构建投资体制。具体建议是:

第一,加大政府的投入力度。地方政府应该成为投资主体,除人员经费外,每年还要拨付必要的专项经费,如社区教育经费、老年教育经费、公益性培训培经费等,并将上述经费纳入本地区财政预算。同时要根据本地区经济、社会发展,逐年增加投入,以保证成人高等教育改革发展的基本需要。

第二,建立成人高等教育的发展基金。采取以项目带资金的方式,对具有方向性和前瞻性的成人高等教育改革项目,给予必要的资金支持。亦可借鉴美、英、法三个国家引导性拨款的经验,以带有附加条件的财政拨款,实施对独立设置成人高等教育的管理和调控。

第三,独立设置成人教育机构要引入市场机制,通过资源整合,实现资源效益的最大化。通过教育机构之间、教育机构与社会团体、教育机构与企事业单位的联合以及社会民间资金的引入,实现教育投资主体的多元化,并在此基础上改革内部管理体制,完善投资效益分配制度,按市场规律把自身发展与社会发展结合起来。

(六)强化质量保证体系建设

质量是教育事业发展的生命线,独立设置成人高等高校也不例外。因此,建立科学严密的质量保证体系,事关独立设置成人高校发展的成败。建议建立或完善一系列制度。

第一,完善内部质量检查制度。要实施程序化、常规化的教育教学质量的监管和检查,可借鉴英国成人高等教育内部质量检查的经验,建立教育教学目标评估标准,按标准实施正规的检查、周期性的评估,检查课程项目是否有效达到目标,学生学习是否成功。

第二,建立第三方教育教学质量评估制度。第三方教育教学质量评估由政府主管部门委托,教育质量评估中介机构独立完成。按照教育教学质量评估的目标体系,对独立设置成人高等教育机构实施评估,并独立向政府主管部门提供评估报告,向社会公布评估结果,向办学机构提供改进完善建议。

第三,完善政府主管部门的督导检查制度。政府主管部门对成人教育机构实施定期督导检查和不定期的抽查。政府主管部门可请有关专家、中介机构共同参与。除检查评估外,还要接受学校的有关咨询,为改革学校管理、提高办学质量提供帮助。

第四,建立成人高校教育认证制度。设立成人高校办学质量标准,通过权威机构对成人高校专业与课程建设、管理、教师、设施、学生服务、毕业生质量等方面进行检查和评价,对认证结果要公示。对未通过认证的办学机构,由教育行政主管部门做出相应的行政处理。

(七)调整招生政策、扩大成人高校生源

近年来成人教育生源有所减少,在一定程度上影响了成人高校的生存与发展,因此必须做好生源开发工作。特提出两点建议:

第一,采用广播电视大学“注册入学”办法,取消成人高等教育入学考试,实施“宽进严出”政策。

第二,随着经济的发展,城市中的外来务工人员越来越多,教育需求旺盛,因此有必要放开外来务工人员不能报名参加成人高等教育的限制,允许成人高校面向他们招生。这不仅解决了生源不足的问题,同时为外来务工人员创造了学习的机会,体现了教育公平的原则。

Research on Development Strategy of Independent Adult Universities in Tianjin

HE Lan-fang
(Tianjin N ankai District Staf f and Workers University,Tianjin 300102 China)

Independent adult universities have made important contributions to the promotion of our country’s economic and social development as well as the popularization and equity of education.They have also met the needs of learning for adult learners and especially the vulnerable groups.More and more countries have paid close attentions to lifelong education when entering the new century.There is still no consensus on the orientation and development of adult universities under this background.Therefore the analysis and thinking are performed to present the theoretical basis for the development strategy of adult universities on the foundation of thorough investigation.

independent establishment;adult universities;strategy of reform and development

G712

A

1673-582X(2010)03-0010-08

2009-12-10

《天津市独立设置成人高校发展战略研究》

贺兰芳(1967-),女,天津市人,天津市南开区职工大学校长,副教授,主要研究高职成高教育教学与管理。