《公共图书馆法》立法进展*

李国新（北京大学信息管理系 北京 100871）

1 立法进程

《公共图书馆法》立法工作在2008年11月正式启动。在文化部召开的立法启动工作会议上，决定首先由中国图书馆学会和国家图书馆牵头，组织全国的专家开展立法支撑研究，为法律条文的起草提供资料、事实、思路、方案准备。会后，立法工作实质性开始。到目前为止，已经走完的进程节点主要有：

2009年1月，中国图书馆学会新年峰会专题讨论立法支撑研究工作[1]。会议经过充分讨论，议定了支撑研究的主要内容，确定了支撑研究的工作方案，协商遴选了支撑研究专题组负责人，决定了支撑研究专题组组建原则和办法。为保证支撑研究的顺利进行，中国图书馆学会和国家图书馆还成立了支撑研究的保障协调机构。

2009年2-7月，立法支撑研究第一阶段工作顺利完成。7月中旬，支撑研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中国图书馆学会年会期间，《公共图书馆法》条文草案（以下简称条文草案）的“讨论稿”首次征求界内人士意见。

2010年3月，条文草案的“征求意见稿”由文化部办公厅发至相关部委和各省、市、自治区文化厅局，征求意见。

2010年7月，文化部通过中国图书馆学会秘书处就条文草案涉及的一些重要问题征求支撑研究专家组和图书馆法律与知识产权研究专业委员会的意见。

从立法程序上说，到今天为止，《公共图书馆法》还没有走出文化部。

2 关于立法支撑研究

《公共图书馆法》立法支撑研究共涉及了11个专题：（1）国内外立法资料收集与分析；（2）立法背景与立法必要性、可行性研究；（3）公共图书馆的性质与功能研究；（4）公共图书馆的设置与体系建设研究；（5）公共图书馆管理体制研究；（6）公共图书馆绩效评估研究；（7）公共图书馆人、财、物保障及呈缴本制度研究；（8）著作权保护法律在公共图书馆的适用研究；（9）公共图书馆文献资源建设法律保障研究；（10）读者权益与图书馆服务研究；（11）公共图书馆与“数字图书馆”—— 数字环境下公共图书馆事业的发展研究。

全国有70多位专家学者、公共图书馆管理者和实际工作者参与了支撑研究。在为期半年的时间里，先后召开了5次专题工作会议。到2009年7月中旬，11个专题约120万字的研究成果提交文化部，标志着支撑研究第一阶段工作的完成。所有参与研究的人员以高度负责的精神全身心投入其中，较为出色地完成了任务，受到了文化部的好评。

支撑研究不是条文起草，涉及了法律将要涉及的主要内容及法律将要确立的基本制度。支撑研究所提供的国内外事实、资料、数据及所形成的研究结论对法律条文的起草具有重要的参考价值。已经完成的支撑研究只是初步的、阶段性的，支撑研究将伴随立法工作的全过程。

《中国图书馆学报》从2009年第2期开始开辟专栏，连续刊发支撑研究各专题经过高度浓缩的成果，预计持续1年左右。另外，目前各专题组正在对支撑研究的初步成果作进一步的修改完善，预计从2010年开始由国家图书馆出版社陆续结集出版。

3 有关法律的几个问题

业界同仁对《公共图书馆法》的期望值很高，希望通过立法能使一些长期困扰事业发展的问题得到根本解决，但是现实的体制、政策、发展环境决定了现阶段立法所能解决的问题是有限的。目前立法工作的整体思路是：条文原则化，以建立基本制度、确立解决问题的基本原则为目标；具体问题主要通过未来制定法律实施细则或行政主管部门依法制定规章、政策来解决。

分析目前见到的“讨论稿”、“征求意见稿”，可以看到本次立法显现的一些特点。

3.1 把公共图书馆事业纳入公共文化服务体系

这是2005年以来我国构建覆盖全社会的公共文化服务体系理论和实践成果的法律化。公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，它的性质就是一个由政府全额拨款的公益性事业单位；它的社会功能就是通过提供图书馆服务来保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求；它的建设和服务原则就是充分体现公益性、基本性、均等性和便利性。“公共文化服务体系重要组成部分”这一界定，明确了公共图书馆在社会系统中地位、性质、功能和价值。

3.2 公共图书馆设置：逐步形成设施覆盖体系

“一个城市只有一个图书馆，一级政府设置一个图书馆”，公共图书馆大多处于“设施孤岛”状态而没有形成设施体系，这是目前我国较为普遍的现象，也是我国的公共图书馆事业和发达国家最大的差距之一。设施体系是服务体系的基础。没有完善的设施覆盖体系，就不会有完善的服务提供体系。本次立法设立专章规范公共图书馆的设置。

关于公共图书馆的设置原则，明确提出依据本地区人口分布情况及经济、文化、教育、科学事业发展需要确定公共图书馆的数量、规模、结构和布局。把本地人口作为设置公共图书馆的首要依据，公共图书馆的数量、规模、结构和布局首先服从于人口数量，这是公共文化服务均等性、便利性原则的体现，也是对以往主要由行政级别决定公共图书馆规模、布局的突破。这一原则与2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》、《公共图书馆建设标准》相一致，实际上也是将上述两个政府规范性文件中形成的设置原则法律化，明确体现了公共图书馆设置逐步形成设施覆盖体系的导向。

3.3 经费保障：满足公共图书馆免费提供基本服务的需求

关于公共图书馆经费保障的基本原则，现行政策是比较明确的，法律加以重申，同样是将现行政策法律化。如规定“公共图书馆是政府全额拨款的公益性事业单位”，“公共图书馆经费列入本级财政预算，并与财政收入增长的幅度相适应”等。

2005年以来，在构建公共文化服务体系的进程中，我们在理论上逐步理清了一个问题：公共文化服务保障的是基本权益，满足的是基本需求。那么，对公共图书馆来说，与保障基本权益、满足基本需求相适应的“基本服务”是什么？不把“基本服务”界定清楚，经费保障就变成了无标准的“无底洞”。立法支撑研究对这一问题做了重点研究，形成了基本结论[2]。目前的条文草案吸收了支撑研究的成果，规定公共图书馆基本服务的内容和形式包括：（1）文献的检索、阅览、外借；（2）电子与网络信息资源的检索、视听；（3）参考咨询服务；（4）开展阅读指导和推广活动；（5）开展与公共图书馆性质功能相关的其他服务项目和服务活动。公共图书馆免费提供基本服务的经费需求包括两个方面：一是基本服务本身所需要的经费需求；二是提供基本服务的保障和支撑条件所需要的经费需求，即所谓“有了马还要有草料”。据此，条文草案规定，公共图书馆的经费开支项目包括文献信息资源的借阅服务、咨询与信息服务、读者活动和基层服务的经费以及保障上述服务的文献信息资源购置费、人员经费、业务费、设备费和其他专项经费等。

为公共图书馆的基本服务划出了大致边界，明确了经费保障就是满足公共图书馆免费提供基本服务的经费需求，明确了免费提供基本服务的经费需求既包括基本服务本身所需经费又包括提供基本服务的保障和支撑条件所需经费，这是本次立法的一大进展。

3.4 人员保障：优化数量与结构，建立准入制度。

与经费相比，人员是一个更为复杂的问题。立法支撑研究的结论认为，目前我国公共图书馆的人员保障面临着三大问题：职业准入、馆长选任、数量与结构[3]。本次立法已经形成了建立职业准入制度的共识，条文草案也有“公共图书馆工作人员实行职业资格准入制度”的明确表述。但是，职业准入制度怎样建立？以什么方式实现？是设计一套新的制度，还是与现有的专业教育制度和人员录用考试制度相衔接？设计新制度的可行性有多大？如果是衔接，怎样衔接？这些问题目前在研究层面尚未达成共识，法律规定难以具体化。这类问题就属于立法确立基本制度、基本原则，具体做法留待行政主管部门依法制定配套规章政策去解决的问题。

就现状看，公共图书馆的从业人员可以说人才紧缺与人浮于事并存，从本质上说，是数量和结构不合理并存。立法支撑研究的结论认为，就数量而言，决定人员编制数量的主要因素包括服务人口、流通量、服务功能和设施的结构布局、管理模式等，其中服务人口是最主要的决定因素；就结构而言，基于对国内外历史和现实大样本数据的统计分析，专业人员不应低于从业人员的70%[3]。条文草案有关人员保障的规定吸收了支撑研究的结论，规定公共图书馆的人员编制数量以所在区域服务人口数为依据，同时兼顾馆舍规模、馆藏资源数量和服务范围等因素。其中的一个亮点是提出了一个量化指标：服务人口每20000人至少配备1名工作人员。这是一个基于现状适当提高的指标（2008年全国公共图书馆工作人员与服务人口之比为1：25000左右），与正在最后审批阶段的《公共图书馆服务标准》提出的指标相一致。关于人员结构，条文草案提出的标准是，专业技术人员数量不少于全馆职工人数的三分之二。

3.5 强化读者权利保障和读者个人信息保护

本次立法有一个非常明确的指导思想：《公共图书馆法》不是公共图书馆或图书馆员利益保护法，而是公众利益、读者利益保护法，事业发展促进法。立法支撑研究对读者权利保障进行了重点研究[4]，主要研究结论被条文草案所采用。在目前阶段，国家保障自然人、法人及其他组织利用公共图书馆文献信息资源权利的具体表现是什么？条文草案规定：（1）平等获取知识和信息的权利；（2）免费享受公共图书馆基本服务的权利；（3）自主选择普通读物而不受干预的权利；（4）对公共图书馆服务进行批评、建议和监督的权利。

公共图书馆是一个掌握着大量读者个人信息的机构，保护读者个人信息是保障读者权益的题中应有之义。面对目前我国公共图书馆保护读者个人信息意识不强、措施不力、与国际通行做法差距较大的现实，本次立法在这方面做出了引领，规定公共图书馆应当做好对读者信息的保护和管理，不得向他人泄露读者的个人信息，不得利用读者个人信息从事其他活动。

3.6 对若干热点问题的回应

近年来，公共图书馆服务出现了一些受到社会公众关注的热点问题。立法支撑研究对这些问题进行了专门研究，提出了立法建议，条文草案也对一些能够较为准确把握的问题作出了明确规定。

例如，在国际上，“图书馆”这一称谓往往被认为是“非独占称谓”，即可以自由使用。支撑研究对我国目前阶段社会力量参与图书馆建设的现状进行了深入研究，认为目前国内社会力量举办的开展图书借阅业务的“图书馆”性质不同、形式各异，应按其性质分类监管，并规定不同性质组织的命名方法[5]。条文草案采纳了这一立法建议，规定凡经营性的图书租借组织不得使用图书馆名称。

再如，近年来各级公共图书馆的资源采购基本被纳入政府招标采购范畴。支撑研究的调查显示，政府招标采购显示出了一些积极意义，但也存在问题，如有些地方政府或主管部门片面追求低价而选择了资质不高的供应商，从而影响了入藏文献的质量。这一问题的本质是图书馆的自主采购权被限制或削弱。支撑研究认为，公共图书馆的自主采购权与文献的政府招标采购并不矛盾，法律应保障公共图书馆的自主采购权[6]。根据这一立法建议，条文草案明确规定，公共图书馆享有文献信息资源的自主采购权。当然，到底怎样做才是图书馆的自主采购权和政府招标采购的有机结合、互为制约，需要在实践中继续探索，也需要未来的实施细则和政府规章作出具有操作性的规范。

又如，在保障读者平等获取知识和信息的权利及图书馆不得任意限制、封存、损毁、变卖、转让收藏的文献信息资源的大前提下，公共图书馆对收藏的古旧文献怎样提供利用？2004年名噪一时的“苏图事件”就是由古籍利用而引发的社会事件。条文草案规定，公共图书馆对收藏的古旧文献实行保护性借阅，明确了古旧文献和一般文献不同的借阅利用原则。同样，怎样做就算“保护性借阅”？如何操作？需要通过依法制定实施细则来实现。

4 结 语

《公共图书馆法》的制定目前还处于初步阶段，以上所述只是截至目前的进展。随着征求意见范围的扩大、立法进程的推进，需要修正、补充、完善、深化的问题一定有很多，《公共图书馆法》不可能速战速决。

要说立法工作面临的问题，笔者以为，一个重要的问题是在《公共图书馆法》中如何处理国家图书馆。笔者在《关于公共图书馆立法及其支撑研究》 一文中对此有过阐述[7]，不赘述。简单地说，目前业界在学理上的争论和实践上的不同看法导致这一问题至今难以形成共识，而这一问题若寻找不到有效解决方案，可能会延缓立法进程。

[1]中国图书馆学会2009新年峰会暨《全国古籍保护工作条例》研讨会召开[EB/OL].[2010-08-25].http://www.lsc.org.cn/CN/News/2009-01/EnableSite_ReadNews167827941232035200.html.

[3]肖维平, 冯守仁, 董 海,等.公共图书馆工作人员保障机制研究[J].中国图书馆学报,2010(4):10-16.

[4]李东来,蔡 冰. 以制度保障公共图书馆的读者权益[J].中国图书馆学报, 2010(4):17-23.

[5]王素芳.社会力量参与图书馆建设制度保障研究[J].中国图书馆学报, 2010(4):4-9.

[7]李国新. 关于公共图书馆立法及其支撑研究[J]. 中国图书馆学报,2010(2):4-8.