中国土地市场存在的问题与对策

林 艳

(福建师范大学经济学院,福建 福州 350007)

从1987年深圳市出让第一宗土地使用权交易至今,我国土地使用制度不断改革,土地市场不断完善。土地供给方式从无偿无期限的行政划拨转向有偿有期限土地使用权的出让,国有土地使用权出让也由沿海发展到内地,由城市推广到乡镇,由外资企业、国家建设用地推广到乡镇村办企业,土地出让范围不断扩大[1]。土地市场化程度提高,招标、拍卖、挂牌成为经营性土地出让的主要手段,市场成为土地资源配置的主体,土地政策作为宏观经济的调控手段,其作用日益加强。然而,随着市场经济的发展,土地资源得到有效配置的同时,仍然存在着诸多问题。

1 存在的问题

由于土地既是资源又是资本,土地作为商品具有特殊属性。土地市场就是通过各种土地产权的流通,确定合理的土地价格,使土地资源有效配置。土地市场的交易就是不同产权全部或部分的转移,并形成不同的交易形式。在我国土地资源配置有行政划拨和土地市场机制两种方式。由于历史原因,在计划经济时代,土地的配置单纯使用行政划拨方式,导致土地资源浪费现象严重、土地使用效率低下。

1.1 市场化程度不高,市场机制尚未完全形成

我国引入市场机制对土地进行配置已有20多年,市场在土地资源的配置方面已取得一定成效,但土地配置的市场化程度还不高,造成土地资源得不到有效配置,国有土地大量流失。同时,我国土地出让价格绝大多数是由政府确定,不是由市场供给和需求决定,不能真实反映供求关系,市场机制的功能无法得以发挥。

土地资源的优化配置是通过竞争机制和价格机制来实现的,由于我国竞争机制、价格机制还未完善,以行政划拨方式划拨的土地仍以低效利用的状态存在,从而造成土地资源的浪费,土地流转的停滞,不利于土地的优化配置。

1.2 土地市场的城乡二元结构

中国以农村和城市分割的二元结构,造成城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,相应形成农村土地市场和城市土地市场。农村土地不能直接进入一级市场,不能参与分配土地在一级土地市场所产生的增值收益,所获土地补偿远远低于城市农用地被作为建设用地和商业用地的土地价值[2];同时由于可以强制低价从农民手中获得土地,造成乱占耕地,农地流失严重。以往我国重点加强城市土地市场的培育和管理,城市土地市场已经逐步走上比较规范的发展道路,目前处于主导地位;而农村土地市场仍处于探索和试验阶段,发展较慢。且由于农村土地市场收益比城市低,人们更多关注城市土地市场建设,关于农村土地市场理论研究相对滞后,政策和法规也不够规范,土地产权不清晰,农村土地市场的发展相对滞后[3]。

1.3 土地管理的法律和制度不够完善

随着土地市场的不断完善,配套的法律、法规不断出台和修改,但土地管理的法律和制度还不够成熟,尤其在一些重要的领域缺乏明确、适当的规范和程序,特别是在农村土地市场上。如宪法第十款规定政府为了 “公共利益”有权征用土地,但在《土地管理法》中对 “公共利益”没有进行明确的界定,也就无法对具体范围进行严格限定。同样,规定农村土地 “集体”所有,但未对 “集体”进行具体界定。土地市场管理的法律和制度不够完善,造成大量的寻租现象,给腐败提供可能,给隐形市场存在提供机会。

2 对 策

2.1 完善土地市场体制,发挥市场配置土地资源的积极作用

我国土地市场化程度不高,经济的发展对土地的需求与有限供给的矛盾将长期存在,发挥土地市场机制来配置有限资源,使土地效用最大化具有长远意义。规范有序的土地市场体制,应该包括有效的资源配置体系、合理的价格体系、健全的法律体系、合理的收益分配体系、完善的中介服务体系及健全的配套措施,以此促进土地市场的健康发展。

第一,要扩大土地市场化范围,发挥价格机制的功能。在社会主义市场条件下,提高城镇土地资源配置的市场化水平,完善土地市场体制,逐步取消 “双轨制”,实行 “单轨制”。对于除了国防、军事等公共事业用地外的其他经营性用地采用公开拍卖,使土地价格反映土地市场的需求情况,也为土地市场提供更完善的信息,使投资者合理预期、理智决策,既促进土地市场的健康发展,又可有效防止无偿划拨导致的浪费和协议出让容易导致寻租行为。其次,应适时取消划拨供地制度和依法加强协议出让制度的管理,不断完善招标、拍卖、挂牌的土地出让制度。使土地在政策允许的范围内进行转让、置换,搞活土地市场,加快土地市场的流通,减少闲置土地的出现,实现土地的市场化流转。

2.2 大力促进农村土地市场发展,逐步实现统一的市场体制

为了建立健全的土地市场体制,必须促进农村土地市场的发展。第一,加快步伐确立农地的各种机制。从农村土地的流转方式入手,在确保农村土地集体所有和农民土地财产权的前提下,可参照城镇国有建设用地的模式,探索农村集体土地转为建设用地的有效方式,明确农村建设用地进入市场的合法性,从制度上加以规范,引导农村集体土地转为建设用地的高效、合理的利益,保证失地农民分享土地的增值收益。第二,保障农民长期拥有稳定的土地承包权,设置承包权、使用权、收益权、处置权等一系列土地所有者权利,不断确立以土地所有权为核心的农村土地产权体系,使农民成为土地使用权流转市场的主体,保障农民的切身利益和制止农村土地价格的非市场化干预。第三,完善农村农地流转市场,大力发展农村土地中介服务机构,为农村土地使用权流转提供必要的信息。第四,积极建设农村社会保障体系,为农村土地市场的发展提供制度保障,为土地使用权流转市场化奠定基础[4]。

2.3 健全土地市场的法制建设

由于我国土地管理的法律体系不够成熟,涵盖的范围不够广,为进一步推动土地市场运行,必须健全相关的法律和制度,使土地市场的主体依照法律和制度来规范自己的行为,促进土地市场健康发展。第一,要完善土地市场交易的管理办法、土地交易许可的制度,明确土地市场交易的程序、规则、范围和方式,建立土地交易信息公开发布制度,促使土地市场健康发展。第二,改革征地制度,对于土地的征用进行法制规范,缩小征地权的范围。应在相关法律中明确规范 “公共利益”概念的内涵,对非公共利益经营而占用农地的应采取按市场交易的规则进行解决。第三,对于失地农民的安置工作,应该更加多元化,不仅要提高征地补偿标准,而且要从明确产权出发,制定合理的征地补偿分配办法,还应加快建立失地农民的社会保障体系。第四,应加快对土地市场违法乱纪的查处制度建设,必须把对土地的执法和监督作为各级土地管理部门的重要职责,加强执法力度,特别重视保护耕地,营造良好的土地市场气氛;加强对于非法占用农民集体土地的清理整治,一方面对超过两年未动工建设而闲置的土地归还集体所有;另一方面对已支付各种土地补偿并实际已经使用土地的,依法处罚后,如果符合土地利用总体规划,依法补办土地使用手续。最后,应合理利用税收杠杆,根据实际情况推进配套制度改革。适时归并土地流转环节的土地税种,减轻流转税负,提高土地保有环节的税负,建立资源占用的约束机制,不断完善土地税制。[5]。

2.4 发挥政府在土地市场建设中的监管作用

政府要发挥自身 “有形的手”的作用对土地进行宏观调控,还要使市场 “无形的手”充分发挥职能。首先,政府要规范自身行为,转变职能,界定行政空间和职能范围,防止行政权力的滥用。提高土地交易程序的透明度,完善监督机制以有效防止土地市场中出现 “寻租行为”等。第二,政府要以提供服务为主,及时公开土地市场的信息。一方面要完善土地评估机制,另一方面可以加快网络信息体系的建设。加快网络信息体系的建设,及时公布土地的招标、拍卖、挂牌信息,以及交易土地的基本情况及相关政策,促进土地的流通和高效利用。第三,政府要强化土地供给的市场规律,充分运用市场机制来调控土地市场,推动土地使用制度的改革。积极推动国有土地使用权采用招标、拍卖和挂牌的方式实现流转。加大对协议出让土地的管理力度,防止出现暗箱操作现象。第四,政府应加强对土地利用规划的管理。对于破坏生态环境、严重浪费资源的土地利用进行约束;对于非农建设用地的总量进行严格的控制,特别新增住房对土地的需求,应尽量通过盘活原有闲置的土地,防止滥用农村宝贵的耕地资源。

3 结 语

随着中国城市化进程的不断推进,以及房地产市场的发展,土地市场的发展起着至关重要的作用,现阶段,要规范土地市场的运行机制,努力改变土地市场的城乡二元结构,完善有关土地市场的法律法规,充分利用土地资源在经济建设中的作用,以保证中国经济的持续稳健发展。

[1]毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社 ,2001.

[2]刘书楷,曲福田.土地经济学 [M].北京:中国农业出版社 ,2004.

[3]王克强,王洪卫,刘红梅.土地经济学[M].上海:上海财经大学出版社 ,2005.

[4]王永红.不平凡的进与退——解读我国土地市场发展历程[J].中国土地,2003(6):3-6.

[5]岳晓武.我国土地市场建设回顾与展望 [J].国土资源科技管理,2004,21(6):49-54.