论高校工会作为社会团体的职能定位

何兰萍 马利伟

(天津大学公共管理学院,天津300072)

一、高校工会应是独立的社会团体

(一)高校工会具备社会团体法人资格

按照《社会团体登记管理条例》的规定,社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。目前,中国有全国性社会团体近2000个,其中使用行政编制或事业编制、由国家财政拨款的社会团体约200个。中华全国总工会就是其中之一。《中华人民共和国工会法》第14条规定：“中华全国总工会、地方总工会和产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的、依法取得社会团体法人资格。”

从现实的角度看,我国高校工会完全具备社团法人资格：①我国高校是依法成立的,拥有自己的工会章程,在宪法和法律的范围内活动;②高校工会拥有自己的必要财产或者经费,掌握着会员会费,拥有自己独立的账户;③高校工会都有自己的正式名称,有一整套严密的组织机构,有必要的活动场所,有自己的独立行为;④高校工会能够独立承担赔偿损失、支付违约金、消除影响和恢复名誉等民事法律责任[1]。

(二)高校工会是会员制互益性社会团体

1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局,“民间组织”一词从此作为一个颇具中国特色的词汇被正式使用。“民间组织”对应于国际上的非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)等概念。我国的民间组织包括社会团体和民办非企业单位等。

关于非营利组织或民间组织的概念,一个比较广泛的定义是约翰·霍普金斯大学的萨拉蒙等人提出的,即认为凡是符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织就是非营利组织。不过无论在中国还是在国际上,非营利组织都并非是一个具有明确内涵和外延的术语,各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重,但这一概念总体上强调的是类似的属性,即指独立于政府和企业之外的社会组织,从这个意义上讲,非营利组织被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。

根据清华大学NGO研究中心给出的定义,我国的民间组织是不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织。可以在这个意义上来了解社会团体的独立性和它们存在的意义。从高校工会的属性来说,高校工会应该是实行会员制、主要开展互益性活动的社会团体或民间组织。这是我们分析高校工会的地位和作用以及开展各项工作的前提。

二、高校工会的基本职能是维护职工的合法权益

(一)维护职能的法定性

根据《中国工会章程》的规定,中国工会主要有四项社会职能：①维护职能：维护职工的合法利益和民主权利;②建设职能：动员和组织职工积极参加建设和改革;③参与职能：代表和组织职工参与国家和社会事务管理,参与企业、事业和机关的民主管理;④教育职能：教育职工不断提高思想道德素质和科学文化素质。从工会诞生的背景和发展历史来看,维护工会会员的合法利益是工会作为社会组织存在的根本理由。我国《工会法》和《中国工会章程》明确规定：“维护职工的合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时,代表和维护职工的合法权益。”胡锦涛总书记在十七大报告关于“坚定不移发展社会主义民主政治”的阐述中指出,支持工会、共青团和妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作,参与社会管理和公共服务,维护群众合法权益。作为会员制和互益性的社会组织,高校工会维护会员的合法利益是由其性质和社会地位决定的。

(二)维护职能被模糊化

受传统计划经济的影响,人们对于工会的属性和职能的看法比较模糊,甚至工会的工作人员对这个问题也没有清晰的认识。从现实看,工会四项职能中的教育职能被过分强调,其他三方面职能则逐渐淡化。所谓教育职能就是组织开展各种学习活动,如先进事迹报告会等,以提高职工的思想文化素质和政治素质。而在工会的基本职能即维护职能被弱化的同时,现实中最为常见的一种做法是将维护功能模糊化,通常是将工会办成自娱自乐的俱乐部,把从物质福利和文体活动方面关心教师理解为维护职工权益的主要方面。一些高校仍然认为工会的主要工作就是扶贫帮困和送温暖发福利,甚至把一些与工会职能不相干的临时性工作交给工会去做,而不重视工会的维权职能和参与职能等的发挥。当前,有不少高校未建立有效的维权机制,使工会的维护职能受到制约。总体上,工会基本职能长期以来不是被搁置就是被模糊化,以至于人们提起高校工会,印象之中就是从工资上自动上交会费,年节时发一些福利,有时组织一些文艺汇演、联谊和交友活动,特殊时候发动大家为困难教职工和贫困学生捐款,以及为灾区献爱心等。这些工作不是不需要做,但显然不是高校工会工作的重点。

(三)维护职能被模糊化的原因分析

工会的维护职能被模糊化和弱化,与此同时却承担起其他的社会性职能,这种现象与很多方面有关。

首先,从政治因素来看。工会工作长期定位在组织教师学习党的路线、方针、政策和开展思想教育活动上。工会的作用聚焦于提高教职工的政治觉悟,强调的是教师应该履行的义务,而忽视了教师的权利[2]。

其次,从社会组织管理体制来看。在政府办社会和政府主导一切的计划经济体制下,所有的社会组织都被置于政府的管理之下,这就导致社会团体带有准官方的性质,这种历史的影响在市场经济改革尤其是服务型政府建设的推动下有所改变,但并没有彻底改变。比如,现有的《社会团体登记管理条例》规定,成立社会团体必须提交业务主管部门的批准文件。业务主管部门是指县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织。社会团体实际上附属在业务主管部门之下,也就难怪不仅政府即使工会自身也将其视为附属于政府的机构。由于政社不分,工会本身的维护职能难以有效开展。虽然,随着教师聘任制的实行,高校与教师之间的劳动关系由原先的行政化向市场化和契约化转变,然而正如研究者指出,教师自己的组织——工会由于受长期的惯性思维以及相关政策制度滞后等因素的影响,在行使维权职能时严重缺位,没有形成自己的独立主体地位,丧失了对教职工的影响力和权威。

再次,从单位体制的影响来看。在计划经济体制下,单位就是一个小社会,事无巨细都要政府负起责任来,承担政治、经济和社会全方面的功能。在政府办社会的体制下,工会因为与教职工联系比较紧密,因此就相应地承担起了较多的社会性事务,包括为教职工提供物质福利、文化福利和生活服务等。直到今天,工会还在习惯上延续着与福利相关的一些社会性功能,如年节时发水果、发实物、慰问困难职工、开展文体娱乐活动和建设“职工之家”等;当然也包括不定期的对外服务功能,为社会作贡献,如号召并组织大家为灾区捐款和参加社区服务。实际上,这些功能是工会基本职能之外的辅助性职能。每一个社会组织的存在,都应该分清主要职能和辅助职能,毕竟工会本身不是福利机构,更不是慈善机构。

三、强化高校工会的基本职能和工作重点

时代赋予了工会组织新的发展机遇,当前党和政府越来越重视工会组织建设,尤其是各种类型的企业和公司,正在不断强化工会组织的功能。各地也纷纷成立农民工工会,农民工可以通过工会来维权,争取合法利益。工会在民众与政府中的沟通作用、在谈判过程中对利益双方的协调作用,越来越被社会所认可。高校作为知识分子集中的地带,是国家科学文化教育的中心,是知识传递和知识创新的阵地,与一般的企事业单位相比,高校工会集中了一支高素质和高水平的队伍。高校工会作为群众组织和社会团体,在当前面临着新的任务和工作方向。

(一)明确高校工会社会团体的定位

首先,高校党政机构应给工会相对独立的空间和工作环境,明确工会作为教职工维权机构的第三方身份。根据工会选举办法的规定,基层工会召开代表大会或会员大会进行换届选举,在同级工会委员会作出决定后,必须写出书面请示,报同级党组织和上级工会同意后,方可进行。而请示和报批的内容包括名额分配方案和基层工会委员会委员候选人等。选举之后的结果同样要报有关党委和上级工会审批。在实际执行中,党对工会的领导往往容易演变成直接的指示和任命。随着我国政府体制改革的推进,“小政府、大社会”以及建设服务型政府目标的提出,政府部门已经将以往的很多社会性功能分流出去。工会尤其是基层工会作为社会团体法人,虽然党的领导仍然必不可少,但应减少对工会业务工作的干预。高校工会的业务主管部门是上级工会,同级党组织应减少对工会工作的干预,尤其是工会工作人员不应由党政部门来任命。

其次,高校工会要摆正与党政部门的关系,减少依附性,逐渐强化自身的独立运作能力,把自身真正建设成为实现会员共同意愿和按照章程开展活动的非营利性社会组织。受传统计划体制的影响,工会工作人员很多从习惯性思维出发,认为端的是国家饭碗,自己的身份是公务人员。用这种思维方式指导工作,也就意味着难以避免行政部门固有的毛病,如办事拖拉、效率低下、拿架子和打官腔等。若工作人员不从自身的独立性出发,也就难以将工会建设成独立性组织。为此,工会需要提高专职工作人员的比例,改变当前多数人兼职的情况。当然,更重要的是从自身开始,弱化行政级别和所谓干部身份,改变工作作风。

(二)强化高校工会社会团体的基本职能

首先,强化工会的维护功能。维护职工的合法权益就是维护宪法和法律规定的职工所享有的包括政治、经济和精神文化等方面的权益总和。当前比较突出的是经济利益。随着高校全面推进改革,特别是人事制度改革、分配制度改革、干部制度改革、医疗制度改革、住房制度改革和后勤制度改革等一系列改革,教职工的利益发生重大调整,劳动关系和经济关系发生深刻变化,不同层次教职工之间的利益差距明显拉大。历史遗留问题和改革中出现的问题交织在一起,导致劳动关系和利益关系的矛盾更加突出[3]。高校工会应明了全社会利益格局调整的时代背景,依据《工会法》和《劳动法》,在涉及劳动保护、劳动关系和利益分配等相关领域,切实代表教职工维护合法权益。更重要的是,制度化的维权必须要有可靠的维权制度,应建立包括校行政和工会代表的劳动关系协商机制、教育行政部门联席会议制度和集体聘用合同制度,同时完善教职工代表大会制度和教师劳动争议调处制度等。

其次,强化工会的参与功能。显然,维护功能和参与功能是密不可分的。如果不能参与高校内部各项规章制度的决策过程,政治权利无法行使,所谓维护教职工的合法利益就很容易被虚置。党的十七大报告指出,要“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,支持职工参与管理,维护职工合法权益。发挥社会组织在扩大群众参与和反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能”。这也说明,参与管理和维护合法利益本身就是不可分割的。知识分子具有很强的参政能力和相对独立性,他们心系国家兴衰和学校事业的成败,十分关注国家、学校的建设和发展,参政议政的欲望特别强烈。作为高校工会应该多倾听教职工的意见和建议。要发挥高校的教代会和职代会这个民主渠道,让广大教职工参与学校重大问题的讨论和决策[4]。总之,高校工会应积极认真地参与大学的建章立制,推动校务公开,保证决策的科学化和民主化,同时对各项规章制度的执行进行监督,以推进高校民主政治与民主管理的进步。

(三)提高高校工会的工作效率和工作水平

既然有工会这个组织,工会就应行使维护教职工利益的职能。但是当前一些工会组织名不副实,与行政办公楼里的其他部门毫无二致。教职工在遇到利益受损的情况时,没有感到有组织可以依靠,经常是个人面对相关部门直接去交涉,缺少冲突协调机制,其结果不仅容易激化矛盾,而且容易引发教职工对有关机构和校方的不满。

从当前形势和未来趋势看,随着我国高等院校用人机制的转换,高校劳动关系发生了种种变化,包括劳动关系市场化、劳动关系调节方式契约化、劳动关系的规范化、法制化、个性化和国际化等变化。因此,教职工的维权需求发生了变化,这要求创新工会维权机制,实现全方位、法制化、多层次、多形式和高水平的维权,在思想意识、组织体制、维权内容、规范保障、维权手段、维权载体和维权队伍等多方面作出调整[5]。可见,形势对工会的组织结构、工作水平和工作方式等都提出了新的考验。但是目前高校工会很不独立,依附性强,不仅限制了自身组织发展,无法发挥各项功能,而且对于校园建设和职工队伍建设也难以发挥推动作用,这是高校工会组织必须面对的现实与困难,是高校工会工作的难点和重点所在。

为此,高校工会必须改变以往作为高校众多机构中的点缀和可有可无的形象。在新的时代条件下,必须创新工会工作体制、组织形式、维权机制、活动方式和工作方法,使工会工作更好地体现时代性、富于创造性和保持高效率。这对工会组织者的自身素质提出了新的要求。工会工作人员必须提高工作水平,以便代表教职工与其他部门和组织进行各种工作上的协商与探讨。工会工作人员应认真学习和研究当前利益格局发生分化的社会形势,以及如何在劳动法和其他法律的范围内维护教职工合法利益的有效工作机制。工会工作人员还应把专业的调查研究方法作为谋划工作、联系群众和解决问题的有效手段,使调研工作真正成为工会能力建设的基本功。

四、小结

毋庸赘言,高校工会需要面对新的形势与时俱进。高校工会作为知识分子的工会,应成为我国工会的优秀代表,为其他类型的工会提供可以参考和借鉴的工作方法,提高我国工会工作的整体水平。当前,改革高校工会的工作方式与工作方法,是适应时代要求和推进政府体制改革的需要,也是维护教职工合法利益与推进工会组织发展的需要。高校工会要认清形势,增强责任感,以教代会和职代会等为依托,强化工会的基本职能,努力提升自身素质和工作水平,以新的面貌和有效的工作来推动和谐校园与和谐社会建设。

[1] 于兆波,张江州.高校工会与现代大学制度[J].北京政法职业学院学报,2007(3)：41-45.

[2] 彭静雯,刘香菊.聘任制下我国公立高校工会职能转变研究[J].工会论坛,2006(4)：46-47.

[3] 徐丰兰.关于加强高校工会建设的若干思考[J].工会论坛,2006(4)：49-50.

[4] 余兴友.对新时期高校工会工作的认识与思考[J].中国劳动关系学院学报,2006(3)：71-73.

[5] 李会欣.由高校劳动关系的新变化看工会维权机制创新[J].中南大学学报：社会科学版,2008(5)：655-660.