政府主导型职教集团的组建与运行策略——湖南省湘潭市的改革探索

□尹华丁

政府主导型职教集团的组建与运行策略
——湖南省湘潭市的改革探索

□尹华丁

职教集团有院校主导、企业主导、多主体主导等多种形式，政府主导型职教集团由于政府职能部门对集团运行进行全程指导、协调，因此有着特殊的发展优势。简析了职教集团的分类与运行问题，以湘潭职教集团为例，分析了政府主导型职教集团应整合现有职教资源，与地方产业发展相对接，探讨了政府主导型职教集团的目的作用、组建原则和运行思路。

政府主导；职教集团；组建与运行；策略

职教集团有院校主导、企业主导、多主体主导等多种形式，地方政府主导型职教集团在运行过程中由于地方政府的直接参与，在土地使用、税收减免、资产置换等方面给予集团发展以强力支持，很大程度上克服了由某一职业院校或行业企业牵头组建的诸多弊端，显现出独特的发展优势。目前，湖南省长沙、株洲等地政府均根据需要成立了“职教城”，岳阳市、常德市成立了区域性职教集团，湘潭市政府从2007年冬天开始调研，现已形成“对接产业、顶岗实习”职教基地群建设方案，拟以政府主导型职教集团管理模式进行运作[1]。

一、职教集团的分类及运行中的主要问题

从组建、运行及主导机构来看，我国的职教集团主要有三种形式：一是学校主导型职教集团。一般由办学水平较高的高职院校联合相关的中高职院校和企业成立，比如：江苏省从2004年起陆续成立的20余个行业性职教集团，2008年湖南省依托优势产业成立的18个职业教育集团。二是地方政府主导型职教集团。由政府牵头，整合行政区域内的职教资源而成，如苏州职教集团、上海松江职教集团和卢湾区职教产业集团等。三是复合型职教集团，以特色专业为纽带，联结区域、行业、企业、中高职学校等多元主体，跨区域、跨行业、校企结合、城乡联姻、中高职衔接的集团化办学模式，如海南省职教集团。

资料分析和实践说明，以核心职业院校牵头或多元主体联合组建的职教集团虽然在资源整合、利益共享、校企合作等方面均取得了一定的成绩，但普遍存在以下不足：

一是难以获得地方政府的积极支持。以行业为背景成立的职教集团，一般由行业内核心高职院校牵头组建，联合行业性中高职院校及企业，其成员来自不同地区，由于管理权限和职能的限制，与相关地方政府不能建立紧密联系，很难获得地方政府的积极支持，因此，职教集团的调控能力、办学自主权、资金筹措能力等均很有限，影响了集团的运行和发展。

二是集团自身组织结构比较松散。以主体学校、主体企业为核心单位，联合其他学校、企业及实体组建而成的职教集团，多属契约型组建模式[2]。集团不设法人代表，集团成员之间的关系仅靠约束力不强的集团章程来维系，实际运行中，因各成员单位的利益诉求各不相同，导致难以建构利益共享机制，逐渐使集团失去共同发展的凝聚力。

三是企业参与积极性不高。从人才市场供需角度来看，企业处于主导地位，属于买方市场。但现有行业性职教集团理事长一般由核心职业院校的领导担任，企业的作用被不同程度弱化。在校企合作过程中，因企业对实训学生生活安排困难、影响正常工艺流程和生产组织、容易发生安全隐患等问题有所顾忌，企业普遍对校企合作缺乏热情，加入职教集团某种程度上是“看面子”。

二、湘潭市产业布局及职教基础条件

（一）湘潭市产业布局与发展分析

湘潭市是湖南重要的工业基地，随着长株潭“两型社会”配套改革试验区获批，产业经济将重点发展现代装备制造业、高新技术产业、现代服务业、现代农业等资源消耗少、污染排放低的新型产业，形成了七大核心工业产业集群布局[3]：

1.工程机械和矿山装备产业集群。核心企业有江麓、湘机、平安电器集团，配套企业有锦宏重工、双马电器等，发展工程机械、轨道交通、矿山装备产业，建设成为全国重要的装备制造业基地。

2.精品钢材及深加工产业集群。依托湘钢技术改造和产品提质升级，配套湖铁、英格瑞斯、金刚钢结构等企业，建成全国重要的优质宽厚板、不锈钢等精品钢材深加工基地。

3.汽车及零部件产业集群。核心企业有吉利汽车、江南汽车，配套企业有江滨、江麓等，加强与众泰集团战略合作，发展汽车零部件产业，预计到2012年，培育汽车零部件配套企业200家，产值达300亿元，成为湖南汽车产业化基地和全国汽车及零部件出口基地。

4.新能源装备产业集群。依托湘电风能、凌天科技、迅大集团等9家企业，生产开发大型风力发电装备、地温中央空调、无机房电梯、沼气灶等生态、节能型装备，建设成为中部地区重要的新能源装备产业基地。

5.电工电气及成套设备集群。核心企业有湘潭电机，配套铁路电气等100余家企业，生产开发大型交直流电机、大型装备电控系统等。

6.新材料产业集群。核心企业有湘潭电化、瑞泰科技等上市企业，配套企业华荧精化、湘大比德等，生产开发新金属材料、新能源材料、特种耐火材料、高档建筑材料等。

7.生物医药产业集群。依托飞鸽药业、一格制药、福寿堂制药等高新技术企业21家，生产开发生物医药、中成药、医药原料、医疗器械等产品。

这些产业还可以归结为三大优势产业基地。一是以华商电子科技园、湘潭爱铭数码和天安数码为领军企业电子信息产业基地 （以台湾工业园为核心）。二是以观光农业和生态农业为特色，加快建设以超级杂交水稻推广为核心的现代农业示范基地(以“隆平论坛”为核心)；三是利用毛泽东、彭德怀、齐白石、曾国藩等伟人名人文化资源和其它生态资源，发展特色旅游产业（以承传“湖湘文化”为核心）。

2008年，工业经济在化解诸多不利因素中实现历史性跨越，工业总产值跃上1000亿元台阶，同比增长40.1%；新农村建设成效显著，完成农林牧渔业总产值212.9亿元，增长5.3%。预计到2012年，将达到年产值1800亿元，据测算，需新增高素质技能型职业技术人才45万人，为湘潭市职业教育走对接产业、校企共建、服务经济的发展之路提供了广阔的发展空间。

（二）湘潭市职教基础条件及问题分析

1.职业教育与培训基础条件。湘潭市职业教育起步较早，办学资源和质量在湖南省一直处于领先位置。目前有高职学院8所，在校生4.4万人，中职学校34所，在校生6.2万人，各类职业培训机构53所（个），在培生13.5万人。职业院校所设专业覆盖了12个专业大类，共有80余个专业，涉及机电、矿山、冶金、制造、加工、建筑、计算机、信息、物流、旅游、餐饮等行业和领域。近三年中高职毕业生7.5万人，职工培训21万人，农村劳动力转移培训18万人次。多年来，职业教育为地方经济建设培养了大批专门人才和高素质劳动者，为湘潭社会发展做出了重要的贡献。随着“两型社会”建设的整体推进，区域经济发展、产业结构调整和优化升级提速、新型工业化城市化以及新农村建设进程加快，高素质技能型人才日益紧缺，为职业院校提供了良好的发展契机。

2.存在的主要问题：

(1)条块分割，各自为政。由于职业院校主管单位不同、公办民办机制不同、行业背景不同，办学层次多样，职业院校之间缺乏交流，缺乏往来；

(2)资源分散，重复建设。40多所中职校普遍规模较小，专业设置重复且缺乏市场分析，没有建立灵活的专业调整机制和统筹协调机制，多数院校办学经费严重短缺，运行举步维艰，发展受限，高职院校的优质教育资源难以互相利用，更无法为中职校利用。

(3)设施陈旧，难以共享。由于职业教育是“贫民教育”，办学利润很小，学校自身投入不足，一方面由于设备落后难以适应经济社会高速发展对高技能应用型人才培养的要求，另一方面由于各院校低水平重复建设，又造成严重的浪费。

(4)理念不新，效益不高。一是职教理念不新，学科式人才培养痕迹很深，“校企合作、工学结合”的人才培养模式尚未形成；二是专业建设、课程建设、师资队伍建设、实验实训基地建设等环节还处于较低水平；三是办学效益普遍较低，毕业生综合素养难以符合用人单位的要求。

(5)对接产业服务区域经济发展的能力不强。由于缺乏政府的统筹协调，中高职办学难以对接区域产业经济发展对高素质技能型人才的需要，政府、学校、企业之间缺乏灵活的沟通机制和信息共享机制，“校企合作”难以落到实处，闭门培养的结果，一方面造成大量职校生毕业后只能以普通劳工输出方式去沿海找工作，另一方面本地区产业发展亟需的技能型人才缺口越来越大的奇怪局面。据统计，近几年市内职业院校毕业的学生仅有20%左右留在本地企业工作。

三、湘潭市职教集团的目的任务

紧紧围绕“两型社会”建设，以对接湘潭的传统产业、优势产业和重点产业的发展、服务湘潭经济建设为目标，以校企合作为基础、以资源整合为重点，创新体制机制，深化特色建设，加强对全市职业教育资源的统筹和协调，提高职业教育办学综合效益，提升职业教育服务经济发展的能力，促进职业院校可持续发展，提高毕业生综合素质与就业质量，为构建和谐社会做出贡献。具体任务主要有：

（一）充分利用职教集团的资源平台、制度平台、交流平台、共享平台,通过校企合作、校政合作、校校合作及联合办学等路径,实现职业教育的集约化管理和开放式发展,增强职业教育可持续发展能力。

（二）通过市场机制、合作机制等形式,更多地调动社会力量参与职业教育的办学,扩大职业教育的优质资源，形成多样化的职业教育服务产业。

（三）实现师资和专业的优势互补，探索教学改革和学分互认。及时调研分析区域内企业专业人才需求信息，提供给集团成员，并组织对专业设置、专业培养目标、课程改革、质量考核标准等有关人才培养培训的事项进行研讨和交流，在招生、就业、教学、科研等方面进行有效合作。

（四）实现实验室、实习基地、图书馆、学报学刊等短缺资源的共享，为职业院校学生实习实训、专业教师与企业员工在职培训提供支持，共同开展职业资格鉴定，建立新型的共享型校企合作实训基地。

（五）通过政策扶持和发挥集团桥梁纽带作用，实现学校教育教学资源和企业资源的共享，通过校企共同进行 “订单培养”、科技开发与应用推广合作，培养人才、服务社会。

四、湘潭市职教集团的组建原则

（一）对接产业、服务产业、引领产业的原则

发展与湘潭及湖南支柱产业、优势产业、基础产业和新兴产业对接的专业，改革、改造、合并传统专业，淘汰落后专业。通过高素质技能型人才培养和在职培训服务产业，通过技术研发合作与应用技术推广引领产业的发展。

（二）政府调控、职校主体、依托企业的原则

地方政府是职教集团的引导者和调控者，依靠其得天独厚的行政资源，对职教集团组建和良性运行提供支持，如：法规支持、税收减免、土地优惠、校际合并协调等等。职教集团的重点在于人才培养和培训，所以中高职院校是集团主体。职教集团的运行基础在于校企合作，工学结合，因此行业企业是集团的依托。

（三）节约资源、整合资源、共享资源的原则

建立校校之间、校企之间资源共享的合理机制。为充分利用现有职教资源，不主张采用长沙、株洲实行的校区置换、另建“职教城”的方式，各所院校在现址上在集团统筹协调下错位发展（个别条件差、专业设置雷同的中职校可合并）。

（四）平等守信、互利共赢、逐步发展的原则

自愿加入和退出集团，以诚实守信、互利共赢为合作基础，以“引领、协调、沟通、共享、服务”为工作重心，以服务为宗旨，以契约为保证，以项目为纽带，以教学、培训、科研和社会服务为主要内容，发挥规模效应，打造集团品牌，实现“抱团发展”。

五、湘潭市职教集团的组建思路

（一）搭建政府主导、职能合理的组织平台

集团总部设在湘潭市教育局，集团下设指导委员会、理事会、常务理事会和秘书处等机构。指导委员会主任由副市级领导担任，成员主要由市教育局、国土局、税务局、工业局、农业局等职能部门负责人担任。理事会是集团最高权力机构，常务理事会是理事会的执行机构，在理事会的领导下进行工作。秘书处设在理事长单位，是集团的常设机构，具体负责集团的日常工作事务。理事长由理事会选举产生，集团成员单位由各工业园、中高职院校、职业培训机构、重点企业和行业组成。集团成员单位各推荐1名代表，担任集团理事，理事原则上由各单位法人代表或主要负责人担任，理事代表其所在单位参加集团的工作及有关活动。

理事会通过定期召开联席会议的方式指导集团的工作，协调集团内的合作关系，解决集团运作过程中的体制约束，并制定相应的政策。

（二）形成项目导向、资源共享的运行机制

合作项目是职教集团成员联系的桥梁和纽带，是职教集团有效运行和可持续发展的依托和平台。校企合作、产学研结合是做强、做优职教集团的必由之路，一是积极推进“订单式”培养和“菜单式”培训模式，职业院校应成为企业实用人才培养和在职员工培训的重要基地；企业应成为师生实践和毕业生就业基地，并参与职业院校教育、教学的全过程。二是校企资源共享，职业院校的实训基地、师资和专业优势与企业的行业技术优势、产品品牌优势、专业技术人员优势相互全面开放，有力地促进职业院校的专业与课程建设，提高企业的素质、效益和竞争力。三是项目合作，校企可以联合开发项目，合作向深度拓展，人员互聘，对校企资源进行深度开发，盘活并充分利用资源，做到校企共赢共发展。

（三）建立权责分明、保障有力的制度体系

职教集团的组织管理职能只能通过市场化的手段来实现,集团的组织就必须按照市场经济的规律,行使一些必要的职责,以提高市场化运行的效率。这些职责包括：规范内部经济活动的行为、规范各类契约的制定和实施、各种契约的中介联系和见证监督、违约处罚和纠纷调节等。能否行使好这些职能，是集团发展成败的关键。首先,政府应在制度层面上给予关注和支持,规范集团的组织模式和运行机制，要制定相关的法规，明确政府、学校、企业、行业等在集团中的权利和义务。其次,政府在管理职能层面上应设立或调整相关职能部门，赋予其协调、管理、指导集团化办学职能[4]，通过投资、评估、指导等方法引导集团发展方向，整体推进职业教育发展。第三，政府在管理层面上应通过税收调节、政策优惠、严格就业准入等措施激励校企开展合作，激发企业参与职业教育办学的积极性，鼓励校企人力资源合作开发、优势互补、平台互用，提高社会人力资源的综合开发利用水平。

[1]张栖铭，张晋安.“两型社会”建设背景下区域高职教育集团化办学的思考——以湘潭市为例[J].江苏技术师范学院学报，2008（11）.

[2]马元兴.职教集团的功能、效应与运行研究——基于江苏商贸职教集团的实践与探索[J].经济师，2008（8）.

[3]湘潭市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案，2008.10.

[4]匡瑛.政府如何促进职业教育集团化办学的协调持续发展[J].江苏技术师范学院学报，2008（11）.

湖南省教育厅科学研究课题“地方政府主导型职教集团组织模式与运行机制研究”（编号：09C1112；主持人：尹华丁）成果之一。

尹华丁（1968-），男，湖南洞口人，湖南城建职业技术学院高职研究所所长、评建办主任，副教授，硕士，研究方向为职业技术教育。

G712

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1001-7518（2010）03-0015-03

责任编辑殷新红