完善土地流转制度研究：国内“土地换保障”的研究述评

郑雄飞

（中国人民大学劳动人事学院，北京 100872）

当前，农村家庭承包分散经营的制度潜力逐步丧失，土地经营管理制度需要进一步创新。“双层经营体制”需要挖掘“统”的作用，以提高农村现有资源的利用效率。同时，为加快和谐社会的建设进程，就需要建立健全农村社会保障体系。推动农村土地流转制度创新和统筹城乡社会保障体系都是中国正在推进的社会发展战略①2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，到2020年之前基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，完善征地补偿机制，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障；加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》明确指出，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。。如何把握两者的交叉点是确保两项社会发展战略协调发展、稳步推进的关键所在。

1 研究焦点：“土地”链接两大战略

土地是农村经济社会的根本，农业生产形式和农民生活方式都与“土地”息息相关。农村各项经济社会制度均是围绕“土地”进行构建的，社会保障制度也不例外。改革开放前，农村社会保障制度与集体生产经营方式紧密结合在一起，可以视为一种以土地为基础的“集体保障”。改革开放后，随着土地承包到户，集体经济组织逐步解体，农村社会保障变成以家庭为单位的“土地保障”。

在社会保障体系不完善的情况下，土地的保障功能不可忽视［1］。如果社会保障缺位，土地就很难有效的流转起来［2］。要想发展规模经营的现代化农业，就应当将“保障”从“土地”中剥离出来［3］，让“农民”从“土地”的束缚中解脱出来，尽快建立健全农村社会保障体系。那么，如何完成从“土地保障”到“社会保障”、从“家庭分散经营”到“适度规模化经营”的社会转型呢？“土地换保障”被视为实现这些转变的制度安排，并得到了实践领域的初步探索和科研领域的广泛审视。

2 国内研究现状：争议与拓展

“土地流转”包括所有权流转和使用权流转［4］。“土地换保障”是指农户通过放弃集体土地的使用权（有时甚至是承包经营权）换取一定的社会保障权益［3］。相关学术研究始于对征地补偿安置工作的反思，大致经历了方案初评、问题讨论、视野拓展三个阶段。

2.1 方案初评

“土地换保障”是一种制度创新，且符合《土地管理法》精神。它有助于促进土地流转和解决征地中的棘手问题，对于实现土地保障向社会保障的转变具有重要意义［5］。当前，土地保障功能已经与提高土地利用效率、土地保障功能弱化和经济结构调整存在严重冲突。姜长云认为应当鼓励土地流转制度创新，因地制宜，建立面向农民的土地外社会保障［6］。通过比较各种征地安置方式，卢海元认为应按照“土地换保障”的思路和“以民为本”的原则，为失地农民建立社会保障以保证失地农民的长期生计［7］。在考察杭州市征地补偿安置工作后，张时飞、唐钧等主张形成“以土地换保障、以保障促就业、以就业促发展”的良性循环［8］。

2.2 问题讨论

（1）是否应该实行“土地换保障”。秦晖认为“国家保障”与“土地保障”之间并不构成一种并列的选择关系［9］。马小勇等则认为，如果不进行置换就意味着农民获得双重保障，这对其他社会成员不公平［10］。

（2）利益关系如何协调。通过分析上海“镇保”②“镇保”即专门针对失地农民的上海市小城镇社会保险。上海市的社会保障体系还包括“城保”（针对本市城镇职工的上海市城镇职工社会保险）和“综保”（针对外来工的上海市的外来工综合社会保险）［1］。，常进雄、吴瑞君等发现失地农民的产生过程与土地增值过程具有同步性，适时出让土地可以保障失地农民的生计。他们指出应探索农地直接入市交易机制，利用土地转让交易税和土地增值收益为失地农民的养老和失业保险提供资金支持［11-12］。杨翠迎等在分析浙江省失地农民基本生活保障和养老保险制度之后，指出应当协调好政府、集体和农户的利益分配关系，保护农民利益，推动城市化进程［13-14］。杨一帆指出“土地换保障”虽然具有一定的合理性，但忽略了农民没有缴费的制度初始状态。它不应该混淆“补偿”和“保障”，不能用补偿安置费来填补“历史欠费”［15］。

（3）置换方式的选择。在综合分析国内外社会保险相关理论、政策、制度和实践之后，卢海元认为目前条件已经基本成熟，应当以失地农民为突破口，建立城乡统一的养老保障制度［16］。秦晖认为“土地换保障”是一种进步，但不能通过行政力量强制实施，应当遵循自愿、合意原则，通过市场手段实施［17］。近两年，有学者通过比较浙江、成都和重庆三地征地安置中的社会保障和商业保险模式，指出应加大政府支持力度、引入市场力量，建立多层次的保障体系［18-19］。

2.3 视野拓展

随着研究的逐步深入，“土地换保障”的研究视野由失地农民拓展到农民工和耕地农民，已由“消极被动”的补偿安置行为向“积极主动”的制度探索延伸。在长期的跟踪研究之后，郑功成主张打开城镇大门，有序接纳农民工，应让有能力成为城市人的农民工首先成为市民；进一步改革农村土地承包制，实现土地承包权与市民身份的置换［20］。基于城市化和劳动力转移的现状，江平等认为只要农民有其他出路且不愿意从事农业经营，可以鼓励农民把土地承包权交出来，以土地换取社会保障［21］。郑雄飞立足改革开放以来“人—地关系”和“地—权关系”的变化，推导出“土地换保障”的客观必要性，并描述了“土地换保障”的逻辑路径和实践理性。他主张汲取国企改革经验，实现“土地”和“保障”的分离；通过土地资源流转整合发展现代农业，通过社会保障体系保护农民合法权益［3］。

3 有关“土地承包经营权”法律属性的讨论

在集体所有制的条件下，如何论证“土地换保障”的合法性是不可回避的问题。在中国，农地流转是指农村土地经营权（使用权）的流转［4，22］。它的实质是指农户保留承包权、把土地的经营权转让给其他农户或组织，然后从中获得收益的行为［23-24］。故必然涉及“承包经营权”的产权问题。

关于“承包经营权”的法律属性，学术界曾有“债权说”和“物权说”两种观点。前者认为，土地承包经营权是基于家庭承包合同产生的，属于债权性质［25］，土地流转属于普通债权的转让［26］，没有发包人的同意，农户不能自主转让。“物权说”则认为，承包经营权是以占有、使用、收益为内容的土地支配权，具有对抗第三人的效力。经发包方同意，农户可以采取转包、转让、入股、互换和抵押等方式流转［27-28］。其实，考察土地承包经营权的法律属性，关键在于认识到它是与“成员权”①所谓“成员权”就是土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利［1］。农民作为村集体一员，因而对土地拥有成员权。密不可分的［29］。有学者［29-30］通过进一步研究发现，农民作为村集体一员而拥有的“土地承包经营权”实质上是一种基于“自物权”而产生的“他物权”②“自物权”是指权利人对于自己所有物所排他享有的占有、使用、收益、处分的权利；“他物权”与“自物权”相对应，是指权利人依法对于他人之物，即不属于自己排他性拥有的物体，所享有的限制性物权［1］。此处的“自物权”就是农村土地的集体所有权，而“他物权”则是土地承包经营权。。

目前，无论是学术研究还是法律界定，承包经营权的“物权化”已基本形成共识。王利明认为，承包经营权的“物权化”有利于保护承包人（农户）的利益，防止土地使用权受到第三方的侵害。“物权化”了的承包经营权，能够明确和稳定承包经营关系，促进土地承包经营权的流转，进而有利于发挥出土地资源的规模效应［29］。梁慧星认为，《物权法》就用益物权制度、土地承包经营权及宅基地使用权作出的规定，已为农地使用关系的“物权化”提供了现实的法律基础［31］。可见，承包经营权虽然是一种土地使用权，但它是一种基于“所有权”（自物权）而生的“他物权”，具有独立的限制性物权效力。承包经营权人在不改变土地基本用途的情况下，有权依法采取转包、互换、转让等方式进行土地流转［29，32］。郑雄飞以“他物权”为依托，立足农村的基本社会事实，论证了“土地换保障”的法理性；同时还运用法社会学的理论和方法，探索新型农村社会关系和相关社会规范之间的互动，阐述了“土地换保障”的合法性和内在逻辑。但是，对具体的制度建构路径和责任分担方式关注不够［3］。

4 研究评述与展望

“土地换保障”源于对征地补偿行为的部分修正和发展，属于一种无奈的、应对危机的“权宜之计”，“退费进社保”则是被征地农民社会保障制度建设的概括或缩写。在农业适度规模化经营和社会保障体系内在刚性扩张的推动之下，“土地流转制度创新”和“社会保障制度完善”两大社会发展战略走上了历史舞台。“土地换保障”延伸成为了两者的契合点。但目前“土地换保障”的制度建构尚处在从“征地补偿”、“征地补保障”或“保险安置”向统筹城乡综合配套改革①如，2007年批准成立的成渝地区“统筹城乡综合配套改革试验区”，试点推进“统筹城乡一体化”发展战略。转轨的制度探索阶段，尚存在很多有待理性审视和实践探索的地方。

4.1 “土地换保障”的行为实质

（1）建构一种新的土地流转补偿方式。土地流转是土地使用权在不同经济实体（如企业或农户等）之间的流动和转让。它是农村经济发展、产业结构调整和就业结构变化的客观要求，是经济社会发展的必然现象［4］。随着人口流动及城市化速度不断加快，土地流转逐渐成为了新农村建设和农业现代化的必由之路［33］。在维持家庭承包制的基础上，通过使用权的流转整合，有利于促进生产要素（包括劳动力资源）的合理流动与优化配置。其中，关键问题在于，如何做到既优化整合农村土地资源，又保护好农民的正当权益。而“土地换保障”等制度创新［34］则有利于消除农民后顾之忧，保障农民的生存权和发展权，促使农村土地良性有效地流转，从而促进土地资源和劳动力资源的优化组合。

（2）从“土地保障”到“社会保障”的转型。数千年来，“耕地为生”、“以地养人”是农民的基本保障形式。新中国成立以后，农民获得的也只是一种以土地为基础的“集体保障”。改革开放以来，农民依靠的是以家庭为单位的“土地保障”。随着城市化水平的提升，人口流动速度加快，“人地关系”逐步松散，农民对土地的依附程度大幅降低。同时，人口老龄化和家庭小型化带来了“家庭保障”功能的弱化，可依附程度不断降低，构建统筹城乡的社会保障体系尤为重要。“土地换保障”作为一种崭新的制度安排，既推动了土地资源的优化整合，将劳动力从“土地”中解放出来，也能够将土地流转的资本收益用来分担部分社会保障资金。因此，它有助于推进“土地保障”、“家庭保障”向“社会保障”转型，或者三者结合。

4.2 “土地换保障”应遵循的基本原则

“土地换保障”的实践探索发端于征地安置。循道前行，如果要将“土地换保障”推广到整个农民群体，以下几个基本原则是必须遵循的。

（1）保护农民的主体地位，尊重农民意愿。农村问题的核心是土地问题［24］。农地流转通过土地使用权的资本化，吸纳资本进入，能够破解小农经济的诟病［35］，还可能带来边际效益拉平效应和交易收益效益［1］。钱忠好通过构建农户农地承包经营权市场流转理论决策模型，分析土地产品价格、非生产性收益、生产性成本、非生产性成本、土地使用成本、土地交易成本、现有土地经营规模等因素对农地供求的影响，得出承包经营权的流转面临刚性需求约束，总体水平上呈现需求大于供给的不均衡态势［36］。在这种状况下，土地流转必须按照依法、自愿、有偿的原则进行，保护农民的主体地位，尊重农民的意愿［37-38］。惟有如此，才能将农民的利益放在首位，增加农民收入［39］，确保农民成为土地流转收益的主要获益者［40-41］。

（2）确权赋能，给农民稳定的收益预期。要想完善农村土地流转制度、规范土地流转行为，关键在于通过法律手段确认和保护农民的土地承包经营权，并赋予其充分的法律权能。因为确权是土地流转的前提与基础，如果不以“确权”为基础，贸然推行大规模的土地流转，必然会造成农民丧失土地承包权的现象。其他权力主体将会趁虚而入，侵害农民财产权益，就有可能歪曲改革，使改革背上黑锅［42］。确权赋能原则同样也适用于“土地换保障”的制度建构和实践探索。要保证“土地换保障”的成功实施，就必须还权于民并赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权。只有这样，才能真正尊重农民的主体地位，保护农民的利益；才能给予人们明确的预期并避免承包经营者的短期行为［43］，提高土地资源的利用效率［44］。

4.3 进一步研究的方向：厘清权利和义务，分类分步分层实施

国内就“土地换保障”的必要性和已有实践进行了较多的研究和审视，但微观分析不够，且多是描述性或记叙性的。研究者往往局限于“天才般”的制度构想，外在的、嵌入型的制度设计居多；没有分析不同农民群体在不同阶段的保障利益需求及其微观影响因素。他们往往疏于考察相关利益主体之间权利和义务关系，故不能提出切实可行的路径选择。鉴于此，以后的相关研究和实践探索应着重关注以下几个方面。

分类、分步、分层实施。“土地换保障”要兼顾土地流转和社会保障制度建设两个端口，探索既有利于农业规模集约经营、又能够满足农民社会保障利益需求的制度安排。应当充分考虑不同地区、不同人群、不同保险层次和类别之间的差异，注重考究社会保障尤其是社会保险的内在规律和制度逻辑，厘清各权利主体之间的权利义务关系。依据不同地区、不同人群、不同保障层次和不同保险类别来有区别地实施，如可以优先考虑农民养老保险和医疗保险，还应该设置合理的“通道”来有效地衔接整合、统筹兼顾各种类别的制度安排。

厘清各方的权利和义务。尤其需要明确是的，社会保险中的费用分担机制如何架构？社会保险通常采取费用的三方分担机制，而且主要是由用人单位和劳动者分担。如果将农民视作“自雇者”或者“自耕农”，那么征地安置过程中所采取的“退费进社保”或者通过土地流转的资产收益来缴纳社会保险费，是否尊重了农民的意愿？这种制度安排如何同其他制度相衔接，是否可持续？反过来，如果将村集体视为农民的“用人单位”或者说费用分担方之一，那么经费从何而来、理论依据又何在？如在新近推开试点的新型农村养老保险中，村集体补助所需的经费应该如何筹集？另外，如果将土地流转后的用地单位视为“用人单位”，又该如何区分和规范用地单位的“用工外包”、“土地返包”与雇佣劳动的关系？在土地流转已经初具规模的新型农庄中，农民与农庄所有者、经营管理者之间，在社会保险方面是否存在相应的权利义务关系？如何界定？理论依据又是什么？最后，基于长期以来存在“剪刀差”等“以农补工”的政策倾向，政府在“土地换保障”中又应该扮演什么样的角色？所有这些问题都有待理性审视和谨慎探索，做进一步的研究。

反思农村土地制度的改革和农村社会保障体系的建立，关键在于保护农民利益，满足农民各种合理的利益诉求。通过分析农民的利益保障需求和代际间利益关系；建立土地流转决策行为模型，分析农户的置换意愿；通过数量建模，分析权利置换的硬约束和软约束。应当在调查研究的基础上，通过理论和实践互动，正确评估“土地换保障”的实施状况，探索切实可行的置换模式。

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