论体育用地资产化运营与管理

王克强，刘红梅，周庆礼，范黎龑

（1.上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433；2.上海师范大学商学院，上海 200234）

中国体育用地长期以来无偿划拨低效使用，严重制约了民众体育活动的发展。国内对体育场馆的研究比较多，但集中对体育用地的研究很少。本文通过研究体育用地的内涵、分类、特性，提出在市场经济条件下，体育用地要实现分类经营，在可能的条件下应提高体育用地资产的价值，提升体育用地的效率。

1 体育用地的范围界定和分类

体育用地包括广义和狭义两种。狭义的体育用地是指有固定设施、器材，可用于开展体育健身、教学、训练和比赛的特殊用地；广义上的体育用地不仅包括狭义上的范围，还包括该体育场馆、设施周边范围内的土地，可概括地理解为可进行体育活动的场地。

对体育用地的分类应遵循整合性、独立性及实效性的原则。所谓整合性原则，就是从不同角度将体育用地的基本架构分解为几大部类，而这几大部类整合在一起仍能保持体育用地的整体性和完整性。独立性原则，就是所划分的几大部类之间应该是独立的。实效性原则就是指对体育用地的分类应该使人们从选定的角度，对体育用地的特性有更加清楚的认识，从而能更有效地对之进行维护、管理和经营。

按照体育用地实现功能可将体育用地分为竞技体育用地、大众体育用地和学校体育用地。按照体育用地使用项目可将体育用地分为篮球场、排球场、足球场、游泳馆、羽毛球馆、网球馆、高尔夫球场、田径项目等。按照体育用地区域可将体育用地分为城市体育用地和农村体育用地。按照体育用地开发状态分为已开发、正在开发和潜在的体育园地。按照体育用地的经营性程度可分为公益性、经营性和半公益体育用地。

2 体育用地的特点及其资产化运营

2.1 体育用地的特点

就中国目前体育用地情况来看，体育用地多为公共体育用地。根据相关规定，建设体育设施使用国有土地的，经依法批准可以以划拨方式取得。体育用地是满足运动训练、运动竞赛和群众健身娱乐等需要，它是实现中国体育事业发展目标的基础性物质条件。从其利益属性和价值特征上说，它为实现全民健身计划和为国家或地区争光战略提供了基础性的物质条件，由此实质上确定了其运行机制的公益性原则。

社会主义市场经济条件下，体育用地具有资源和资产的双重属性。从经济学角度看，体育用地就是一种“资产”，资产本身具有经营的经济属性，故经营性也就成了体育用地的重要资产特征［1］。尤其高尔夫球场、职业俱乐部等本身属于经营性体育用地，其资产特征显而易见。

由上分析可知，中国的体育用地作为混合性的准公共产品，具有公益性和经营性的双重属性，在使用效益方面，既有社会效益又有经济利益，否定任何一个方面都会削弱体育用地功用，造成社会价值的损失。体育用地作为一项资产，只有经过一定的开发，通过使用权出让、转让以及抵押等具体的资产化运营，才能将土地潜在的资产化价值显化出来，发挥其资产化效益。因此，体育用地的资产特征也成为了体育用地资产化经营的导因。

2.2 体育用地资产化经营的概念及必要性和可行性

土地资产化经营，是指把土地资源作为资产来经营，发挥其资产化效益，从而获取一定经济报酬和收益的过程。体育用地作为资产，盘活、显化其价值并按价值形态合理流动，即构成体育用地的资产化经营。

体育用地资产化经营是社会主义市场经济发展的产物，其基本作用主要体现在以下方面：（1）体育用地是很大的一笔国有资产或集体资产，政府或集体把这些不能变现的资产，注入公司，一方面有利于资产置换，提高公司的投融资能力，实现体育用地建设的滚动发展。同时，减轻政府财政对体育设施投资的压力，有效地缓解体育用地建设资金不足的矛盾。（2）体育用地资产化经营是国有土地所有权在经济上实现的有力保障。通过体育用地资产化经营，盘活沉淀的资产，以实现资产保值增值的目标。（3）体育用地资产化经营是合理配置用地资源，规范和完善用地市场的重要环节。（4）体育用地资产化经营，是扩展群众体育用地的重要措施。长期以来，体育用地无偿划拨，而商业用地、工业用地，因为已经多年实行有偿使用，于是出现了体育用地转化为其他用地等问题。体育用地资产化经营，有利于经营者正确树立体育用地资产化的观念，提高土地资产的特性，提升体育用地的地位。

体育用地的资产特征使其具备资产化经营的前提要求，体育用地所有权可与使用权分离。体育用地经营主体通过出让方式取得土地使用权后，可以依法有偿经营。对低偿或无偿经营的，可以通过财政补贴弥补其损失，但仍可资产化经营。体育用地资产化具有良好的经济基础，中国已基本建立了市场经济体制，工业、商业、住宅用地市场已建立。因此体育用地资产化运作的市场条件具备［2］。同时，人们已树立对经营性体育园地有偿消费的理念。随着社会的发展，民众对体育的消费量越来越大，他们期望有更多更好的体育场所，他们有能力、也愿意付费获得更多更高层次体育消费［3］。民众对半公益性体育、经营性体育的接受程度在提高［4］。

2.3 体育用地资产化经营的具体形式及市场体系

体育用地资产化运营的主要方式大致可分为体育用地使用权的出让、转让、参股和入股、租赁、联营、置换以及抵押。

中国的土地所有权包括国家所有和集体所有。国家所有的土地可用作体育用地，集体所有的土地也可通过合理程序成为体育用地。国有体育用地市场分为一级市场和二级市场。国家把土地以出让方式给用地单位作为体育用地的市场为国有一级体育用地市场，拿到国有体育用地使用权的单位在规定的时间内将土地使用权转让给其他单位为国有二级体育用地市场。集体体育用地市场分为一级市场和二级市场。集体把土地以出让方式给用地单位作为建设用地的市场为集体一级体育用地市场，拿到集体体育用地使用权的单位在规定的时间内将土地使用权转让给其他单位为集体二级体育用地市场。

3 体育用地资产化运营与管理中存在的问题

（1）体育用地公益性意识太强，对体育用地的资产特性重视不够。长期以来，体育用地的公益性根深蒂固，认为体育用地无偿无期限使用是“理所当然”，加强体育用地的“资产特性”是牺牲民众福利。在市场经济条件下，当其他用地都资产化运作的时候，过度强调体育用地的公益性只会削弱体育用地在各类用地分配中的竞争力，也会造成国有和集体体育用地资产的流失，体育用地效率降低［5］。

（2）体育用地资产化运营缺乏有效的规章制度。很多体育用地的取得都是与公共项目、大型体育赛事联系在一起，都是政府以公共项目名义进行运作。这些体育用地在经营过程中，如何进行流转、如何进行保值增值国家都没有详细的规定。因此体育用地变成了一些地方官员和管理部门寻租的对象。

（3）体育用地的资产化管理出现了真空。管理中存在主要的问题有，体育用地往往以公益性用地划拨或出让，出让后土地管理部门不再继续加强管理；由于体育用地往往与体育设施连在一起，体育管理部门把土地收益与体育设施收益混同，委托有关单位或个人经营；国有资产管理部门也忽略了土地的增值收益。因此，体育用地在划拨或出让后在资产管理方面出现真空。

（4）体育用地资产流失现象普遍。由于体育用地资产管理出现真空，因此，在体育用地全部或部分从公益性向半经营性甚至经营性转移过程中，土地的增值收益往往被管理单位、经营单位所占用；因周围基础设施完善而使土地价值增值的收益往往被管理单位、经营单位所占用，由此造成体育用地资产的流失。

（5）私自将行政划拨土地使用权投放市场。由于受到市场经济利益的影响，一些单位和个人将行政划拨或以低价取得的体育用地私自投放到市场，如改变用地性质，以行政划拨的土地使用权为资本参与合资合作经营、出租、转让等，甚至以体育用地与开发商合作开发房地产谋取巨额土地差价。这些不仅导致土地经济关系的严重扭曲，造成土地资产流失，而且严重扰乱了土地市场的正常秩序。

（6）体育用地土地使用权的出让形式不当。土地使用权出让市场的交易形式有协议、招标、拍卖、挂牌等。从经济意义上讲拍卖和招标更符合市场经济的要求，更能够反映土地的供需矛盾，也更能够体现土地的真实价值。然而到目前为止，中国的体育土地出让中采用拍卖与招标的形式所占的比重很低，而以协议方式出让的土地却占很大比重。协议出让方式为政府官员进行城市土地寻租提供了温床。

4 推进体育用地资产化运营与管理的建议

（1）增强体育用地“资产”意识，树立体育用地资产化经营的新理念。体育用地作为一种资产，应实现其资产效益，为提供高质量的社会服务准备较好的物质基础和经济条件。体育用地资产经营是提高体育用地效率和促进体育建设的重要途径，要采用资产化经营的管理方式提高体育用地的自身造血功能，焕发其活力，以使其公益性更好地实现。因此，必须解放思想，更新观念，牢固树立体育用地资产化经营的观念。

（2）发挥市场对体育用地资源配置的基础作用。要完善体育用地的市场体系和交易形式，将体育用地纳入整个地产市场体系。市场化一方面会将体育用地为大众个体提供体育服务的公益性与走向市场、独立运作、以赢利为目的的经营性的矛盾突显出来；但另一方面，市场化改革会使体育用地焕发新的生机和活力，为社会提供品质更加卓越的无形产品，实现服务社会的公益性。另外，在产权市场化的基础上通过多次反复地大量交易才能够形成符合市场经济原则的地价，因此，维护供需双方利益的前提是将土地推向市场。土地招标拍卖因其行为市场化程度高，真正体现了公开、公平、公正的原则而被称为阳光下的交易。要充分体现体育用地资产价值，防止土地出让中腐败行为的产生，就必须充分发挥竞争机制在体育用地市场中的作用，积极推行拍卖和公开招标的体育用地使用权出让方式。努力实现由管理体育用地资源向经营体育用地资产转变，由部门分割、封闭管理向开放竞争经营转变，由主要靠行政手段配置向市场化配置为主转变。

（3）加强制度建设，确立体育管理部门、土地管理部门和国资委对体育用地资产管理的责任。在体育用地中，应将以划拨方式供地严格限定在公益性体育用地的范围内。除此之外，如经营性的高尔夫球场、俱乐部等，一律通过政府出让、租赁、作价出资或入股等方式纳入有偿使用。对出让土地改变用途、容积率的，要按规定补交不同用途和容积率的土地差价；对以划拨土地或划拨土地上的建筑物、构筑物偿还债务、设定抵押权的，应依法办理出让手续，缴纳土地出让金；依法保留划拨的体育用地，但将划拨的体育用地随同其地上体育建筑物、构筑物出租的，必须将其租金收益中所含的土地收益上缴政府。对国家授权经营体育用地资产的，要建立体育用地资产经营效果考核制度，明确经营单位对国有土地资产的保值增值责任。明确体育管理部门、土地管理部门和国资委对体育用地资产管理的责任分工。

（4）加强体育用地信息化管理。信息化管理是土地资产管理的重要手段。但现在的土地资源管理系统、体育管理系统及国资委管理系统中，对体育用地的信息化管理水平很低，具体的用地面积和用地位置不准确，有关经营管理的资料不全。提高体育用地的信息化管理水平是提高体育用地资产化运营及管理水平的重要措施。

（5）对体育用地进行分类经营管理。对体育用地，按公益性、半公益性、经营性等进行分类经营管理。同时按经营性程度，将土地的出让、经营、政府补贴进行分类管理。

（6）对于在住宅小区、体育场馆周围改变用途的体育用地实行严格管理。一些开发商和经营商利用体育用地价格低的特点，想方设法地将体育用地转化为商品房或其他经营性用地。为了不降低民众体育消费的供给，应严格对上述转变用途的行为进行查处，能退的必须退还；不能退还到体育用地的，必须进行严格管理。房产管理部门、体育管理部门有责任向土地管理部门及时汇报有关情况，对于不汇报者以不作为处理。

（References）：

［1］李明.我国公共体育场馆的资产性质及其改革［J］.天津体育学院学报，2003，18，（2）：56-58.

［2］杨金田，靖桥，袁国良.河北省大型体育场馆经营的体制性障碍与改革路径［J］.河北学刊，2009，（1）：223-226.

［3］卢耿华.上海城市生活体育设施功能形态布局研究［J］.2004，（6）：10-14.

［4］叶心明，朱晓东，王跃，等.上海市居民体育消费结构的扩展性模型分析［J］.体育学刊，2009，（3）：41-44.

［5］张原，曲静力.对田径体育场地产业化经营的探讨［J］.商场现代化，2008，（9）：274-274.