土地使用权抵押贷款风险分析

陈 臻

（临沂市国土资源局，山东 临沂 276001）

1 前言

由于土地资产的保值和易变现性，利用土地使用权抵押贷款已经成为中国金融机构广泛采用的一种物的担保方式，其比重呈逐年上升趋势。据国土资源部地籍司对部分城市的调查统计汇总，2005年土地抵押贷款总额为750.94亿元，2006年为1075.23亿元，2007年为1193.50亿元［1］。但同时贷款余额等不良资产的比例也呈逐年上升的趋势，同期到期未注销抵押贷款余额成倍增长，抵押贷款的潜在金融风险不断加大。

2 目前土地使用权抵押贷款的风险分析

2.1 选择的贷款抵押类型风险

（1）普通抵押与最高额抵押的选择风险。如果选择普通抵押，风险比选择最高额抵押风险要小。最高额抵押贷款是目前倒贷的主要形式。最高额抵押贷款由于贷款周期较长和本身固有的债权不确定性，决定了其风险比普通抵押贷款高的特点。

（2）单一抵押与重复抵押的选择风险。随着《物权法》的实施，土地使用权重复抵押现象增多，其风险比单一抵押要高很多，由于先设定抵押权的债权优先，后位抵押权的债权实现受到前位抵押权的影响。

（3）房地统一抵押与单一土地使用权或房产使用权抵押的选择风险。对于国有土地使用权而言，如果无地上定着物则国有土地使用权可以单独设定抵押，如果存在地上定着物，则无论是以房产作抵押还是以房屋占用范围内的土地使用权抵押，都必须坚持“房地一致”的原则，以土地使用权抵押的，房产同时抵押；以房产抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。中国除深圳、上海和青岛少数城市采用房地产统一登记外，多数城市采用土地和房产分开登记的模式。具体表现为由于没有房屋权属证明或者单个抵押一方的价值已经足够等原因，借款方只愿意抵押房屋或只提供土地使用权抵押，不能或不愿同时提供两者合一的抵押，使该抵押担保产生法律风险。但是对于以商品住宅或商铺抵押贷款而言，登记部门仅凭房屋产权证明办理抵押登记，实现抵押权时，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或者抵债，土地使用权抵押不受法律保护。从已经发生法律效力的案例来看，以存在地上定着物的土地使用权或者以房地产抵押的，必须同时分别办理房产和土地使用权登记手续，否则将来处置抵押物时，未办理登记的部分不在受偿之列。

（4）反担保抵押与普通抵押的选择风险。为保证债权的实现，很多企业选择反担保的方式进行抵押贷款。在实践过程中发现，反担保抵押比普通抵押登记手续复杂，费用高，周期长，不利于运作，尽管降低了抵押人的风险，但却增加了银行的金融风险。

2.2 选择抵押期限的风险

《物权法》第202条规定，“抵押权应当在主债权诉讼时效期间行使抵押权；未行使的，人民法院不予保护”［2］。依《民法通则》和《担保法》，抵押权的诉讼时效为两年［3］。在抵押期限选择风险方面，主要有下列两种情况；一是没有注意土地使用权的存续期间。很多抵押合同的条款是“自合同签订之日起生效”，没有注意土地使用权的期限，例如：合同一年到期，而土地使用权却在两个月后到期。二是抵押期限少于主债权存在期限。抵押权的设立是保证债权的实现，主债权没有到期而担保物权先到期，失去了抵押物权的设立意义。

2.3 抵押人或抵押权人的主体适格性风险

（1）企业名称变更。在抵押登记实践过程中，很多企业因为企业改制等原因，常常发生企业名称或字号已经变更，土地使用证没有及时变更而直接办理抵押登记的情况。这种风险称为主体适格性风险。同时，这种主体适格性风险还包括因企业抵押登记后主体发生变更的情况。

（2）国有或集体企业、公司制企业办理抵押登记。国有或集体企业土地使用权抵押登记时，没有征得职工代表大会或上级主管部门同意；公司制企业土地使用权抵押的，没有征得董事会同意。

（3）以企业分支机构的名义办理抵押登记。企业分支机构必须获得法人授权才能办理抵押登记业务。没有征得授权的分支机构，在发生赔偿时，由分支机构承担。

（4）抵押权人为非金融机构的风险。抵押权为非金融机构的，其抵押借款行为依法应当办理有关批准手续，提交批准文件。但实践中，从事贷款的机构已经突破了这一政策规定，很多典当行、证券公司和其他拍卖行在未经批准的情况下从事该项业务，而抵押登记机关迫于政府压力等各种原因也给予了登记。

2.4 土地使用权价值变化风险

（1）土地评估报告的有效期变化带来的风险。土地评估的有效期一般为自评估基准日起6个月内有效，而国有土地使用权抵押贷款的借款期限通常在一年以上。假如借款人到期不能还款，在拍卖被抵押的国有土地使用权时，存在土地评估结果已经过期的情形。

（2）市场土地价格变化带来的风险。因土地价格随市场供求而发生波动，土地价格在抵押登记后价格存在变化的空间，而且抵押时间越长，价格发生变化的空间越大。土地抵押的债务清偿期限以土地抵押融资变现的时间为依据。变现的过程难免有土地价格的波动，给融资带来一定的开发风险。

2.5 抵押物瑕疵

（1）权利性瑕疵。①国有土地使用权取得或抵押权设定瑕疵。一是从不具备土地使用权出让资格人手中取得的土地使用权抵押。如从开发区管委会受让的国有土地使用权，因该管委会不属于法定的土地管理部门，无权处分（转让）国有土地使用权。以该土地使用权抵押的，抵押无效。二是抵押土地是储备土地。储备土地抵押只有在办理土地使用证后方可抵押，用途界定存在难度，很多地方在土地用途栏填写“储备土地”，违背了《土地登记办法》等相关法律、法规的规定，而评估时多以规划用途为准，这就造成了储备抵押地价和拍卖时价格差的问题，影响了土地抵押权的实现。②权利限定性瑕疵。一是土地没有达到开发强度。以未按照法律规定进行开发建设的国有土地使用权设定抵押。主要是指以出让方式取得国有土地使用权的，转让房地产时未按照出让合同约定进行投资开发，其中属于房屋建设工程的，出让人和受让人未完成开发投资总额的25％以上，其土地使用权出让合同无效，以该国有土地使用权抵押的，抵押无效。二是以村民集体所有的“荒山、荒沟、荒滩、荒丘”提供抵押而未征得土地所有人书面同意的，该抵押无效。三是依法被查封、扣押、监管或采取其他诉讼保全措施的国有土地使用权。对于已经被有权机关采取强制措施的土地使用权，因其权利已经或暂时丧失了完整性，可能影响后续抵押权的行使，故不能作为抵押物。四是划拨土地使用权抵押。划拨土地使用权抵押时，需要从土地价格中扣除土地出让金。五是土地使用权上存在租赁权。法律规定买卖不破租赁，如果处分抵押土地财产时，土地权利上存在土地租赁权利，土地的购买者将会减少或土地价格大打折扣，从而损害抵押权人利益。③使用权不明或存在争议瑕疵。《物权法》184条规定，“所有权、使用权不明或有争议财产的财产”，如果土地权利不明确，将其抵押，不仅会损害土地权利人利益，也会造成社会的不稳定。

（2）其他瑕疵。例如，土地位置离城区较远或土地位于治安条件较差的路段。原收购的地块本身是劣质土地，地块的转让或出让都比较困难，有可能长期无法变现，这会给土地储备机构造成还贷压力，给银行带来风险。

2.6 登记不规范风险

（1）抵押登记内容不合法、不规范。尽管国家有明确的《土地登记办法》、《担保法》和2007年10月1日实施的《物权法》等依据，对土地用途、土地取得方式、土地年期等土地条件的登记有明确的登记要求［4］，但目前在土地证的填写和登记资料的准备上，有的地方较为随意，填写不规范，使证书记载的权利与土地管理部门的登记卡不一致、土地证书的宗地图地籍要素与土地现状不一致等。这种情况对抵押权的设立和实现造成不同情况的风险。

（2）登记人员或地籍调查人员不是法定人员。《土地登记办法》规定，从事土地权属审核和登记审查人员应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗人员。《土地调查条例》第3章第14条规定，土地调查人员应考核领取全国统一的调查员工作证［5］。实际操作过程中，由于人员的调整和变动，从事土地权属审核和登记审查人员，特别是最后审批人员多数不是土地登记上岗人员，从事地籍调查的工作人员也多数没有调查员工作证。

2.7 抵押权实现时有限的还款和债务清偿能力

抵押权实现程度依赖于贷款主体的还款和债务清偿能力。因此，企业的生存发展影响还贷的能力。目前，受金融危机影响，中国以出口外向型经济的企业受到冲击，东南沿海特别是江浙地区中小企业受损严重。在这样的形势下，还款和债务清偿能力是土地抵押贷款风险的重要因素。

2.8 授信风险

商业银行进行客观客户评价和合理授信难度大。企业有自主经营的权利，银行不可能对企业运行的各种财务进行评价，有的企业提供的财务资料可能并不适用银行评价模式，许多要素无法定量分析和测算，使得授信控制量缺乏真实可信的依据［6］。

3 防范风险的策略

对土地抵押贷款中可能存在的风险，相关部门特别是商业银行、政府部门要及时思考和制定对策，以保证贷款安全，防范金融风险，促进房地产市场和金融市场的稳定发展。

3.1 银行要及时掌握政策，做好经济形势的预测和分析

银行部门应及时了解国家出台的宏观经济政策，同时要加强国民经济形势和地区经济形势分析，加强土地政策、金融政策变化对土地抵押贷款影响程度的研究，全面把握宏观经济形势，同时要充分研究当地经济环境和土地市场发育状况。对一个地区经济发展前景、土地市场环境等进行可行性研究，为贷款决策提供依据。

3.2 国土资源管理部门要提供拟抵押贷款宗地相关信息，规范土地抵押贷款登记行为

国土资源管理部门要搞好信息预测和发布，对土地权利的查封、扣押等土地信息要方便商业银行查询。同时，国土资源管理部门要完善土地登记制度，进一步规范土地登记行为。

3.3 银行要对抵押地块搞好调查研究，合理确定抵押贷款类型和期限

银行应了解每块宗地的信息，包括规划用途、地类、权属、地价、建筑密度、土地权利的取得方式、土地权利的限制性条款。对拟提供贷款的土地做好可行性分析和收益方案预测，合理确定抵押贷款类型和期限。

（References）：

［1］中国土地矿产法律事务中心.2007年土地抵押登记监测分析报告汇编［R］.北京：地质出版社，2007：12-25.

［2］中华人民共和国物权法［M］.北京：中国法制出版社，2007：9-12，45-50.

［3］中华人民共和国担保法［M］.北京：中国法制出版社，1995：17-22.

［4］土地登记办法［M］.北京：中国法制出版社，2007：1-3.

［5］土地调查条例［M］.北京：中国法制出版社，2008：2-5.

［6］卢信有.商业银行授信风险管理系统的量化模式初探［J］.东北财经大学学报，2002，（2）：12-13.