杭州市城市房屋拆迁补偿政策变迁

郑 卫

（浙江大学建筑工程学院，浙江 杭州 310058）

1 引言

近年来，中国城市化速度加快，因城市建设而实施的房屋拆迁规模急剧增加，拆迁冲突频繁发生，不但对城市建设造成了不良影响，还直接危害社会的稳定秩序。

拆迁补偿问题是导致拆迁冲突发生的一个主要原因。目前对城市房屋拆迁补偿政策的研究视角主要聚焦于20世纪90年代以来的国家立法层面。笔者认为，有必要放大研究的时间跨度，从城市政府层面研究拆迁补偿政策的变迁轨迹，因为城市政府处于拆迁的第一线，其制定的拆迁政策也更为详细和有针对性。同时，只有对拆迁政策的演变历程作深入分析，方能揭示拆迁补偿问题背后深层的制度性根源。本文以杭州市为例，运用历史研究法对建国以来的城市房屋拆迁补偿政策进行研究。由于城市政府独立制定拆迁政策主要从20世纪80年代开始，因此，之前时间段的分析主要还是根据国家立法。

2 杭州市城市房屋拆迁补偿政策变迁

杭州市城市房屋拆迁补偿政策变迁大致可划分为3个阶段：土地所有权无偿剥夺时期，产权调换时期和货币补偿时期。

2.1 土地所有权无偿剥夺时期

1953年，政务院公布施行《国家建设征用土地办法》，后经1957年修订，一直沿用到20世纪80年代初期。这部法规是计划经济时期全国各级政府进行土地征收的主要依据。

当时，城市中存在大量所有权私有的土地，其中大部分是居民的宅基地。《国家建设征用土地办法》（1958）规定：“征用城市市区内的房屋地基，如果房屋和地基同属一人，地基部分不另补偿；如果分属两人，可以根据地基所有人的生活情况酌情补偿。市区内没有收益的空地，可以无偿征用。”该条文反映出政府对城市居民私有宅基地的征收补偿主要是针对房屋的补偿，包含房屋建造价值和一定的土地使用权价值，而居民拥有的土地所有权则在土地征收过程中被剥夺了。1967年，国家房管局、财政部税务总局在《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》中提到私人地产一律收归国有的内容时，特别指出“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”，明确宣布以无偿方式把私有宅基地收归国有。

改革开放以后，各地相继出台了城市房屋拆迁政策。1980年5月，杭州市发布《关于城市房屋拆迁问题的若干规定》，规定拆除私房应给予房屋征购费，拆迁户可承租公房或购买新房。砖木结构私有产权房屋征购价从24—32元/m2分为3级，木结构房屋从18—24元/m2分成4级，各级按新旧破损程度折减10％—30％。这样，砖木和木结构房屋的实际征购价最高仅为28.8元/m2和21.6元/m2。据统计，杭州市1980年全市城镇单位职工月平均工资为64.8元［1］，因此，房屋实际征购价最高也只占月工资的44％或33％，补偿标准之低由此可见一斑。

这一时期，政府排斥市场机制，否认土地价值，用行政指令进行土地资源配置和调节，土地市场在很长的一段时期内并不存在，加上将私有财产与私有制混同的错误认识，导致在实际土地征收过程中，政府除了无偿剥夺私有宅基地的土地所有权外，对土地使用权的补偿费用也是非常低廉，在一些特殊年代甚至是无偿取得。

2.2 产权调换时期

1981年到2001年可以划分为产权调换期，期间杭州市拆迁补偿政策由三部拆迁管理法规进行规范。

1980年12月发布的《杭州市革命委员会关于国家建设拆迁城市房屋暂行办法》规定房屋所有人如要保留私房产权，建设用地单位可用面积和质量相当的公房进行调换，或用新建公房调换产权并结算差价。

1988年5月，杭州市政府发布实施《杭州市城市房屋拆迁管理办法》，规定拆除私有产权房屋，拆迁人应用新建房屋归还产权。新建房屋按成本造价，被拆除房屋按重置完全价结合成新进行结算。超过原房面积部分，按商品房价格结算；不足部分按重置完全价结合成新结算。

1991年7月发布的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》规定偿还建筑面积与原建筑面积相等的部分，新建房屋按重置价格，被拆除房屋按重置价格结合成新，进行资金结算；超过部分，在安置标准以内的，按重置价格结算，高于安置标准的，按商品房价格结算；不足部分按重置价格结合成新结算。1998年，该条例进行了修订，规定偿还面积等于拆除面积部分，新区安置的按60％重置价格算，原地段安置的按重置价格；超出拆除面积但小于安置面积的部分，新区安置的按重置价格算，原地段安置的按成本价算；超出安置面积部分按商品房价格结算；不足部分按安置房屋成本价结算。

这三部拆迁法规的演进情况可以大致反映出当时城市拆迁补偿的特点。

（1）1980年12月的《杭州市革命委员会关于国家建设拆迁城市房屋暂行办法》初步确立了产权调换的拆迁补偿模式。该补偿模式的核心在于产权面积交换，属于以物易物的补偿方式。在产权面积上，它所注重的是建筑面积，而非建筑所附着的土地面积，因此，被拆迁房屋的面积大小和建筑质量就成为衡量房屋价格的主要因素，而房屋的区位条件以及土地的潜在容积率等因素都被忽略了，致使被拆迁人的经济利益受到严重侵害。以1991年《杭州市城市房屋拆迁管理条例》为例。首先，偿还建筑面积超过原建筑面积的部分，按照商品房价格结算，而不足部分却是按照重置价格结合成新结算。所谓重置价格，是指按上一年重新建造与所拆房屋相同结构、相同建筑标准、相同质量的房屋所需要的价格。由于重置价格低于商品房价格，这就在补偿上实行了双重标准，明显不利于被拆迁人一方。其次，偿还建筑面积与原建筑面积相等以及不足的部分，均按照重置价格结算结构差价，而没有考虑土地因素。由于被拆迁地的土地价格普遍高于安置地，这就极大地损害了被拆迁人应有的经济利益。

（2）1988年的《杭州市城市房屋拆迁管理办法》中土地价值开始显现，这是城市房屋拆迁政策变迁中非常重要的一个变化，与计划经济体制向市场体制转型而引起的土地制度变革——建立土地市场机制的改革目标密切相关［2］。成本价、重置价和商品房价格等不同的价格概念开始引入补偿价格结算体系。此后的1991年《条例》和1998年修订的《条例》进一步反映了土地市场机制对拆迁补偿政策的影响。以一套建筑面积为100m2、成新率为60％的拆迁住宅为例，假设重置价格为10万，按照1991年的条例，被拆迁人需要再加4万元，方能换取相同面积的新房（不管新房位于何处）。而按照1998年的修订条例，被拆迁人如采取新区安置方式可直接换取相同面积的新房，再加4万元则可换取原地段相同面积的新房。显然，1998年的修订条例对新区安置和原地安置制定不同补偿标准的目的是为了加大土地级差地租调节力度，充分反映了房屋拆迁中土地价值因素日益突出。

2.3 货币补偿时期

2002年，杭州市政府颁布了新的《杭州市城市房屋拆迁管理条例》，规定拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行产权调换。货币补偿金额以政府公布的货币补偿基准价为基本依据，结合该房屋具体区位、建筑结构、建筑面积、成新、层次、装修等因素评估确定。

该《条例》承袭了2001年国家《城市房屋拆迁管理条例》的立法精神，在拆迁补偿模式上从产权调换向货币补偿转变，在补偿价格结算方法中对土地和房屋自身的层次、装修等因素作了比较详细的考虑，较以往规定更为合理。但是由于补偿基准价与土地实际出让价之间的巨大差价，被拆迁人的经济利益仍受到侵害。

被拆迁房屋的货币补偿基准价，是由房屋拆迁主管部门会同政府价格主管部门按半年度同类地段、同类用途新建房屋市场交易的平均单价确定的。但是，这一价格基本上都低于实际成交的平均单价。以杭州市2005年出让的杭政储出［2005］41号宗地为例，该宗地位于钱江新城，当时属于杭州市区三级土地等级，货币补偿基准价为5700元/m2，土地出让后的楼面地价为5002元/m2。楼面地价，由土地开发成本、级差地租和市政配套费等三部分组成，是各土地级别内“五通一平”土地开发程度下的完整土地使用权平均价格。也就是说，它并不包含建安成本在内。如果再加上各项成本，新建房屋成本单价要大大超过5700元/m2，因此，在政府设定房屋货币补偿基准价的时候，被拆迁人的利益就已经受损。如果被拆迁房屋属于杭州市一级或二级土地，或是房屋质量较差而折算系数较小的话，那么被拆迁人的经济损失还将进一步放大。可见，通过巧妙的制度设计，在房屋拆迁中营造了巨大的利益空间。实际上，无论对补偿方案做什么修正，设计多么精巧的换算方法，在很大程度上都是为了更好、更隐蔽地攫取经济利益，只要拆迁补偿的指导思想没有真正改变，被拆迁人总是处于弱势的地位。

2007年6月，根据《物权法》立法精神，杭州市房产管理局发布《关于进一步做好我市城市房屋拆迁评估工作的通知》，指出应采用市场比较法来评估确定被拆迁房屋的货币补偿金额，即根据替代原则，将所评估房屋与在较近时期内已经发生交易的类似房屋交易实例进行对照比较，并依据后者已知的价格，参照该房屋的交易情况、日期、区域以及朝向等因素等差别，修正得出所评估房屋的价格。该《通知》引入公平市场价值的概念，初步确立了市场经济的等价交换原则，房屋拆迁补偿价格开始根据房地产市场价格确定，这是拆迁政策从不公平补偿向公平补偿转变的一个起点。但压低被拆迁房屋补偿价格的现象仍然在一定程度上存在，政策规定与实际操作之间仍有一定差距。

3 城市房屋拆迁补偿政策演进规律及机制

3.1 城市房屋拆迁补偿政策演进规律

纵观杭州市城市房屋拆迁补偿政策的演进过程，可以得出以下结论：

（1）拆迁补偿模式经历了从货币补偿向产权调换演变，再回归货币补偿的发展过程。土地所有权无偿剥夺阶段采用的是货币补偿模式。20世纪80年代开始逐步推广产权调换模式，起初是比较机械的面积互换，主导思想是用相当建筑面积和质量的房屋来进行交换。由于这种交换方法实施难度较大，更为重要的是城市土地市场逐步建立，于是政府引入重置价、成本价和成新率等概念来增强产权调换模式的可操作性，后来又对原地安置和新区安置进行了区别对待。这些变化说明带有浓厚计划经济色彩的产权调换模式与市场经济体制之间的冲突日益突出，在旧模式自身内部进行的修修补补虽能缓解一时矛盾，却无法解决根本问题，因此突破旧模式约束成为历史发展的必然，向货币补偿模式的回归正是对这一转变的诠释和结果。

（2）补偿的不公平程度不断缩小。就补偿公平性而言，新中国成立以来的城市房屋拆迁补偿，呈现出从不公平向公平逐步演进的轨迹。土地所有权无偿剥夺阶段是补偿不公平程度最大的时期，被拆迁人不但失去了土地所有权，而且得到的土地使用权和房屋所有权补偿也很少，当然这种补偿的不公平性与此后两个阶段有着本质的区别。在产权调换阶段和货币补偿阶段，补偿面积计算虽然一直以建筑面积为准，但随着补偿价格逐步与房地产市场接轨，土地价值因素逐渐得到反映。不过，政策规定与实际操作背离的现象仍然存在，在不同的城市其背离程度也不尽相同。

3.2 城市房屋拆迁补偿政策演进机制

就城市房屋拆迁补偿政策演进机制而言，它主要受土地制度和经济体制演变的影响。

（1）20世纪80年代初以前的城市房屋拆迁属于土地征收的范畴，是在中国建立土地公有制制度的大背景下进行的。伴随城市土地国有化运动的是城市土地收益的逐渐隐化，土地租金、土地价格等在社会经济生活中消失［3］，这也造成这一时期城市房屋拆迁鲜明的土地所有权无偿剥夺特征。此后，由于土地所有权已经全部收归国家所有，房屋拆迁也只涉及土地使用权和房屋所有权，中国建立起独特的城市房屋拆迁制度，来区别以取得土地所有权为特征的土地征收。拆迁补偿政策的演变折射出城市土地所有权与使用权两权分离理论探索的不断深化，补偿模式的转变和补偿标准的提高与城市土地市场的复兴和逐步完善密切相关。

（2）中国城市房屋拆迁补偿政策演进跨越计划经济和经济体制转型两个发展阶段，自然也受到经济体制的强烈影响，这种影响突出表现在土地价值上。计划经济时期，中国政府长期忽视土地作为生产要素的存在，土地价值无法得到体现，造成被拆迁人利益的巨大损失。改革开放以后，随着计划经济体制向市场经济体制的转型，城市房屋拆迁中公平补偿的重要性也日益突出。因为在市场经济体制下，资源的配置和经济的运行都是以价值规律为依据的，这就决定了拆迁补偿也应该遵循价值规律。此外，所有权是市场经济体制的重要基石，这也要求房屋拆迁必须保障被拆迁人的经济利益。在这种背景下，2007年《物权法》的出台成为促使拆迁补偿政策规定从不公平向公平转变的重要触发因素。

4 结语

虽然自改革开放以后，中国就开始经济体制转型的探索，但是计划经济思维模式的影响长期存在，财产与所有制关系的错误认知未能及时扭转，漠视公民所有权的思想并未得到根本改变。而且，经济体制转型在很大程度上还激发了政府的经济人意识，导致城市政府在社会经济生活中表现出鲜明的追逐利益最大化的特征。在城市房屋拆迁中，城市政府的行为模式从计划经济体制下的“代理型”转向“谋利型”，具有“政府+谋利集团”双重角色［4］，它通过制度收益和交易成本的不断权衡，控制拆迁政策变迁的节奏，尽可能地为自己谋利，这是拆迁补偿矛盾屡见不鲜的主要原因，同时也解释了为什么政策层面确立的等价交换原则在具体实施过程中会走样。因此，在今后较长一段时期内，拆迁补偿矛盾还将在一定程度上存在，公平补偿仍是城市房屋拆迁补偿的努力目标。

（References）：

［1］杭州市统计局.杭州统计年鉴（2007卷）［M］.北京：中国统计出版社，2007：376.

［2］汪利娜.中国城市土地产权制度研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2006：104.

［3］中国社会科学院财贸经济研究所、美国纽约公共管理研究所.中国城市土地使用与管理（总报告）［M］.北京：经济科学出版社，1992：93-94.

［4］苏红，陈金永.土地征用与地方政府的行为［DB/OL］.http://faculty.washington.edu/kwchan/Land-expro-local-govt.pdf.