试论公共部门人力资源管理的特性、战略目标和发展趋势

● 姚建东

试论公共部门人力资源管理的特性、战略目标和发展趋势

● 姚建东

拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公共部门人力资源队伍，无疑是政府实现治理目标的根本保证之一。本文从公共部门人力资源开发与管理的性质、目标及发展趋势来阐述公共部门人力资源的再造过程。

公共部门 人力资源 战略目标 发展趋势

在知识社会中，人力资源已取代工业时代的资本，成为我们这个时代最重要的战略资源。对于公共管理者而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公共部门人力资源队伍无疑是政府实现治理目标的根本保证之一，否则政府不可能有活力、有效率。当今风靡各国的“政府再造”（Reengineering Government），莫不把公共部门人力资源再造作为一个重点。

一、公共部门人力资源开发与管理的性质

“公共部门人力资源开发与管理”是对“人事行政管理”的全面更新。公共部门的人力资源作为国家人力资源总体结构中的一部分，具有一般人力资源所具有的再生、能动、增值等一切基本性质。但是，公共部门的人力资源掌握着公民和国家赋予的公共权力，执行着国家制定的法律和大政方针，在社会价值的权威性分配中起着重要作用。公共部门人力资源行为的过程和结果，直接关系到政府的公共形象和合法性。因此，在公共部门人力资源的获取、使用和开发过程中，对政治素质和道德素质的要求，构成其自身性质中极其重要的部分。公共部门人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、法律观念、政治品质、道德觉悟、对公众热情的服务态度和工作作风。

同样，公共部门人力资源开发与管理也具有一般人力资源开发与管理的性质和作为公共部门组织形态的特殊管理性质。人力资源开发与管理的一般性体现了各种组织形态在人事管理上的共同性，如在管理过程中有“入口”、“在职”、“出口”三大环节划分，设立了组织竞争、激励、保障、开发等管理机制以及人事选拨、测评、考核、奖励的一些具体管理措施、方法和技术等，这些在包括公共组织在内的各种组织的人事管理中表现出明显的一致性，反映了组织对人力资源开发和管理一般属性的共同认识。另一方面，公共组织本身具有的特性和公共部门人力资源的特殊性，使得公共部门的人力资源开发与管理有其独特性。第一，公共部门是一个横向部门分化，纵向层级节制的庞大的组织结构体系。而这样一个体系又是按照完整统一的组织原则建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指挥统一、机构设置统一。以此建立起与公共组织体例契合的纵横交错的人力资源主管部门，在上级机关的统一领导下，承担着不同部门、不同层级的人力资源管理职能。由此可见，任何其他形态的组织，其人事权的划分与人事管理部门的构造，都无法与公共组织人事行政机构的复杂性相比拟。第二，国家制定专门的法律和法规对公共部门人力资源的行为和管理行为进行规制，保证他们依法合理地行使行政管理和人事管理的权力。第三，在公共部门人力资源的具体管理中，体现出了自身的性质。如针对政府组织的工作性质与公职人员的政治要求，强化了其德才的测评、考核与培训的方法和技术；而针对公共部门产出的非量化性特征，公共部门人力资源开发管理必然发展出适用于公共组织的绩效评价指标。

二、公共部门人力资源管理的目标

公共部门是相对于私营部门的一种重要组织形态。它所提供的产品和服务范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会是由公民的代表来决定的。公共部门是建立在权威关系之上的，所具有的合法强制力也是私人部门所没有的。这种核心差异无疑决定了公共部门与私人部门所追求的管理目标的差异。公共部门人力资源开发与管理的目标主要是追求完善的内在运行机制。在国家公务员制度中，公共部门人力资源管理的内在运行机制主要表现在五个方面：

1.竞争择优机制

竞争机制是市场主义法则在公务员制度中的体现和应用，它促成了一个优胜劣汰、竞争发展的环境。竞争机制需要个人可以长期预期的稳定的法制规则，它有效运行的基础是：所有的公务员和愿意成为公务员的社会人才，在公务员管理的法律规定面前人人平等；公务员管理机构以客观、公开的原则与程序从事管理活动。

2.权利保障机制

政府要保证公务员队伍的稳定性、连续性，并能够吸引更多的优秀人才，就必须充分保障公务员工作和生活的基本条件，满足他们生产以及自我发展的不同层次的需求。不能将公务员只看成是完成工作的机器、实现组织绩效的工具或管理控制的对象。现代公共部门人力资源管理已经抛弃了传统人事行政管理那种重控制、重监督、重处罚的消极管理，而转向营造良好的工作生活质量，激发公务员的活力。

3.功绩激励机制

人才的竞争必然要求组织建立相应的功绩激励机制作为配套措施，因为虽然竞争是功绩激励机制建立的基础，但是只有组织同时制定了相关的激励政策，竞争的环境才能得到根本的保证。如果没有激励，公务员干得好，得不到奖励、晋升；干得不好得不到惩戒、辞退，那么竞争的效用就无从谈起。在现代公务员制度中，激励机制通过以下管理环节的措施保证：人事奖惩、考绩考核、职务升降、在职培训、工资晋级、辞退和奖金等。

4.流动更新机制

公务员的更新机制包括两层含义。一是促进政府工作人员正常的新老交替和流动，保持公职人员的稳定性和年龄结构的合理性。二是更新现有公务员知识结构和技能手段，以及根据适才适用的原则和职业生涯发展的条件，进行职位交流调配的人才流动。流动更新机制在公务员制度中的应用包括：退休退职、教育培训、交流调配、任职回避、辞职辞退、双向选择和人才市场完善等。

5.制约监控机制

权力最大的危险是权力腐败或失控，对公务员而言，监控包括对公务员的纪律规章、行政惩戒、人事档案等。对公务员管理机构而言，监控的主要内容是人事行政管理体制和机构设置、权力机关和司法机关的监督等。值得一提的是，公务员作为管理机构的被管理者，也有权对管理机关管理行为的合法性与合理性进行监督，以维护自身的合法权益。这一点体现了现代公务员制度中公务员与管理机关之间监督的双向性。

三、现代公共部门人力资源管理发展的新趋势

我国目前的公共部门人力资源管理正处在由传统人事行政管理向现代人力资源管理的过渡期，纵观西方现代公共部门人力资源发展的脉络，结合我国公共管理环境的变化，今后公共部门人力资源管理呈现出来的特点和趋势主要有以下几个方面：

1.专家治理以及政府管理职业化

随着知识经济和信息社会的来临、政府管理复杂性的增加、政府管理对大量信息的需求以及政府管理日趋技术化和专门化，政府管理对专门性的需要更加强烈，这一切均导致了知识工作者的兴起。知识和信息工作者，在政府公务领域内将占主导地位。在未来的公共组织中，知识和专家的权威将会日益显现。

2.从消极的控制转为积极的管理

传统的公共部门人力资源管理，是一种以控制为导向的消极的管理，这种管理的基本特点在于：强调效率价值的优先性；强调公务员的工具角色；强调严格的规划和程序；重视监督的控制；强调集中性的管理等。传统的以控制为导向的管理不免使公共部门人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部门人力资源管理更具积极性，主要特征表现在：开放参与决策机会；提供行政人员发展自主性的机会；发展组织共同愿景；发展并维持组织成员之间的依赖、开放的沟通等。

3.公共部门人力资源发展的重视和强调

面对知识经济和信息社会的到来，面对新知识和新技术的挑战，越来越多的组织认识到公共部门人力资源发展，即通过持续的学习以改变公务员和公共管理者的态度、行为和技能的重要性。更为重要的是由于今天公共组织管理者和公务员面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公共部门人力资源发展的核心。未来学家约翰奈斯比特等人亦认为，未来组织的人力资源发展将强调学习如何学习，学习如何思考，学习如何创造，并向终身学习发展。

4.公共部门人力资源管理的电子化

信息和网络技术在公务员管理中的应用已成为一个显著的特征，人力资源管理的电子化和网络化，可以增加效率，节约成本；有利于人力资源战略和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系；有利于实现参与管理。未来主要的发展包括：电子人事政策法规和电子人力资源资料库；电子招聘；电子福利支付；电子动态管理等。

5.政府人力精简与小而能的政府

政府组织规模的庞大，乃是过去各国政府的一个普遍现象，究其原因在于政府功能的扩张、社会的发达、政务的增繁以及政府自身的内在扩张。而政府之扩张反过来导致赤字、绩效低下、成本扩张。所以，从1990年以后，各国之文官改革，莫不把人力精简和紧缩管理作为主要措施。我国政府亦精简了30%的公务员。随着“小政府”观念的深入人心，人力精简继续成为公共部门人力资源管理的一个基本趋势。

6.绩效管理的强调与重视

如果公共组织摆脱不了目的取向色彩，那么绩效侧身于种种目的当中，便不免成为最受关注的课题。事实上，组织的成功与否，视人力资源运用的有效程度而定。如今，无论公、私组织，绩效管理成为一个最热门的话题。绩效管理意味着组织管理者为公务员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大的发挥；并以绩效考评作为公务员奖惩的依据。

7.公务伦理责任的强调和重视

近年来，越来越多的公职人员的不道德行为（如腐败）导致了政府威信的下降和公民对政府官员的“信任赤字”，严重影响到了政府的合法性问题。我国目前虽然还没有关于公务员伦理的法律法规，维持公务员的职业伦理还主要停留在靠党纪和说服教育的层面，但随着“以德治国”观念的逐步深入，公务员的职业伦理总是会越来越受人们重视。可以肯定，如何维持公务员伦理的生活及行为，是今后我国公共部门人力资源管理的最大挑战之一。

1.任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社，1998年版。

2.傅小随：《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社，1999年版。

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4.张立荣：《中外行政制度比较》，北京商务印书馆，2000年版。

5.俞可平：《治理与善治》，中国社会科学出版社，2002年版。

6.[美]戴维·奥斯布，特得·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年版。

7.[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，北京华夏出版社，2002年版。

(作者单位：南阳理工学院)

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