涉诉信访案件多元化解决机制探讨

赵春兰

涉诉信访案件多元化解决机制探讨

赵春兰

（浙江万里学院法学院，浙江宁波315100）

尽管涉诉信访案件有其特殊的发生原因和背景，但解决涉诉信访案件，行之有效的途径和方法，还是要合理运用多元化解决机制。对于诉讼中的信访案件，关键在于强化诉讼调解的功能，力争使纠纷通过诉讼和解或调解得以化解，以此消解案件成为涉诉信访类案件的可能性。对于生效的信访类案件，充分发挥审判监督程序对当事人信访权、再审诉权的保障功能，使审判监督程序成为终结信访案件的有效机制。在坚持涉诉信访案件司法最终解决原则的同时，设置科学合理的分流机制，采用替代诉讼的纠纷解决方法，广泛吸纳社会力量多途径、全方位地预防和化解涉诉信访，是有效缓解司法资源短缺与涉诉信访案件高位徘徊矛盾的重要措施。

涉诉信访；诉讼调解；审判监督；多元化解决机制

一、引言

自2004年4月最高人民法院在全国法院涉诉信访工作会议上首次提出涉诉信访的概念后，在理论研究和实践中，通常将涉诉信访理解为：与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为和结果，有关案件的当事人、利害关系人，通过向人民法院或其他党政机关提出申诉、控告，要求撤销、变更人民法院的裁判结果，督促人民法院实施一定行为或提出其他要求的来信来访行为。这是广义的涉诉信访概念，其中包括了诉讼中的信访、裁判生效后的信访和案件执行中的信访。诉讼中的信访，往往是由于案件当事人出于促使法院做出有利于自己的裁判结果的目的，在宣判前以人访、信访或邀请媒体等形式向法院施加压力。这种“判前信访”已经成为涉诉信访的一种新动向，值得关注。但也有观点认为：这种信访行为，既冲击了司法制度，也影响了司法独立，应当废止。[1]裁判生效后的信访，当事人提出申诉的主要理由是裁判结果中认定事实或适用法律有错误、程序违法以及针对审判人员的职业道德提出控告。确切地说，狭义的涉诉信访仅指对裁判生效后的诉讼案件的信访，是当前改革与完善涉诉信访制度的重中之重，是典型意义上的涉诉信访。执行中的信访，如果涉及人民法院执行依据的效力问题、具体执行措施的正当性问题以及对执行错误的救济问题，应当属于涉诉信访之范畴；如果主要涉及人民法院执行生效法律文书的工作态度问题，以及当事人的履行态度和履行能力问题，不涉及法律适用，可以通过完善执行制度和纪检、监察制度等加以解决，没有必要专门建立涉诉信访制度进行处理。

笔者认为，尽管“判前信访”对司法独立造成障碍，破坏了程序安定性，影响了社会和谐稳定，但在我国社会转型的特殊时期，法律对公民权利的救济与保障尚不充分的情况下，将“判前信访”纳入涉诉信访范畴，通过诉前委托调解机制、完善诉讼调解制度等积极的手段和方法，预防和化解矛盾，可以防止“判前信访”转化为典型的信访案件。裁判生效后的涉诉信访，属于正常诉讼程序无法保障情况下的权利救济，可以通过审判监督程序来实现对当事人诉权的保障，以法制化、规范化的制度设计解决涉诉信访问题才能实现涉诉信访的终局解决。

二、参照“三级终结制”解决涉诉信访作用有限

依照我国《信访条例》的相关规定，一般信访实行“三级终结制”，实践中针对涉诉信访的处理也是参照一般信访实行“三级终结制”，但实际情况却是，经过复核程序作出终结决定的涉诉信访案件未能真正终结，信访“三级终结制”对信访人在复核程序终结后的继续上访行为没有任何法律上的约束力。为了应对依然严峻的信访形势，今年，从中央到地方采取了诸如“开门大接访”、中央政法机关对进京上访量比较大的省派出接访组或巡回接访组就近督办信访事项，以集中解决“信访遗留问题”，力争“把不稳定因素消灭在萌芽状态”。笔者认为，涉诉信访案件的有效解决，必须通过正当程序为保障的司法制度，遵守程序要件和辩论规则，重视“上诉”和“再审”的功能，尊重司法裁判的终局性和既判力。主要领导干部接访制度的出发点是好的，但实际效果可能并不一定理想。因为领导干部接待群众来访本身就是一种与现代国家管理职权化原则相悖的制度，领导干部各司其职的情况下，不可能有权解决任何具体的纠纷，伴随矛盾、纠纷被层层批转、落实解决的过程，信访人的积怨与不满可能会被无限放大。“三级终结制”息诉罢访作用有限的主要原因是信访终结决定本身缺乏既判力和公信力，保障老百姓诉权的司法救济渠道不畅通，现有的民事纠纷诉讼解决与非诉讼解决机制之间的衔接与协调尚未完全建立起来。

三、涉诉信访案件的多元化解决机制

从涉诉信访案件来看，反映的问题主要涉及司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性及社会矛盾的妥善解决问题，具有不同于一般信访的特殊性。因此，以惯有的解决一般信访问题的办法来解决涉诉信访，必定存在诸多不适应的地方，也无法实现涉诉信访的有效终结，因此，构建涉诉信访案件的多元化解决机制，不失为可行的标本兼治之策。

（一）涉诉信访案件司法解决机制

诉讼中的信访案件，关键在于强化诉讼调解的功能，力争使纠纷通过诉讼中和解或法官主持的调解得以化解，以此消解案件成为涉诉信访类案件的可能性。对于裁判已经生效的信访类案件，充分发挥审判监督程序对当事人再审诉权的保障功能，使审判监督程序成为终结信访案件的有效机制。

1．强化诉讼调解功能

最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》进一步强调了人民法院审理民事案件必须全面贯彻调解工作的基本原则。《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中明确提出，要建立和完善司法调解与人民调解、行政调解、仲裁等的衔接机制；法院要把调解作为处理民商事案件、刑事附带民事案件、执行案件的优先选择；对必须进入司法程序的，要坚持调解优先、调判结合，努力做到案结事了。诉讼中的信访案件，多数是由于当事人自身对法院审判工作存在一定的误解，对案件涉及的法律、相关政策性规定不了解，在这种情况下，负责案件审理的审判组织以及法官，要更加重视对此类案件的调解。为消除当事人的顾虑，促成调解协议的达成，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定联系并有利于促成调解的个人协助调解。经过当事人同意，人民法院也可以委托有关单位或个人对案件进行调解，达成的调解协议经司法确认程序即具有法律效力。如果调解工作到位，讼争案件便可以通过调解结案；即使调解不成，有了前期调解工作的基础，也可以避免正常进入司法程序的案件流变为涉诉信访案件。

2．审判监督程序对申诉权的保障

不服生效裁判的申诉权获得法律保护的最有效方式是将其纳入诉讼程序轨道。修订后的民事诉讼法尽管没有将当事人的再审申诉权明确为发动再审程序的诉权，但从对审判监督程序的完善，尤其是对当事人申请再审事由的细化，已经对实践中解决“申诉难”问题，保障宪法赋予公民的申诉权的实现有了明确的立法指导和司法上的可操作性。

首先，从对当事人申请再审的十三条法定事由中分析，审判监督程序对信访人申诉权的保障体现在以下方面：（1）将生效裁判认定事实方面的再审事由细化为四条，即“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”；“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”；“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”；“原判决、裁定认定事实的主要证据未经质征的”。（2）补充了程序违法的五项再审事由。而不再是简单笼统地规定“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的”可以申请再审。（3）强化了审判人员职业操守。“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审。”

其次，明确了申请再审的人民法院、再审审查的方式、期限等具体程序操作内容，解决了以往实践中因当事人不信任原审人民法院而多头申诉、反复申诉、人民法院重复审查的痼疾；对审查期限的明确，也在一定程度上避免了因周期过长而导致信访案件当事人寻求其他过激或不当行为解决问题的可能。

第三，判后答疑与审判监督的衔接与协调。判后答疑，是指人民法院为帮助当事人正确理解判决、裁定内容以及从法律上正确把握和对待裁判结果，针对当事人就认定证据、适用法律等方面提出的疑问，采取由原承办法官进行当面口头解答的一种司法便民措施。[2]人民法院处理当事人申诉问题时，对申诉和申请再审无理的，在驳回再审申请的同时做好判后答疑工作，这样不仅可以最大限度地止争息访，而且也有利于将涉诉信访完全纳入司法程序加以解决，避免了涉诉信访无法终结的怪现象。

（二）涉诉信访案件非讼化解决机制

在坚持涉诉信访案件司法最终解决原则的同时，设置科学合理的分流机制，采用替代诉讼的纠纷解决方法，广泛吸纳社会力量多途径、全方位地预防和化解涉诉信访，是有效缓解司法资源短缺与涉诉信访案件高位徘徊矛盾的重要措施。

1．委托调解机制

所谓委托调解，是指人民法院对起诉到法院的民事案件，在征得当事人同意后，在立案前，委托行政机关、人民调解委员会、商事调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。委托调解是我国法院努力构建多元化纠纷解决机制的结果，是法院借助社会力量调处民事纠纷、分流案件的重要举措。为支持行政机关和社会组织开展民商事调解工作，2009年7月24日，最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，进一步扩大赋予合同效力的调解协议的范围，明确规定：经过行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的社会组织对民商事争议调解后达成的调解协议具有民事合同性质，当事人应当遵守和履行。并着重对非诉讼调解与诉讼的衔接进行了规范，确认通过八种途径可使诉讼外民事纠纷解决结果接受司法审查，获得司法保障，其中立案前委托调解与司法确认程序的对接，使得委托调解功能得以切实发挥出来。

针对“判前信访”类案件的委托调解，笔者认为，吸纳社会力量参与调解的关键是制度创新和调解形式的灵活多样。由于对判前信访动向、信息的掌握，主要在基层和社区，因此，可以通过建立辖区基层人民法院与其他社会组织的联合调解，将法院诉前委托调解向纵深发展。比如，在基层人民法院的指导下，在各个社区设置人民调解指导员，实行调解信访联动机制。通过人民调解指导员的日常接访与调解服务工作，一方面，可以将有关信访信息及时反馈给基层人民法院；另一方面，也可对判前信访类案件做好诉前的调解、和解工作。对于已经将争议诉诸人民法院的案件，立案庭受案过程中，可以通过律师主持的专业咨询形式，帮助当事人正确认识案件事实，消除误解，选择适合的纠纷解决方式，引导当事人通过非讼化的途径化解纠纷。

2．仲裁机制

在涉诉信访类案件中，劳动争议、农村土地承包经营纠纷、医疗损害赔偿纠纷、交通事故损害赔偿纠纷、消费者权益损害赔偿纠纷等占比较高的比重，这些纠纷往往涉及的人数比较多，社会影响面大。如果处理不当，直接影响社会的和谐与稳定。设置灵活简便的替代诉讼的调解仲裁机制不仅可以防止此类案件的无序上访，也有利于纠纷的终局解决。①目前，医疗纠纷各地都在积极尝试中立第三方的调处机制，但在这一制度运行过程中，没有将调处与仲裁有机结合起来。调解不成的情况下，纠纷仍然直接进入诉讼程序。交通事故纠纷，交警部门调解不成的，基本上也是最终通过诉讼解决。消费者权益损害赔偿纠纷，当下的主要解决办法是请求消费者权益保护委员会调解，或者由消费纠纷仲裁委员会仲裁。这几类纠纷也需专门立法加以规制，通过调解仲裁机制，将中立第三方的调解与专门仲裁机构的仲裁衔接起来，在纠纷解决过程中，参与者均为法院外的专业人士，其中立性和专业性容易获得当事人的认同和信赖，在纠纷的解决上更能取得“服判息访、案结事了”的效果。

3．听证审查机制

涉诉信访案件的听证审查，是指涉案法院公开审判过程及结果，信访人陈述问题及要求，对方当事人进行答辩，经过相互辩论，公开证据及相关法律依据，由听证会代表依照法律、法规和相关政策进行公开评议，并形成听证结论。涉诉信访案件的听证制度，是对现行诉讼类信访案件按行政信访处理模式的制度化改造，体现了司法民主与诉讼公开的基本理念，是确保信访复查效果的重要举措。针对当前一些重复上访、非正常上访案件，通过听证审查程序机制，可有效解决涉诉信访案件的终结问题。例如，浙江省台州市建立了“专家会诊”型的涉诉信访审查机制，具体做法是：全市两级政法部门从公安局、检察院、法院、司法局及律师队伍中选拔若干名作风过硬、业务精通的“专家型”人才担任评议督查员。办理具体涉诉信访案件时随机抽取3至5名专家担任评议督查员，评议主要围绕案件事实是否清楚、证据是否充分、受理是否及时、程序是否合法、裁决是否公正、执法是否规范等方面展开。根据评议结论，提出处理意见。由于评议督查员来自中立第三方，与案件没有利害关系，评议程序规范，其评议结论更容易被各方所接受。该市建立信访评查机制以来，不仅使大批涉诉信访案件得到妥善处理，还使部分违法违纪的政法干警被追究责任，有效地提升了执法水平，取得了良好的社会效果。台州市的涉诉信访案件评查机制是对公开听证制度的发展和完善，值得借鉴。

听证审查机制的设计本身是好的，但在实际运用中，还需要根据涉诉信访案件发生地区的不同，涉诉信访案件多发的领域，集中反映的矛盾类型等加以区别对待，制定出适合于解决重复上访、非正常上访案件的听证审查终结机制。信访终结制度是一把双刃剑，用得不好，可能会侵害信访人的合法权益。因此，对信访事项的终结处理行为和过程必须纳入法律监督、群众监督和社会舆论监督之中，举行听证会无疑是当前最好的一种监督形式。

四、结语

涉诉信访是我国特有的一种民意表达和权利救济形式，可以在一定程度上弥补司法的疏漏，体现司法的民主性。然而，从涉诉信访的实际运行效果看，其本身具有的非程序性和不确定性又极大地影响了涉诉信访权利救济功能的发挥，是一种低效率非纯粹的解纷方式。尽管涉诉信访案件有其特殊的发生原因和背景，但解决涉诉信访案件，消解涉诉信访困境，还是应合理运用多元化解决机制，特别是司法救济之外的非诉讼方法，是践行司法为民，实现民生司法的有效途径。

注释：

①《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》已于2008年5月1日实施，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已于2010年1月1日实施。

[1]张文国．试论涉诉信访的制度困境及其出路[J]．华东师范大学学报（哲学社会科学版），2007，(2)：18．

[2]柯阳友，杨春燕．涉诉信访与申诉、再审申请[J]．河北大学成人教育学院学报，2007，(9)：117．

（责任编辑 钱亚仙）

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1008-4479（2010）03-0065-04

2010-03-15

赵春兰，女，浙江万里学院法学院副教授，主要研究方向为诉讼法学。