关于民主党派民主监督的几个基本问题

杭元祥

(中共中央统战部,北京 100800)

关于民主党派民主监督的几个基本问题

杭元祥

(中共中央统战部,北京 100800)

民主监督是民主党派的一项基本职能。充分发挥民主党派的民主监督作用,必须明确民主监督的性质、内容、形式和原则等基本问题。要切实提高民主党派民主监督的有效性,就必须着眼于促进我国政党关系的长期和谐,进一步推进社会主义民主政治建设,落实民主监督的措施,完善民主监督的机制,提高民主监督的制度化水平。

民主党派;民主监督;基本积能;机制;措施

在我国,各民主党派作为参政党的基本职能是参政议政、民主监督。但是,长期以来,有这样一种看法:认为民主监督是民主党派履行职能、发挥作用的薄弱环节,也是多党合作制度建设需要加强的方面。对此,有的人认为,相对于参政议政而言,民主监督的作用比较“弱”;有的人认为,相对于法律监督等其他监督形式而言,民主监督的效果比较“软”;有的人认为,相对于新兴的网络监督而言,民主监督的影响比较“小”。对于“寓民主监督于政治协商、参政议政之中”的说法,有的人发出疑问,既然如此,为什么还要把民主监督专门提出来作为民主党派的一项基本职能呢?这些问题,既涉及到对民主监督性质的认识等理论问题,也涉及到加强民主监督工作机制建设等实践问题。根据 2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下简称《意见》),民主党派的民主监督主要有以下几个方面的问题:

一、发挥民主党派的民主监督作用,是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要内容

1949年 9月中国人民政治协商会议的召开,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。六十年来,党的三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央,都非常重视发挥民主党派的民主监督作用。

1956年社会主义改造基本完成后,毛泽东根据我国社会阶级状况发生的深刻变化,在如何处理中国共产党与各民主党派的关系问题上提出了“长期共存、互相监督”的方针[1]。这一方针表明:共产党存在多久,民主党派就要存在多久;共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党;由于共产党居于领导和执政的地位,因此,主要是民主党派监督共产党。“八字”方针的提出,奠定了民主党派行使民主监督这一基本职能的理论依据和实践依据。

邓小平早在党的第八次全国代表大会上就强调,执政党的地位,使我们党面临着新的考验。我们需要实行党的内部监督,也需要来自群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督[2]。改革开放以来,邓小平又进一步指出,对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,减少错误[3]。邓小平的重要论述,阐明了民主党派民主监督的功能和作用。

进入新世纪,江泽民同志进一步提出,要坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,就监督而言,主要是民主党派监督共产党。要鼓励各民主党派做我们的诤友,能够说心里话,敢于讲不同意见。各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督,闻过则喜,从善如流,特别要听得进逆耳之言、容得下尖锐批评,有则改之,无则加勉。他还特别强调,要完善民主监督机制,畅通下情上达的渠道,加大民主监督力度[4]。江泽民同志的重要论述,明确指出了中国共产党自觉接受民主党派民主监督和加强民主监督机制建设的新要求。

新世纪新阶段,胡锦涛同志从加强党的执政能力建设、实现我国政党关系长期和谐的战略高度出发,进一步强调指出,民主监督是相互的,但中国共产党作为执政党,更需要接受民主党派的监督[5]。他希望各级党委要经常听取党外人士的意见、建议和批评,虚心接受党外人士的监督[6]。胡锦涛同志还强调,既要重视做好民主党派的思想引导工作,又要真诚接受他们的民主监督[7]。胡锦涛同志的重要论述,提出了巩固和发展我国社会主义和谐政党关系的重要原则。

1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,对民主党派行使民主监督职能作出了明确的规定,为充分发挥民主党派的民主监督作用提供了制度保障。

二、关于民主党派民主监督的基本性质

发挥民主党派的民主监督作用,是推进社会主义民主政治建设的一个重要方面。准确理解和把握民主党派民主监督的性质和定位,是正确行使民主监督职能的一个重要前提,也是衡量民主监督成效的出发点和落脚点。

第一,民主监督是民主党派的一项基本职能。参政议政、民主监督是我国各民主党派的基本职能。认真履行民主监督职能,是各民主党派的政治责任。作为中国共产党的诤友、挚友,各民主党派应以高度的政治责任感不断加强自身建设,努力提高行使民主监督职能的能力和水平,做到既敢于监督,又善于监督,使民主党派的民主监督在推进社会主义民主政治建设中发挥积极重要的作用。

第二,民主监督是一种政治监督。中国共产党与各民主党派互相监督,是我国政党制度功能和价值的体现。民主党派对中国共产党的民主监督是政党之间的政治监督,与竞争型政党制度中反对党和在野党通过权力制衡、相互掣肘甚至相互攻击、街头抗争等方式对执政党进行的钳制有着本质的区别。民主党派的民主监督,其功能与范围有别于行政监督和法律监督等,它遵循“坚持四项基本原则”这一监督的政治原则,坚持“共同致力于中国特色社会主义”这一监督的政治目标。

第三,民主监督是我国社会主义监督体系的一个重要组成部分。民主党派的民主监督与中国共产党的党内监督、人大监督、政府专门机关监督,与人民政协的民主监督、司法监督、社会监督等,共同构成了社会主义监督体系。民主党派的民主监督虽然不具有国家权力性质和法律约束力,但是,具有自身的独特优势和作用。正如民建中央原主席孙起孟曾经指出的,“有人以为这种监督没有法律约束力,起不了多大作用,事实表明不是这样。问题不在于有无这种约束力,而在于批评、建议本身的质量是否切合实际,是否真能解决问题”[8]。民主监督与其他监督机制协同配合、互为补充,在社会主义民主政治建设中发挥着不可替代的重要作用。

三、关于民主党派民主监督的主要内容

民主党派民主监督的性质和定位,决定了民主监督具有高层次、制度化、有序性的特点,也决定了民主监督的主要内容具有全局性、政治性的特点。《意见》明确了民主党派民主监督的三项主要内容:

第一,国家宪法和法律法规的实施情况。中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则,负有维护宪法尊严、保护宪法实施的职责,这是多党合作的一项重要政治原则。新的历史条件下,依法执政成为中国共产党执政的一个基本方式,中共各级党组织和全体党员都要自觉地在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的尊严。民主党派监督国家宪法和法律法规的实施情况,有利于中国共产党依法执政,有利于全面落实依法治国的基本方略,有利于社会主义法治国家的构建。

第二,中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况。中国共产党处于执政地位,是中国特色社会主义事业的领导核心,党和政府的重要方针政策事关中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全局。民主党派监督中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻落实,有利于巩固中国共产党的执政地位;有利于完善决策机制,推进决策的科学化、民主化,使党和政府的方针政策更趋完善;有利于加强对权力运行的监督,保证党和政府的重要方针政策得到准确、有效的实施。

第三,党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。加强中国共产党的执政能力建设和先进性建设,不断提高领导干部的执政水平,改善领导方式和执政方式,加强反腐倡廉建设,使中国共产党各级领导干部正确行使手中的权力,是新时期中国共产党自身建设面临的新课题、新考验。民主党派监督中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉,有利于推动中国共产党建设新的伟大工程,有利于各级领导班子和领导干部始终保持清醒的头脑,勤政廉政,消除腐败。

四、关于民主党派民主监督的主要形式

民主党派民主监督的性质和定位,决定了其实现形式不是采用法律的、强制性的方式进行,而是通过提出意见、批评和建议的方式进行。《意见》在总结多年来我国民主党派民主监督实践经验的基础上,明确了民主监督的主要形式。

第一,在政治协商中提出意见。把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。民主党派在政治协商中提出意见,是行使民主监督职能的一个重要途径。由于协商在决策前和决策执行中,使得民主监督实现了“事前监督”和“事中监督”,增强了民主监督的有效性。党的十六大以来,中共中央分别就制定人民代表大会常务委员会监督法、物权法,就制定国民经济和社会发展第十一个五年规划、深化行政管理体制和机构改革、深化司法体制和工作机制改革、改革收入分配制度和规范收入分配秩序,就中共中央政治局常委开展保持共产党员先进性教育活动,就国家机关领导人选建议名单和全国政协领导人选建议名单等重要事项和重大问题与民主党派充分协商,听取他们的意见和建议,在政治协商中切实发挥了民主党派的民主监督作用。

第二,向中共党委及其职能部门提出书面意见。这一民主监督形式发挥了民主党派联系广泛的优势,具有即时、即事和灵活的特点,体现了民主监督的时效性。党的十六大以来,各民主党派中央以经济社会发展中的重大问题为目标,以前瞻性、战略性、可行性为导向,在深入开展专题调研的基础上,先后向中共中央提出书面意见和建议二百余份,内容涉及经济、政治、文化、社会建设及生态建设等各个方面,得到中共中央和有关部门的高度重视,其中,有的已被采纳并转化为政策措施。实践经验表明,向中共党委及其职能部门提出书面意见,关键要以调查研究为基础,做到“建有据之言,献务实之策”,既要反映意见、作出批评,又要提出解决问题、改进工作的建议和对策。

第三,通过人大、政协履行监督职能。民主党派履行民主监督职能的途径包括:人大常委会和各专门委员会在组织对有关问题的调查研究时,可邀请民主党派成员参加;通过民主党派成员在政协大会上发言和提出提案、在视察调研中提出意见或以其他形式提出批评和建议。近年来,全国政协常委会在广泛听取意见的基础上形成了《关于加强和改进政协提案工作的意见》、《关于加强和改进委员视察工作的意见》,明确了提案工作要以提高提案质量为基础、以增强办理实效为目标、以制度化建设为保障,建立健全协调高效的提案工作机制的改革思路;明确了委员视察以巡视察看、咨政建言、反映社情民意、开展民主党派民主监督为主要内容的工作定位,进一步推动了民主党派的民主监督工作。

第四,参加专项调查和考察活动。这既是民主党派知情出力的重要渠道,也是履行民主监督职能的重要方式。例如,1996年和 1998年中央统战部和国土资源部先后两次组织各民主党派中央和全国工商联负责人对部分省市的耕地保护情况等进行专项考察调研,针对当时的土地管理形势和土地管理工作中的突出问题提出了建设性意见,受到中共中央、国务院的高度重视,为进一步制定加强土地管理、切实保护耕地的文件和修订《土地管理法》起到了重要作用。2008年 11月,中共上海市委邀请各民主党派市委会领导参加党风廉政建设检查[9],在检查中民主党派成员不仅对上海市纪检委的工作有了更为直接的了解,深入认识到中共上海市委反腐倡廉的坚定决心,而且使得民主监督更有方向性和针对性,提高了民主监督的实效性。

第五,应邀担任司法机关和政府部门的特约人员。聘请民主党派成员担任各类特约人员,是健全和发展我国社会主义民主监督机制的一项创举,也是发挥民主党派民主监督作用的一项制度安排。目前,最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、国家税务总局等分别聘请民主党派成员担任特约检察员、教育督导员、监察员、国土资源监督专员、审计员、税务监察员等,其中,党外人士近百人,他们分布在各高校、科研院所、政府部门和民主党派中央机关等单位。另外,各地还结合实际不断拓展聘请特约人员的政府部门。特约人员工作的开展,加强了民主党派与司法机关和政府部门的联系,对司法机关和政府部门的工作起到了监督和推动作用。

参政议政也是一种经常性的民主监督。《意见》明确指出了民主党派参政的基本点:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。“一个参加、三个参与”,其本身就包含了民主监督的内容,并且在实践中取得了明显的效果。

五、关于民主党派民主监督的主要原则

1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出,发挥民主党派民主监督作用的总原则是:在坚持四项基本原则的基础上,发扬民主,广开言路,鼓励和支持民主党派和无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评和建议,做到知无不言、言无不尽,并且勇于坚持正确的意见。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》进一步重申,民主监督要在坚持四项基本原则的基础上进行。民主党派民主监督作为制度化安排,不具随意性、不能无序化。

第一,要遵循多党合作的重要政治准则。中国共产党和各民主党派在多党合作和政治协商的长期实践中形成了一些重要政治准则。这些重要政治准则既是中国共产党和各民主党派的政治共识,也是民主监督必须遵循的原则,其核心是坚持中国共产党的领导。孙起孟认为,民主党派坚持中国共产党的领导同发挥民主监督作用是统一的。“民主党派对共产党实行民主监督,是改善共产党的领导的一个重要渠道,这种民主监督的目的只有一个,就是为了加强共产党的领导。这就表明,这两者之间应该是统一的、相辅相成的”[10]。

第二,要着眼于发展和谐的政党关系。我国政党制度突出团结、民主、和谐的精神,具有合作、参与、协商的特点。政党关系的长期和谐,既是我国政党制度的一个显著特征和巨大优势,也是坚持和完善我国政党制度的内在要求。开展民主监督着眼于发展和谐的政党关系,有利于不断发展民主团结、生动活泼的和谐政治关系。

第三,要营造宽松和谐的政治环境。这是开展民主监督的一个重要保障。中共各级党委和领导干部要真诚地、自觉地接受民主党派的民主监督,切实保护民主党派民主监督的正当权利,营造宽松稳定、团结和谐的政治环境,支持和鼓励民主党派、无党派人士对党和政府的方针政策、工作实践提出有益的意见和建议,做到知无不言、言无不尽。

六、关于加强和改进民主党派民主监督的主要措施

充分发挥民主党派的民主监督作用,是巩固和完善我国社会主义政党制度、实现我国政党关系长期和谐、推进社会主义民主政治建设需要认真研究的一个重要问题。加强和改进民主党派的民主监督,需要执政党和参政党这两个合作共事主体的共同努力,需要在落实好已有的民主监督形式和进一步加强民主监督机制建设这两个方面下功夫。

第一,进一步增强民主监督的意识。中共各级党委和领导干部要把自觉接受民主党派的民主监督,提高到加强党的执政能力建设和先进性建设的高度来认识,提高到坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度的高度来对待,认真贯彻落实中共中央关于发挥民主党派民主监督作用的有关政策措施,使民主监督真正发挥作用,不流于形式。民主党派各级组织和广大成员,要深刻认识民主监督的性质,正确把握民主监督的主要内容和主要形式,不断提高履行民主监督职能的能力和水平,认真解决“不敢监督、不愿监督、不会监督”的问题。

第二,进一步拓宽民主监督的渠道。一是要落实“中共党委主要负责人要定期召开会议,听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见”的规定,重点在于加强制度约束,增强制度的权威性。二是要落实“每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况、听取意见”的规定,重点在于增强互动性,既要如实通报情况,又要充分听取意见,并采取适当的方式加以反馈。三是要进一步完善特约人员制度,重点在于解决一些地方和部门存在的“一聘了事”的问题,切实把特约人员的监督作用发挥好,同时,要拓宽政府部门和司法机关聘请特约人员的领域。四是要落实“党委和政府开展的就贯彻执行重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作,可邀请民主党派负责人参加”的规定,重点在于逐步明确专项检查和执法监督工作的项目和内容,形成相应的制度规范。

第三,进一步完善民主监督的机制。一是要在知情环节上建立健全制度。完善情况通报制度,党委要及时向民主党派通报重要情况、重要决策和重大问题,进一步拓宽知情范围和知情渠道,为民主党派履行民主监督职能创造条件。二是要在沟通环节上建立健全制度。完善政治协商制度,进一步明确协商的内容、程序和要求,畅通民主监督的渠道。三是要在反馈环节上建立健全制度。中共各级党委对民主党派提出的批评、意见和建议,要认真研究、及时反馈,逐步完善反馈制度,进一步明确负责反馈的部门、渠道和时限等。

[1]毛泽东文集(第 7卷)[M].北京:人民出版社,1996.34.

[2]邓小平文选(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1993.214-215.

[3]邓小平文选(第 2卷)[M].北京:人民出版社,1993.205.

[4]江泽民文选(第 3卷)[M].北京:人民出版社,2006.146.

[5]胡锦涛.中共中央举行党外人士迎春座谈会[N].人民日报,2003 -01-27.

[6]胡锦涛.中共中央分别召开党外人士座谈会和通报会[N].人民日报,2004-09-21.

[7]胡锦涛.不断巩固和壮大统一战线 共同建设中国特色社会主义[N].人民日报,2006-07-13.

[8]孙启孟文稿选编 (第 1卷)[M].北京:民主与建设出版社,2007. 59.

[9]上海首次邀请民主党派参与党风廉政检查[N].团结报,2008-11 -29.

[10]孙起孟文稿选编 (第 2卷)[M].北京:民主与建设出版社,2007. 277.

责任编辑:张秀红

Several Basic Issues Concerning the Democratic Supervision by Democratic Parties

HANG Yuan-xiang
(United Front Work Department,CCCPC,Beijing,100800,China)

Democratic supervision is one of the basic roles of the democratic parties.To give full play to their supervisory role,wemust understand several basic issues,i.e.the nature,content,form and principle of democratic supervision.To improve the effectivenessof democratic supervision by the democratic parties,we must focuson promoting the long-term har mony among the political parties in China,further accelerating the construction of socialist democratic politics,implementing practicalmeasures of democratic supervision,perfecting the mechanis m of democratic supervision,and improving the institutionalization of democratic supervison.

democratic parties;democratic supervision;basic roles;mechanis m;measures

D665

A

1002-0519(2010)01-0022-05

2009-12-09

杭元祥,男,中共中央统战部四局局长。