资源输入与乡村治理转型

张世勇

资源输入与乡村治理转型

张世勇

（华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074）

以取消农业税为标志，在此之前国家通过从农村汲取资源以完成国家工业化和现代政权的建设，在此之后，随着一系列惠农政策的出台，标志着以工补农、资源输入时代的开始。在资源输入的过程中，干群矛盾是减少了，但是农民对基层政府，乡村干部仍然不信任，新的乡村利益共同体正在形成，村庄内部的自主性、内生性秩序仍然难以发生，如何在资源输入过程中消除信息不对称，建立一个常规性权力完备的村级组织是实现乡村治理转型的核心问题。

取消农业税；资源输入；乡村治理转型

取消农业税之前，国家通过从农业中汲取工业化和国家现代化建设的资源，完成了国家行政权力和政治影响力对乡村社会的渗透，从中央到基层建立了较为完整的政府行政序列。取消农业税之后，新农村建设战略等一系列惠农政策的提出，社会普遍认为一个“以工补农”的时代来临，也意味着国家与农民的“取”、“与”关系发生了根本改变。随着农业税的免除，乡村两级面临运转经费成为问题，国家开始通过资源输入的方式，解决后税费时代乡村社会面临的各种问题，通过城乡统筹逐渐消除城乡二元结构的消极影响，逐渐在农村建立医保、养老保险和低保等社会保障体系，以期根本改变农村面貌。

资源输入的政治效果是农民得到了实惠，加强了国家的合法性，缓和了干群矛盾。但是，学界仍然对乡村治理状况表现出担忧。有人认为，免除农业税之后转变基层政府职能，实现国家和农民的“服务型”关系的深层次目标并没有完成，基层政权呈现出“悬浮”状态①，取消农业税之后的乡村体制改革，精简机构，撤乡并村，取消村民小组长等消弱了乡村组三级的治理能力。基层组织所承担的国家能力也同时被消弱，基层组织与农民的制度性社会关联被消解②，从控制社会风险和维护社会稳定的角度来讲，乡村治理仍然存在着隐患，应该强化基层组织的治理能力③。摆在我们面前的问题是在“以工补农”的时代，如何强化基层组织的权力来实现乡村治理转型。笔者认为，强化基层组织权力的关键是加强村级组织的建设，具体来说就是在资源输入的过程中重建村级组织作为勾连国家与农民、国家与乡村社会的纽带作用，重建国家与农民的制度性关联。

一、从资源汲取到资源输入

这里所说的资源输入是指国家通过转移支付等方式解决乡村两级正常运转的经费问题、对农民和农业的各种补贴，用于农村的基础设施建设的各项专项资金，对农村中的弱势群体社会救济，对农民建立医保和养老保险等社会保障措施，以及国家减灾救灾力度的加强。免除农业税之后，国家投入到村庄中的资源大体上可以分为三类，一是以转移支付形式给村干部的工资和村庄的办公经费；二是以养老保险、新型农村合作医疗和社会保障等形式投入到农村的各种资金，三是国家对农村基础设施的投资和促进经济发展的各种资金，前者如“村村通”，后者如对农村专业合作社的资金扶持，以及新农村建设中对一些示范村、典型村的选择性资源投入。

在免除农业税之前，农业税在国家的财政收入中已经占据了很少部分，2004年，农业税占各项税收的比例降至1%，2004年国家财政收入中农业税为242亿元，只占当年国家财政收入33267.82亿元的0.73%。从农村汲取资源以发展工业的时代已经结束，农业税费很大一部分是为了维持基层政府的运转，而且农业税的收取成本非常之高，基层政府在收取农业税的过程中各种搭车收费，加重了农民负担，恶化了干群关系，基于政治逻辑国家毅然决然的免除了农业税。免除农业税之后，国家通过转移支付的形式维持乡村两级组织的运转，通过新农村建设改善农村的基础设施状况。这两种方式都是“以工补农”时代，国家对农村的资源输入过程。

据统计，2003至2007年，中央财政“三农”支出就达1.6万亿元，主要用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面，地方各级财政也大幅度增加了支农投入，是我国改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。④国家对农村的这些投入，一是基本上解决了乡村两级的运转问题，逐渐将农民纳入社会保障的范围，进一步改善了农村的基础设施建设，各种惠农补贴的逐年增多拓宽了农民增收的渠道。

除过这三类之外，国家在扶贫开发中对欠发达地区和农村的资源投入也是资源输入的一种形式。因此，资源输入并不是从税费改革之后开始的，国家的反贫困战略本身就是现代国家向农村的资源输入，国家的扶贫实践中从人力、制度、资金等方面对贫困地区进行倾斜，本身就是广泛意义上的资源输入。

笔者曾经调查的安徽省合肥市C县是一个省会城市的郊县，频临瓦埠湖，长期以来受到洪水威胁，生态条件非常脆弱，一直是国家级贫困县。上世纪90年代以来，随着国家经济实力和救灾减灾能力的增强，通过移民建房，救灾时大量的物资投入，修建保庄圩等措施大大改善了当地人的生活条件，为此后的经济发展奠定了基础。随后的取消农业税，各种惠农政策出台，农村各种社会保障措施的实施，打工潮兴起之后农户家庭经济状况的改善，当地人的生活水平改善了许多，年龄较大的农民感叹到现在是过上了“神仙日子”。

二、资源输入过程中的信息不对称

国家的资源输入对农民生活的改善起到了很明显的作用，而留给我们的问题是乡村治理状况仍然不令人乐观。在资源输入的过程中，基层组织如何为农民服务，如何与农民打交道仍然是一个没有解决的问题。上述C县免除农业税和国家的资源输入改善了当地农民的基本生活条件。然而，基层组织的治理能力也同时被削弱，这一点最集中的体现在农田水利等公共品的提供上。雨水多时村级组织没有能力组织农田排涝，往往是当洪水威胁到保庄圩的安全时，农民去县乡政府上访，在县乡政府的协助下村级组织才有能力排涝；因为灌溉系统的瘫痪和税费改革后用水制度的改革，干旱时用水秩序非常混乱，修建保庄圩时因取土而建设的堰塘蓄不到水，无力抢水或者只求保障口粮的农户只有种植旱稻。有丰富的水资源而灌溉却成为问题的焦点是水费的统一收缴问题。之所以出现这样的问题有两个方面，一是因为农业税费的取消农业生产的好坏与乡村两级没有多大的利益关系，乡村两级组织不主动关心灌溉用水问题，大水利系统缺乏强有力的组织依托；二是大水利系统合村并组之后村民小组长名存实亡，各家各户的水费收取困难。

由此可见，取消农业税给农民带来了实惠，消除了征收农业税过程引起的农村社会的不稳定因素。但是，乡村治理中的问题仍然没有解决，上述案例中水费的收取，最为根本的问题是作为农民与国家中介的基层政府如何与千家万户小农打交道的问题。这些问题在国家向农村输入资源的过程中也表现了出来。为了消除资源输入过程中的成本，能够与千家万户小农对接的资金可以通过先进的支付手段直接发给农户，比如通过“一卡通”等形式发放的粮食直补，比较有效的避免了国家和农民之间的信息不对称。低保政策的实施首先需要在村庄中确定名额，用于农村基础设施建设的专项资金，需要经过基层政府来选择投资的目标，基层政府在此所起着国家与农民之间的桥梁作用。粮食直补的补贴面积仍然需要经过乡村两级组织层层上报，在此过程中信息屏蔽的现象仍然会发生，更不论农村基础设施建设等项目资金必须经过基层组织才能落实到位。具体来说，在资源输入过程中，最容易发生如下两个方面的信息不对称：

第一，自上而下的政策信息传播渠道不畅通，纸质传媒尚不发达，农民通过电视等媒体了解的信息不全面不具体。农民对各种国家补贴的多少和各种项目资金的如何使用不清楚。比如，笔者曾在河南某县调查时了解到，当地政府在推行“村村通”工程时，因为村民对乡村干部的不信任，需要由村民集资的配套资金难以收取，村民认为农业税都取消了国家还给农民补贴，农民在电视上看到的国家出钱修路，而乡村干部还要收钱。为了不错过机会，当地基层政府只好打粮食直补的主意，从而造成了更多的问题和矛盾。从这个例子，我们可以看出，取消农业税之后干群矛盾的减少并不一定意味着乡村治理状况得到了改善，政策信息阻塞在基层的现象大量存在。从理想的现代政府来讲，国家的各种政策信息应该迅速畅通地经过基层政府或者大众传媒的渠道让农民知晓，这样不仅有利于农民响应国家政策，而且也有利于政策在基层执行时不打折扣。

第二，低保医疗补贴等各种民政资金受益户的评定是一个复杂的过程，国家要掌握这些自下而上的信息，最为关键的是村级组织。农村低保实行几年来，在有些村已经成为村干部的治理手段，乡村干部的以权谋私或者贪污的情况也不鲜见。作为资源投入方的国家或者上级政府不可能直接去了解这些信息，需要村级组织层层上报。何况，在村庄中谁家更贫困很难用统一的标准去衡量，名额确定过程中的公示制度和民主评议也往往被忽略或者变成了走过程。低保等名额的确定一般是缺乏监督的，乡村干部以权谋私难以避免，一旦这些事情暴露，乡村干部的形象变的更加糟糕。此外，无论是以扶贫赈灾方式还是以低保等社会保障的方式投入的资源，到了村庄就是一种公有物，既然是公有物，那么就大家都有份，这种平均主义公正观，要求村干部在名额评定的技术上发挥创造性，既能够照顾到群众的公平心态，又能够将应该的收益户评选出来。

在合肥市C县，移民建房名额需要村干部依照一定标准进行筛选，这些标准在具体执行的过程中有很大灵活性，因为生活在一个村庄中的农民相互之间是非常了解的，而且村干部本身也是村庄中一员，社会关系非常复杂，难免不会出现不公平的状况。即使严格执行了筛选标准，因为农民的平均主义公正观作怪，也会在村民心中造成心理不平衡。因为村务公开执行不彻底，以及国家政策在基层宣传中不到位，到底那些农户应该得到国家的资源那些不应该，一般村民是不可能知道的。即使是感到了不公平也没有足够的动力去了解，只是发发牢骚而已。C县Z镇李村移民建房中，就发生过乡村干部虚报户数套取国家移民建房补助的事情。李村村干部以权谋私虚报移民建房名额的行为被暴露的过程很具有传奇色彩。李村等其他村庄移民建房的名额确定之后，上级政府怀疑很可能存在虚报，也有农民写上访信反映情况，政府不可能到每个村庄逐一核实。于是，上级政府将各个村庄上报的移民建房名额等在当地报纸上，并派专人将报纸在各个村庄发放。通过这种方式让村民监督，李村一直对移民建房名额存在疑虑的村民，依据报纸上公开的信息，上访村干部不公正的行为，乡村干部合谋捏造名额的事情才曝光。

三、资源输入与乡村关系的改变

有人认为，取消农业税不仅改变了国家与农民的关系，而且也改变着县乡政府的行为逻辑，乡村利益共同体没有了存在的必要，乡镇有可能不再操纵选举，村庄内部力量有可能被调动起来通过民主的方式为村庄提供公共品⑤。从我们在安徽省某县的调查来看，取消农业税的确是改变了国家与农民的关系，乡村关系与以往不同了，但是并没有期望的那么好。取消农业税之后，紧接着是一个资源输入的过程。特别是村级组织的工资和办公经费由乡镇政府考核发放的情况下，虽然没有了原来的乡村利益共同体，但是村干部行为逻辑是唯上是从的，乡镇政府从自身的利益出发，也没有放弃对村民选举的操控。在资源输入过程中，乡村关系有以下几个方面的改变：

（一）在资源输入的过程强化了农民对国家的认同，同时又消解这乡村两级的合法性。资源输入过程中，乡村两级合法性的消解分为两个方面，一是资源输入需要两级组织来落实，在此过程中出现的一些不公正和乡村干部徇私舞弊的现象，恶化着乡村干部在农民心目中的形象；而另一方面，农民知道这些资源是国家给的，乡村两级基本上不为民办事，真正的服务乡村两级也做不到。乡村两级特别是村级只是在分配资源，而不是为人民服务。村民对村级组织不信任，村民的利益诉求的目标在村庄之外，村庄内部的利益表达渠道不通畅，上访成为农民维权以及利益表达的主要渠道。这与传统时代祈求清官在心理结构上相同的。村民的正当权益和诉求得不到保护和回应，村民转向其他组织寻求寄托和社会关怀，比如灰色化力量介入农村纠纷，基督教组织在农村的迅速发展。

笔者在合肥市C县所做的关于农民政治认同的调查中发现农民具有很强的子民心态，这是因为，资源输入过程中建立起来的农民对国家的认同尚不是现代公民意义上认同，这种认同只是基于权利和利益获得上的认同，存在着权利与义务的不对称。接连几次的移民建房，免除农业税，各项补贴低保政策，“村村通”等的确让农民感到了实惠，农民认为党中央非常好。而对省级以下政府及其官员的认同度和信任度非常低，这种认同差异与传统时代认同皇帝和父母官的子民没有多大的区别。村民普遍有等、靠、要的心理，村庄公共品供给缺乏主动性。“一事一议”等集体行动难以达成，日常生活中遇到了问题，很少通过合作的方式自我解决，也不诉求与村干部让村级组织来解决。在村集体经济普遍空壳化的情况下，村民非常清楚，村委会是没有经济资源进行公益事业建设的，希望国家来投资是当地人的普遍心态。同时，村级组织的权威在不断降低，失去了促成农民集体行动组织能力，这也是许多村级组织等同于“维持会”，村干部甘当守夜人的原因所在。

（二）资源输入导致乡村两级的科层化趋向，以及村干部的官僚化，乡镇政府并没有放弃对村庄选举的操控。各级政府以转移支付的形式付给村干部报酬和村庄的办公经费，解决了税费改革之后村级运转困难的问题，其客观结果是改变了乡村关系，村干部更多的向乡村干部负责而不向村民负责。这里的道理很简单，吃谁的饭向谁负责。原则上讲，村干部是由村民选举出的，应该向村民和村庄利益负责。税费改革之前，村干部的报酬和村委会的办公经费主要从三提五统中来，村干部如果不向村民负责，不考虑村庄利益，村民有理由也有底气问责村干部，因为村干部还要向村民收税，由农业税费的收取在乡村两级组织和农民之间所建立起来的制度性关联仍然存在。税费改革之后，村干部的工资和村庄办公经费来自各级政府的转移支付，由乡镇政府发放。乡镇政府有了控制村干部的有效手段，在各级行政体制中存在的目标责任制也用来考核村干部，村干部唯乡镇马首是瞻是必然的。财政方面是如此，缺乏内生性秩序村庄的村委会选举也受到乡镇政府的操控。但这不是说村干部就没有自主性，村干部毕竟不是公务员，随时可能不担任村干部。一旦不再担任村干部就和乡镇政府没有任何纠葛，因此这样的村干部不仅对自己的政治前途没有信心，容易产生机会主义心理，以担任村干部为捞取经济好处机会，而不以村庄公共权力代表的角色行事。乡镇政府的考核具有严格的约束力，几年一届的村委会选举并不足以制约村干部。乡镇政府通过目标管理责任制将村干部纳入“责任——利益连带”的制度性关系之中⑥，实际上消解着村级组织的自主性，现实中村干部受到乡镇政府的制约就更多一些，可以不顾及村庄村民的利益诉求。

这是全国各地农村存在的普遍情况，虽然在不同的农村地区存在着程度上的差异。比如在村庄内生性秩序较强、村庄价值生产能力较强，村庄内部存在笼罩性力量的地方，村干部官僚化的趋势就不会那么明显，乡镇操控村庄选举的可能性较低，村干部不会完全不顾及村民对于公共品供给的诉求。而在一些缺乏上述因素的村庄，村干部官僚化的趋势就非常明显，消极作为是村干部普遍倾向。合肥市C县的情况就是如此，村干部的工资由乡镇发放，像公务员一样进入考核体系，实行轮流坐班制，如果考核不合格就要扣发工资。计划生育工作对村干部来说是头等大事，围绕着计划生育工作，乡镇对村干部有一系列严格的考核、奖惩制度。而村庄中的水利、防洪等关乎到村民生产生活的公益事业，村干部不到万不得已是不会过问的。只有在上级有明确的任务安排或者出现村民上访时，村干部才会被迫去关心，村干部的座右铭是当村干部首先要对得起自己。当然，这是比较极端的说法，村干部的官僚化只是一种趋势，只是表明村干部有脱离其乡土性。实际上，村干部不可能官僚化，自从人民公社解体，村民自治制度建立以来，村干部在官僚体系里已经没有了政治前途，进入国家公务员体系的机会微乎其微。

（三）资源输入过程中村干部必须动用各种关系“跑步前进”，形成新的乡村利益共同体。国家对农村输入的资源毕竟是有限的，资源输入过程中存在着选择性分配。在新农村建设过程中农村基础设施建设，有限的资源一般都投向所谓的重点村或典型村，而能够得到这些村一般都是能人治村，要么是村庄中有特别的社会资本。在村民自治的背景下，村庄的公益事业进行的如何是村干部赢得选举政治资本之一，不甘于做“撞钟者”和想在竞选中取胜的村干部有充分的理由“跑步钱进”，动用各种社会资本到各级政府跑项目。为了申请到项目，迎合乡镇乃至更上级的政府部门也是必然的，乡村两级的关系更加紧密。在这些村庄中，因为村干部的个人能力，村庄能够得到较多的资源，公共品的供给状况也比较好，能够争取到村庄建设的村干部就是好干部，就可能连选连任。而在一般村庄，情况就不会这么好了，村干部更加甘愿也只能当一个守夜人，甚至没有人愿意当村干部。

由此可见，资源输入过程中乡村两级更可能形成新的利益共同体。免除农业税之前乡村利益共同体的特征是乡镇为鼓励村干部完成税收任务而容忍村干部的灰色收入，免除农业税之后的乡村利益共同体的特点在于乡村两级通过共谋在资源输入过程中谋取好处，比如上述C县乡村干部合谋虚报移民建房名额，村干部为了能够顺利的从县乡获取资源，只有讨好上级政府。由于信息不对称，村民是不可能知道在某个项目中乡村两级捞取了多少好处，即使一个项目资金得到了完全的落实，村民也会从坏的方面去揣测乡村干部，因为村民很难通过合作出工进行村庄公共品建设，工程招标过程中存在的灰色利益，也是乡村两级组织的共同利益点。与此相辅相成的是，以守夜人为行动目标的村干部，在目标责任制下就不在乎村庄内部的诉求，而是以完成乡镇的交给任务为工作目标，村民与村干部的关系更加疏离，村庄内部缺乏自发供给公共品的动力。

四、余论

资源输入过程中存在的信息不对称和乡村关系的变化等问题的实质在于乡村治理转型，即在后税费时代，我们应该构建一个什么样的基层组织让国家的资源顺利输入，或者说一个什么样的基层组织与乡村社会相契合。国家与乡村社会之间的信息不对称，凸显出资源输入过程中国家能力的不足，具体到基层组织来说即是常规性权力的不足，即村级组织没有扮演好国家与农民之间的中介角色。免除农业税之前，国家主要通过从农村汲取资源推动了国家权力向乡村社会的渗透，此时基层组织表现出来的特征是着重管制、任务和经济建设，即专断性的权力表现的比较突出。免除农业税之后，乡村干部普遍感到他们从之前收粮收款等得罪农民事情中解脱了出来，而现在的工作是怎么为农民服务，构建服务型政府。也就是说，乡村两级要实现从以前的管制型、任务型和经济建设型向服务型转变。

基层组织作为治理者，做好服务的前提是准确、有效的掌握治理目标的信息，并及时畅通的表达被治理者的诉求。这个过程中最为关键的是村级组织。村级组织是国家基层政权与农村社会连接的末梢，村级组织是国家常规性权力在农村的基础性载体，它具有协助乡镇完成各项中心任务，组织村民达成集体行动，有效表达村民对公共品表达的需求偏好等任务，消除国家与乡村社会之间信息不对称的作用。生活在村庄熟人社会中的村组干部，是自上而下传播政策信息，低成本地掌握村庄内部信息的主要力量。农民的平均主义公平观和乡土社会的非均质化，需要村干部依靠其具有乡土性的工作方法去平衡，村务公开，村庄内部健全的民主监督机制是防止乡村干部以权谋私的有效保障。

这就要求，乡村治理转型具体在村一级，要求村干部在保持一定的乡土性、巩固其在村庄的社会基础和村干部官僚化的趋势之间取得平衡，使其承担起上达民情下传政策的纽带性作用；同时，在低保等社会救济政策实施过程中做到公开透明，逐步培养村民的民主意识，加强村民对村级组织认同和信任，调动村民建设村庄公益事业的积极性，发掘和凝聚村庄内部的社会资本，使得村级组织具有较强的组织动员能力；通过资源输入强化村级组织的治理能力、外生农村社会秩序，体现现代政府所应该具有的常规性权力，即吉登斯所说的现代民族国家对社会和公民无所不在的监控能力，准确而高效的获得个人乃至农户的详细信息，是后税费时代改善乡村治理状况的途径之一。

注释：

①周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》，2006年第3期。

②吕德文：《制度性关联的消解及其对乡村社会的影响》，《西南石油大学学报》（社会科学版），2009年第4期。

③申端锋：《社会风险视角下农村基层组织重构》，《人文杂志》，2006年第4期。

④财政部农业司：《财政支农的政策和成效》，http:// jgdw.mof.gov.cn/caizhenggaigesanshinian/gongzuochengjiu/200811/t20081105_88012.html

⑤贺雪峰：《取消农业税后对国家与农民关系的影响》，《甘肃社会科学》，2007年第2期。

⑥王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》，2009年第2期。

（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）06-0061-06

2010-05-21

张世勇（1977-），陕西华阴人，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为农村社会学与乡村治理。