《SPS协定》与我国进出境动物检疫法律规范的完善

吴松浩 徐美君

(1.广东省汕头市出入境检验检疫局，广东 汕头 515041；2.复旦大学法学院，上海 200438)

(责任编辑：黄春燕)

【文章编号】1002—6274(2010)05—064—08

《SPS协定》与我国进出境动物检疫法律规范的完善

吴松浩1徐美君2

(1.广东省汕头市出入境检验检疫局，广东 汕头 515041；2.复旦大学法学院，上海 200438)

进出境动物的检疫日益成为各国为保护本国利益采取的有效措施之一，同时也是SPS协定基础上各世界贸易组织成员唯一可以使用的非关税技术措施。我国目前关于进出境动物检疫的相关法律规定滞后，没有充分利用WTO赋予各成员国在动物检疫方面的某些权利。我国应当基于SPS协定，扩大进出境动物检疫的内容和范围、完善具体检疫措施和规定以及创设对我国有利而WTO规则没有禁止的检疫制度，进而完善我国进出境动物检疫法律规范。

SPS协定 进出境动物检疫 法律规范

作者简介：吴松浩(1968-)，男，广东汕头人，广东省汕头市进出境商品检验检疫局干部，研究方向为国际法学；徐美君(1971-)，女，浙江宁波人，复旦大学法学院副教授，法学博士，研究方向为诉讼法学、比较司法学。

随着世界贸易的发展和经济的全球一体化，有关进出境动物的检疫日益成为各国为保护本国利益采取的有效措施之一，同时这也是SPS协定基础上各世界贸易组织成员唯一可以使用的非关税技术措施。我国目前有关进出境动物检疫主要由1991年颁布的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》调整，①相关制度滞后。我国签署了包括《SPS协定》在内的一揽子协议，但是并没有充分利用WTO赋予各成员国在动物检疫方面的某些权利，相关国内立法还存在较大漏洞，从现在的形势看，充分考虑《SPS协定》和OIE等相关国际组织的标准、准则和建议，汲取发达国家的有关经验，对进出境动植物检疫法等法律制度进行全面、系统的修订和完善极其重要。本文以《SPS协定》等WTO有关规则为视角，在考虑我国的实际情况、国家利益和发展需要的前提下，按照WTO有关规则和国际通行的惯例，就如何完善我国进出境动物检疫法律制度提出构想。

一、《SPS协定》对进出境动物检疫规定的主要内容

《卫生与植物卫生措施实施协议》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，以下简称《SPS协议》)是WTO在1995年1月1日成立后实施的，主要涉及应用食品安全和保护动植物健康的法规问题。在《SPS协定》加入到WTO法律框架之前，GATT的第20(b)条是唯一的而且最多也只是原则性地直接关涉卫生与植物卫生措施(简称SPS措施)的关税贸易总条款，但该条内容显然过于原则化、抽象化，不能满足国际贸易日益增多的SPS纠纷。正是在这种背景下，《SPS协定》得以产生。[1][173]《SPS协定》是乌拉圭回合多边贸易谈判的最后条款，与贸易技术壁垒协定(简称TBT协定)等一同成为WTO缔约国的基本协定内容。《SPS协定》包括基本权利和义务、协调一致、等效性、风险评估、适当的卫生保护水平、非疫区、透明度、发展中国家、争端解决和SPS委员会等内容，其中与进出境动物检疫有关的规定主要包括：

(一)协调一致

协调一致是指制定和实施与国际标准、指南及建议相一致的国家卫生与植物卫生法规。《SPS协定》明确规定了在SPS领域的三个制定国际标准的国际组织：食品法典委员会(简称CAC)、世界动物卫生组织(也称国际兽疫组织OIE)、国际植物保护公约(简称IPPC)。此外，对于上述组织未涵盖的事项，经SPS措施委员会认可的、由面向所有WTO成员开放的其他有关国际组织公布的有关标准、指南和建议也符合规定。

WTO成员如果采纳了国际标准，那么就可以认为其遵守了《SPS协定》的规定。如果有科学理由或已经制定的国际标准不能满足其可接受的保护水平，成员可以制定高于国际标准的保护水平。然而，当某成员决定不采用一项国际标准时，必须进行适当的风险评估，并且与《SPS协定》第5条中规定的其他条件相一致。

(二)等效性

《SPS协定》承认在不同的国家可以有多种方法来确保食品安全或保护动植物健康，但同时又规定WTO成员应当相互接受在保护人类或动植物健康方面具有等效水平的措施。这样，可以在双边或区域性的基础上相互承认采用不同方法制定的SPS措施具有等效性，并达成相互认可的协定，这有助于避免在没有国际标准可以遵循的情况下出现争端。

对于等效性的举证责任，《SPS协定》规定，在相互认可协定的谈判中，出口国有责任证明其国内的卫生要求至少与进口国的一样有效，按照这些要求可以达到同样的卫生与植物卫生保护水平。如此，出口商必须为进口商提供做出这种结论所必需的相关材料，包括利用其卫生与植物卫生专家、设施、设备及措施。如果发现出口商的措施具有相同的卫生与植物卫生保护水平，则其贸易伙伴应接受其为一项等效措施。

等效性要求各国在不危及其本国卫生目标的前提下，增强贸易合作方对其卫生与安全标准的信心。要想在等效协定的谈判中取得成功，双边磋商和信息交流是十分重要的。例如，如果A国关注B国的禽流感，B国必须让来自A国的专家考察其农场、屠宰场和加工厂及有关设备的具体情况。

(三)风险评估

《SPS协定》规定了风险评估程序。各成员必须在对实际风险进行评估的基础上制定SPS措施。如果一个国家关注进口水产品的兽药残留量，它有两个选择方案，可以采用现有的国际标准来证明其制定的措施是正确的；或者自己进行风险评估来评价食源性风险及可能产生的后果。《SPS协定》鼓励应用系统的方法来进行风险评估。所有考虑到的因素，以及成员进行食源性风险或动植物健康评价所采用的程序和决策，都必须应其他成员的要求提供给对方。风险评估可以是定性的或者定量的。

《SPS协定》规定了风险管理决策的一致性。WTO成员有权决定其适当的卫生保护水平。但是，该水平应该反映出其卫生保护水平，而不应出于在竞争情况下保护本国产品为目的。特别是，在健康风险相似的情况下，可接受的风险保护水平通常也是相似的，如果采用不一致的风险保护水平，将对国际贸易产生歧视或隐蔽的限制。

《SPS协定》规定了SPS措施的选择。采用不同的方法可以达到相同的可接受的风险保护水平。一旦成员政府决定了其适当的卫生及植物卫生保护水平，该成员不应当选择那些比实际保护需要更严厉，并对贸易产生更大限制的措施。完全禁止水产品进口或许是一个使消费者避免农兽药残留危害的措施，但是，按照《SPS协定》的规定，进口国在考虑选择禁止措施时，不仅要有卫生和植物卫生保护的概念，还应当考虑到该措施对贸易造成的潜在影响。在进口口岸对进口水产品采取随机抽样检测最大农兽药残留的措施，与完全禁止水产品进口相比，可能减少了对贸易的影响。例如2002年，欧盟多国从中国产的水产品等动物源性食品中检出氯霉素超标，它们以氯霉素会导致消费者伤害为由，就全面封杀我国此类产品的进口。[2]P562-566经过国家质检总局的交涉，欧盟后来解除了该禁令。

《SPS协定》同时规定了例外条款。《SPS协定》允许各成员在尚没有足够科学证据证明其措施的合理性的紧急情况下采取预防性措施。例如，随着1996年疯牛病造成的恐慌，在缺少足够的科学证据的情况下，允许成员立即出台几项紧急禁令，禁止与疯牛病有关的产品进口。但是，这些紧急措施只是临时性的。在一个合理的期限内，政府必须寻求资料，以便进行更客观的风险分析，并相应地对其措施进行审议。

(四)非疫区

《SPS协定》规定，非疫区可以是一个国家的部分地区，也可以是涵盖若干个国家的部分地区。例如，口蹄疫等一些动物疫病可能只局限在一个国家的部分地区。来自某个国家非疫区的产品将依据这个地区有害生物疫情进行考虑，而不应考虑这个成员境内其他地区的有害生物疫情。

(五)透明度

WTO成员应通报其SPS措施的任何变化，并依照《SPS协定》附件B对法规的公布、设立咨询点、通知程序等规定提供有关其SPS措施的信息。

(六)争端解决

《SPS协定》服从统一的WTO争端解决程序。某些SPS措施可能会在一些情况下受到质疑，例如采用的某一项SPS措施限制了贸易，且在科学证据并不支持其实施的情况下。《SPS协定》鼓励进行双边磋商以使各成员有机会通过讨论来解决彼此间的分歧，并找到一个双方都能接受的解决方案。如果没有得出一个令人满意的结果，争端原告方可以依据60天的正式磋商期要求成立专家组。

二、我国目前进出境动物检疫相关法律规定与《SPS协定》的冲突和分析

(一)检疫内容和范围不全

我国现行进出境动植物检疫法在规范检疫内容方面不够全面，对检疫内容的规定比较狭窄，主要限于检疫病虫害。而主管部门在现实行政执法过程中，虽然对一些已经出现比较严重的问题，通过颁布规章或规范性文件来增加检疫内容，但对一些潜在的还未表现出严重危害的问题，鉴于动植物检疫法没有规定，则没能制定预防性的规定。比如，近年来我国发生多宗因食用织纹螺(又称香螺)中毒甚至死亡的事件。织纹螺本身没有毒，但当出现赤潮时，浮游生物的毒素会被这些螺吸收并在体内积聚。另外，织纹螺成长季节与河豚鱼排卵繁殖同期，当这些螺吃了含有毒素的河豚卵，河豚毒素就会在这些螺体内积聚。因此当人食用这些螺就会受到毒害。如果进出境这类螺，我们仅仅检疫病虫害，而没有检测有关毒素(当然不需要批批通过实验室检测毒素，可以通过海域备案、季节控制等检疫措施)，那么当消费者食用经过“检疫合格”的有毒的螺时，很可能就会产生不堪设想的严重后果。

就进出境动物检疫的检疫范围，立法仅规定对来自动物疫区的船舶、飞机、火车实施动物检疫，而对来自非动物疫区的船舶则没要求实施动物检疫。从检疫实践来看，这会导致一些确实存在携带病虫害的船舶没有经过动物检疫就进境，导致病虫害传入我国。国际远洋运输中，船舶很少固定从一个国家的港口直接运抵另一个国家口岸，多数在途中会经停第三国家的港口装卸货物、补充农产品和食品。例如，从非动物疫区的澳大利亚装载非动物产品的某船启运到我国，根据现有规定，该船不需实施进境动物检疫；然而，当该船抵达启运港之前是在疫区港口运输货物，这就很有可能通过该船将病虫害传入我国。如果船上自用的农产品和食品多数来自疫区时，那么病虫害传入的风险将更大。历史上一些国家所发生非洲猪瘟爆发就是通过运输工具上的残羹碎肉传播的。例如，1978年，马尔他爆发非洲猪瘟就是由于一农户给猪喂食了运输工具上的残羹剩饭而引起的。[3]226-2312007年5月，乔治亚共和国的Poti港地区首次出现非洲猪瘟病例也是由于不恰当地处理携带有污染非洲猪瘟病毒的猪肉及其产品的国际船舶上废弃物引起的。[4]

术后经过治疗及护理后，患者身体机能及状态恢复迅速，且肺结核合并眼部带状疱疹的临床症状消除，无不良反应。

同时，立法未对进出境船舶的压舱水作为检疫范围也存在隐患。船舶压舱水是船舶为保证有一定的吃水深度或为调整船体平衡，以便航行安全平稳而泵入舱内、在装货时再排出的水体。据估计，全世界每年由船舶转移的压舱水有100亿吨之多。[5]每天可能有一万种海洋生物随着货轮压舱水漫游世界。[6]P160-161由压舱水引起的外来生物入侵，已经对许多国家和地区造成了重大影响。例如，压舱水把欧洲斑马贻贝从里海带到美国中西部的大湖区，到2002年之前，斑马贻贝造成的损失超过50亿美元。大湖区入侵的另一种物种是海七鳃鳗，每年造成数百万美元的损失。[7]我国目前针对进出境船舶的压舱水管理主要依据是《国际航行船舶出入境检验检疫管理办法》(质检总局第38号局长令)和国家质检总局下发的规范性文件《关于启用《压舱水申报单》的通知》(国质检函[2001]139号)以及相关卫生监测、消毒处理规程，但所涉的规定比较原则，可操作性不强。

进出境动植物检疫法试图用“其他检疫物”来涵盖实践中需要检疫的物品范围，但是按照进出境动植物检疫法第46条第5项的规定，“其他检疫物”是指动物疫苗、血清、诊断液、动植物性废弃物等。显然上述的检疫范围并不能穷尽实际需要检疫的范围，比如进境的废旧物品。

对比之下，《SPS协定》对检疫的范围和内容则做出了更为广泛的规定。协定附录A“定义”的第1条明确规定检疫的内容包括虫害、疾病、带病微生物或致病微生物，食物、饮料或饲料中食品添加剂、污染物、毒素。世界上许多发达国家检疫法规定的检疫内容也都涵盖了SPS协定所规定的内容。比如澳大利亚《检疫法 1908》规定，进出境动物检疫的检疫范围包括交通工具、装置、人员、货物、物品、动物等方面；甚至规定，当对这些场所处理不再可行时，可以销毁含有疫情的建筑或其他结构。并且，其法律条文开始就表述为“在本法案中，检疫包括但不限于以下措施”。

澳大利亚《检疫公告 1998》中第5章对于“可能传入疫病或有害生物的物品或用品”的含义列表解释，包括土壤、水、肥料和土壤改良剂、动物食品、蜂巢和养蜂设备、燕窝、泥煤、使用过的包装物、使用过的机械、生物治疗产品等12大类25小类。澳大利亚于1991年制定了世界上第一部强制执行的《压舱水管理指南》。该指南规定，澳大利亚检疫检验局(AQIS)是澳大利亚压舱水管理的主管部门，负责所有进入澳大利亚水域的船舶所携带的压舱水的管理，强制性地在每个检疫口岸对进入澳大利亚的运输船舶的压舱水和沉积物的排放加以控制，在需要的情况下，还可以对所有船只进行压舱水和沉积物的采样和监测。所有进入澳大利亚水域的船只都必须按照澳大利亚法律的要求遵守该指南中提出的有关规定，否则将受到处罚。

(二)缺乏动物检疫的风险评估制度

依据SPS协定的规定，风险评估是指根据可能适用的卫生与植物卫生措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性，及评价相关潜在的生物学后果和经济后果；或评价食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。进行风险评估的目的在于尽量减少仅凭怀疑或猜测，就采取行动的做法，同时防止变相的贸易限制。SPS协定还对有关风险评估如何进行做了规定，要求动植物卫生检疫措施应以风险评估为基础，并考虑有关国际组织制定的风险评估技术；还应考虑现有的科学依据；以及控制风险的相对成本和效益等方面的经济因素。

我国动植物检疫法立法中缺乏对动物检疫的风险评估的规定，在国际多边贸易中可能因此而蒙受损失。在加拿大诉澳大利亚鲑鱼案中，[8]加拿大指控澳大利亚采取的SPS措施违背SPS协定的第一条论据就是该措施不是以风险评估为基础，继而上诉机构和专家组都认定澳大利亚实施SPS协定所采取的措施违反了SPS协定第5.5条。在当今国际经济日益一体化的形势下，传统的关税壁垒逐步减弱，非关税壁垒作为保护本国贸易的新手段无疑会成为许多国家选择的贸易保护武器，缺少对所采取的SPS措施的风险评估，必将引发贸易战，造成被动。

国家质检总局为适应新形势发展的需要，于2002年12月发布《进境动物和动物产品风险分析管理规定》来规范进境动物和动物产品风险分析工作，该规定包括风险评估。然而，该规定毕竟仅是部门规章。

(三)未规定采取必要的措施限制国际贸易

关贸总协定(简称GATT)1994第20条明确规定在出现威胁人类、动植物的生命与健康的情况下，WTO成员政府可以采取必要的措施限制贸易。然而，我国的进出境动植物检疫法，类似的规定仅见第6条：“国外发生重大动植物疫情并有可能传入中国时，国务院应当采取紧急预防措施，必要时可以下令禁止来自动植物疫区的运输工具进境或者封锁有关口岸；受动植物疫情威胁地区的地方人民政府和有关口岸动植物检疫机关，应当立即采取紧急措施，同时向上级人民政府和国家动植物检疫机关报告。”该条款表明，我国对于出现威胁人类、动植物的生命与健康的情况采取的法定应对措施是行政手段，明显带有计划经济的影子。更关键的是，一个国家或地区发生重大动物疫情时，不仅是有关的动物及其产品和运输工具会传播疫病，而其他货物，包括直运和转口贸易的货物，甚至空集装箱都可能将疫病传入，因此仅靠上述的行政手段是远不足以做好防疫工作。

(四)未规定具体的标准、指南和建议，也未规定适当的卫生与植物卫生保护水平

WTO允许各国规定适当的保护水平，这是其赋予成员国的权利。根据《SPS协定》，符合国际标准、指南和建议的措施应被视为为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施，并被视为与该协定和GATT1994的有关规定相一致。所以，WTO成员都有权根据国际标准、指南和建议制定自己的措施，而不用担心受到设置贸易障碍的指责。《SPS协定》所指的国际标准、指南和建议包括，世界卫生组织所属的CAC制定的有关的标准、指南、建议和守则，OIE主持制定的对于动物健康和寄生虫病的标准、指南和建议，由卫生措施委员会确认的，其成员资格向所有的WTO成员开放的其他有关国际组织公布的标准、指南和建议等。目前，我国进境的不少动物及其产品，由于缺乏相应的标准等强制性技术规范，当参照国际标准、指南和建议实施检验检疫并检出不符合要求时，由于我国法律未规定可以依据国际标准、指南和建议，也未规定适当的卫生与植物卫生保护水平，因此，要判定这些货物不合格就缺乏法律依据；对这些不符合国际标准、指南和建议要求的货物如何处理也缺乏法律依据，各地口岸检疫部门如何处理这类货物差异也很大，甚至导致同类产品有的口岸能进口，有的口岸则不能进口的情况。

(五)未规定预警原则

《SPS协定》规定，在有关科学证据不充分的情况下，一成员可根据可获得的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员实施的动植物卫生检疫措施的信息，临时采用动植物卫生检疫措施；在此种情况下，各成员应寻求获得更加客观的进行风险评估所必须的额外信息，并在合理期限内据此审议动植物卫生检疫措施。这就是预警原则，或称预防原则。

我国进出境动植物检疫法缺乏对动物检疫风险预警制度的规定，不利于我国及时有效地采取防疫措施。特别在境外发生动物及其产品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进境动物及其产品检疫中发现严重动物及其产品安全问题的情况下，缺乏动物检疫的风险预警规定，不利于有关部门及时采取控制措施。

在世界范围内，动物源性疾病是广泛存在的，不仅影响动物和生态环境安全，许多还成为影响公众身体健康的主要问题。近年来，国外的动物源性卫生问题时有发生，例如，2001年2月英国、荷兰、爱尔兰和法国等国发生口蹄疫而导致发生疫情国家畜牧业损失惨重的“口蹄疫事件”。2000年欧洲多国再次发现疯牛病病牛而引起社会恐慌的“疯牛病事件”。比利时因饲料污染致癌物二恶英而导致鸡肉二恶英超标的“二恶英事件”。美国、英国、加拿大、日本等多个国家引起腹泻暴发和流行的“大肠杆菌O157中毒事件”等。如果这些境外发生的动物源性卫生安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进境检疫中发现严重动物安全问题时，主管部门应当采取相应的管理措施予以应对。目前境外发生口蹄疫等严重传染病时，立法规定可以采取禁止进境措施。但对于已经进境且进入流通领域的产品和由“二恶英”等非疫病引起的事件采取严格管制措施，则只有国家质检总局的部门规章，甚至还只是文件通知，没有法律依据，这不符合SPS协定第7条规定的透明度原则。

更何况，采取相应的管理措施需要多个相关部门的配合。考虑到动物疫情爆发、动物源性食品等农产品卫生安全事件往往具有突发性、情况紧急、复杂多变、处置时政策法规性强等特点。国家质检总局出台了《应急预案》，但应急处置需要多个部门的配合，而进出境动植物检疫法却没有规定，势必会导致其他部门的配合大打折扣。

三、完善我国进出境动物检疫法律制度的若干建议

我国目前的进出境动植物检疫法是在上世纪90年代初制定的，受当时的经济状况、社会环境限制，一些内容显然已经不能适应现时市场经济体制和法治建设的需要。特别是加入WTO后，我国进出口贸易快速增长，受到他国技术壁垒的影响越来越严重，迫切需要对立法中滞后的和不足之处加以修改。据统计，2006～2008年的3年内，仅WTO成员出台的SPS措施就达3500多项，平均每个工作日高达5项之多。②SPS协定允许每个成员方有实现正当目标的权利和提出对人和动植物适当保护水平的措施和权利，具有合法性、隐蔽性和灵活性特点的动物检疫等基础壁垒将在国际贸易中发挥越来越重要的影响。而科学技术的发展，诊断病虫害的技术和设备的不断创新，也为我国完善动物检疫立法提供了可能。

(一)扩大进出境动物检疫的内容和范围

依据《SPS协定》对检疫内容所做的原则性规定，我国进出境动植物检疫法的修改，在检疫内容方面，应当在原先规定的基础上，重点增设有毒有害物质的检验检疫。

同时应适当扩大检疫范围。一是规定对所有进出境运输工具都应当实施检疫。有人可能担心这样会影响运输工具进出境的速度，其实我们可以先通过电讯检疫等方法进行初筛，然后对确实需要登上运输工具检疫的才派检疫人员实施检疫。二是明确规定进出境船舶的压舱水属于检疫范围。三是扩大“其他检疫物”的范围，增设一兜底条款。由于进出境动物检疫的特殊性，立法者无法穷尽并预测一切可能的情形。特别是外来新的疫病和有毒有害物质，不仅是一般民众缺乏相关的知识，就连有关专家也很难及时有效地认识、发现和断定。为保证立法的稳定性，同时又保障实现立法的目的，有必要对检疫范围加设一兜底条款，具体表述可以为“可能传播动物病虫害的货物、行李、邮包等物品，以及检疫官指令检疫的任何货物”。

(二)完善具体检疫制度、检疫规定和检疫措施的规定

加入WTO后，我国动物及其产品日益融入到国际市场，同时却遇到了进口国越来越多的技术壁垒。近年来，因质量安全问题导致我国出境动物及其产品遭遇退货、扣押、销毁、索赔、终止合同等现象十分突出。一些进口国凭借体系健全、技术领先、设备先进的优势，以质量安全为由不断提高动物及其产品市场准入门槛，设置严格的动植物卫生措施等技术壁垒。进口国采取的动物检疫措施很苛刻，但鉴于《SPS协定》允许每个成员方有实现正当目标的权利和提出对人和动植物适当保护水平的措施和权利，这就使得技术壁垒成了合理合法的事情，它在国际贸易中产生的影响很大。这些检疫措施可以包括相关法律、法令、法规、要求和程序；最终产品标准；工序和生产方法；检验、检查、认证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关的或与在运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；以及与食品安全直接有关的包装和标签要求。依据《SPS协定》的规定，只要这些检疫措施用来保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险；保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害，或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害的措施。那么这些检疫措施就是符合WTO规则。

通过上述对这几方面存在问题的分析以及结合实践，笔者认为重点要补充和完善的内容包括以下十方面的规定：一是确立进出境动物检疫风险监测和风险评估制度；二是确立进出境动物检疫预警制度；三是确立进出境动物检疫卫生安全事故应急处置机制；四是明确制定包括国家标准在内的进出境动物检疫强制性规范的原则；五是强化从事进出境动物及其产品生产经营者的社会责任，增设企业诚信管理制度；六是增设进出境动物及其产品的可追溯性和召回制度；七是对存在动物疫情疫病风险较大的进出境产品实行指定口岸入境的规定，指定口岸条件及名录可以由国家质检总局制定并公布；八是增设标签要求的规定。如规定进口产品的中文标签、中文说明书应当符合我国关于标签标注和说明书的相关法律法规规定以及其他国家技术规范的强制性要求；九是增设分类管理的规定。检验检疫机构依据企业的诚信度和质量管理水平以及进口食品风险评估的结果，对进出境动物及其产品及生产企业实施分类管理，具体办法可以由国家质检总局另行制定；十是完善检疫审批制度。

(三)创设对我国有利而WTO规则没有禁止的检疫制度

1.充分利用“存在科学依据”制定严格的检疫措施。《SPS协定》规定，“各成员应保证任何卫生与植物卫生措施仅在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施，并根据科学原理，如无充分的科学证据则不再维持，但第5条第7款规定的情况除外。”所谓“存在科学依据”，是指WTO某一成员方根据本协定的有关规定对现有科学信息进行审查和评估，确定有关国际标准、指南或建议不足以实现适当的动植物卫生保护水平。要准确理解这个条件，关键在于确定什么是“适当的动植物卫生保护水平”。如果一项措施不是根据有关国际标准、指南或建议制定的，它就必须是基于“适当的动植物卫生保护水平”。《SPS协定》没有也不可能提供一个可量化的标准，它只能由拟实施措施的成员根据有关科学信息自行确定。

成员在确定“适当的动植物卫生保护水平”时，必须基于科学、合理的风险评估。《SPS协定》第5条第2款要求成员进行风险评估时，应考虑已有的科学依据，有关工序和生产方法，有关检查、抽样和检验方法，特定病害或虫害的流行情况，病虫害非疫区的存在，有关生态和环境条件，以及检疫或其他处理方法。

具体检疫措施可以重点考虑增设有关市场准入的规定。例如，在进境检疫审批的条款中再增设一款：“输入风险高的检疫物的，应当事先提出申请，办理检疫审批手续，本款规定的风险高的检疫物名录由国家出入境检验检疫部门制定并公布。”

2.充分利用《SPS协定》第5条第3款的规定。《SPS协定》第5条第3款规定，各成员在评估对动物或植物的生命或健康构成的风险并确定为实现适当的卫生与植物卫生保护水平以防止此类风险所采取的措施时，应考虑由于虫害或病害的传入、定居或传播造成生产或销售损失的潜在损害；在进口成员领土内控制或根除病虫害的费用；以及采用替代方法控制风险的相对成本效益等有关经济因素。

我国地域辽阔，生态和环境状况适宜多种病虫害生存；经济实力还不很强；畜禽和水产养殖散养多，而国外是集中养殖多；我国人口众多，国民素质差别很大。这些具体国情导致一旦病虫害传入国内，其定居或传播将会更加容易和迅速，将造成防治难度比发达国家大得多，控制或根除病虫害的费用将比其他国家高得多。因此，我国采取更为严格的检疫措施是符合《SPS协定》规定的，也是完全必要的。

严格的检疫措施可以考虑采用更多限制或禁止规定。例如，规定当境外发生的动物安全事件可能对我国境内造成影响，或在进境的动物、动物产品和其他检疫物发生严重动物安全问题的，国家出入境检验检疫部门可以采取限制或暂时禁止有关国家或地区的货物进口，并向国务院有关部门通报，接到通报的部门应当及时采取相应措施。

3.充分利用《SPS协定》中未明确提及的因素，即所谓的“科学以外”的因素，如消费者关注、文化或道德偏好以及社会价值判断等。尽管对此目前存在争议，但笔者认为我国规定有关检疫措施时，在充分论证的基础上也可以适当利用。

在“荷尔蒙牛肉案”中,[9]专家组的结论是科学以外的因素不应在风险评估中予以考虑，而是应该在风险管理中予以考虑。但是，上诉机构推翻了专家组这一结论，认为在《SPS协定》第5条第2款中列举了成员在进行风险评估时应当考虑的因素，但是这一列举不是一个“穷尽”的列举。在成员进行一项风险评估时，可以考虑该条款中没有列举的因素。上诉机构对该条款做了扩大解释。

笔者认为，我国作为发展中国家，在制定相关法律时应注意保护本国利益。具体立法时可以考虑在法律上仅做出原则性规定，例如，规定进口尚无国家强制性技术规范的产品，或者首次进口新品种的，进口商应当向国家出入境检验检疫部门提出申请并提交相关的安全性评估材料。而在有关法规和规章，再详细规定风险评估时应当考虑如消费者关注、文化或道德偏好以及社会价值判断等因素。

4.充分利用《SPS协定》提出的三类预防措施。《SPS协定》提出了三类预防措施，一是通过风险评估，采取合理预防措施；二是确定适当的卫生和植物卫生保护水平，采取必要的预防措施；三是允许在紧急条件下，采取紧急措施。

由于国际贸易保护主义的抬头，技术壁垒层出不穷、花样翻新，涉及到动物检疫的壁垒屡见不鲜。《SPS协定》并不影响成员政府在这些情况下禁止某些产品的进境的权利。例如，随着1996年疯牛病造成的恐慌，在缺少足够的科学证据的情况下，允许成员立即出台几项紧急禁令，禁止与疯牛病有关的产品进口。虽然这些紧急措施只是临时性的，在一个合理的期限内，政府必须寻求资料，以便进行更客观的风险分析，并相应地对其措施进行审议。然而，这个临时性的期限没有限制，只要是“合理的”，也没有明确规定收集补充资料的前提条件、或具体的收集程序。另外，有关条款没有明确规定需取得的实际结果，成员的义务只是“寻求获得”补充资料。它只是规定“寻求获得所必须的额外信息”，目的在于使得成员能够“更客观地进行风险评估”。我国在进行相关立法时应做出自己的规定，包括做出“当输入某种动物或产品可能超出我国适当的卫生和植物卫生保护水平，国家出入境检验检疫局可以采取临时的预防性措施”的明确规定，也许就因这临时性的紧急措施，就能有效帮扶国内相关产业的快速发展。例如，“澳大利亚的鲑鱼案”就是澳大利亚政府充分利用《SPS协定》的预防措施的典型案例。澳大利亚通过利用预防措施给其国内的鲑鱼养殖业争取到发展时间。[10]从1983年9月到1996年1月，澳大利亚公布了一系列的通知，限制了多种不同方式加工鲑鱼的进口；1996年12月13日，澳大利亚检疫局决定继续执行禁止鲑鱼进口的措施。加拿大于1997年3月7日向争端解决机构请求成立专门小组。加拿大指出澳大利亚禁止鲑鱼进口的某些措施，违反了《1994年关贸总协定》第11条和《实施动植物卫生检疫措施协议》第2、3、5条，剥夺或损害了加拿大根据WTO协议的应得利益。1998年7月22日，上述机构做出报告，裁决澳大利亚禁止从加拿大进口新鲜或冷冻鲑鱼的做法违反了SPS的有关条款。澳大利亚同意执行争端解决机构的裁决，其最后期限为1999年7月6日。虽然澳大利亚最终解除鲑鱼进口限制，但是在限制的这16年时间，已经给予其国内鲑鱼养殖和加工业创造了极大的发展空间。

注释：

① 我国《进出境动植物检疫法》同时调整动物检疫和植物检疫，本文的讨论仅限动物检疫。

② 参见《国家质检总局2009年全国动植物检验检疫工作会议支树平副局长的讲话资料》。

[1] 回沪明，赵松岭主编.世界贸易组织(WTO)及其争端解决经验.[M]. 北京：中国方正出版社, 2002.

[2] 国家质量监督检验检疫总局. 欧盟食品卫生法规汇编[M].青岛：中国海洋大学出版社，2003.

[3] Reichard Re. African Swine Fever in the Americas. Proc. 82nd annual meeting US Animal Health Association. 1978.

[4] Beltram-Alcrudo D, Lubroth J. African Swine Fever in the Caucasus. Empres Watch. Vol. 8, 2008.1-8.

[5] 盛竹林等. 应加强入境船舶压舱水卫生监管[J].中国检验检疫, 2007,10.

[6] 国家环境保护局.中国生物多样性国情研究报告[M]. 北京：中国环境科学出版社,1998.

[7] 葛卜峰等. 船舶压舱水带来的隐患与检疫监管措施的探讨[J].中国动物检疫，2007,12.

[8] 陶城. 加拿大与澳大利亚关于鲑鱼进口限制措施的纠纷案[J].上海标准化，2001,6.

[9] JANE译. WTO荷尔蒙牛肉案裁决——美国的胜利？[EB/OL]. 载北大法律信息网,最后浏览日期：2009-10-10.

[10] 刘小和. 澳大利亚、新西兰动植物卫生检疫与食品安全标准体系[J].农业经济问题，2003,9.

SPSAgreement&ImprovementsofLawStipulationsofEntryandExitAnimalQuarantineinChina

WuSong-hao1XuMei-jun2

(1.Shantou Bureau of Entry and Exit Animal Quarantine in Guangdong Province, Shantou Guangdong 515041; 2. Law School of Fudan University Shanghai 200438)

Entry and exit Animal quarantine has becoming an effective measure to protect their own interests of many countries, and is also a sole non-tariff technical measure can be used by WTO members on the basis of the SPS Agreement. Relevant law concerning entry and exit animal quarantine in our country is retarded and hasn’t taken advantage of rights granted by WTO. Our country should extend contents and scopes of entry and exit animal quarantine, improve measures and rules of quarantine and set up new quarantine system which is not prohibited by WTO but is good for our country.

SPS Agreement; entry and exit animal quarantine;law stipulations

DF468

A