党内民主运行：问题、原因及对策──以政治文化为研究视角

李 娟，冯耀明

（1.中南林业科技大学，湖南 长沙 410000；2.中共山西省委党校，山西 太原 030006）

党内民主运行：问题、原因及对策──以政治文化为研究视角

李 娟1，冯耀明2

（1.中南林业科技大学，湖南 长沙 410000；2.中共山西省委党校，山西 太原 030006）

党的十六大以来，党内民主制度建设取得了长足进展，然而党内民主运行仍面临诸多困境，如以权力划分党员权利，以书记为“当然”核心，由组织“控制”选举局面等。造成党内民主运行困境的原因是多方面的，缺乏民主文化的有力支撑是其深层原因之一。现阶段，只有大力弘扬党内民主文化，积极培育党内民主意识，及时更新党内民主观念，才能为党内民主建设提供有力的理论支撑。

党内民主；困境；民主文化；民主意识

党的十六大提出“党内民主是党的生命”后，党内民主开始走上制度化之路，先后推出了改革党代会制度、创新集体领导制度、完善党内选举制度、建立党员民主权利保障制度、强化对各级领导集体监督制度等一系列举措。但从实际效果来看，党内民主制度的执行状况并不尽如人意，陷入了党内民主运行的某些困境。笔者认为，当代中国民主文化的薄弱是导致当前党内民主运行困境的深层根源。党的十七届四中全会强调要“切实推进党内民主”，这就要求我们应积极探究与党内民主发展密切关联的政治文化建设问题，为党内民主发展提供强大的内在动力。

一、党内民主运行存在的主要问题

党内民主在运行中存在的问题，主要体现在以下三个方面：

（一）以权力划分党员权利违背了党内民主运行的基础

党内民主的本质在于党员在党内当家作主，有效行使民主权利。党员之间政治关系的平等性是党内民主运行的基础。党内平等原则包含两种含义：一是政治权利平等；二是权利与义务对等。然而在现实党内生活中，一些人总是习惯于把党员的权利和义务与各种权力和地位因素挂钩，常常以职务高低和权力大小来划分每个党员在党内生活中的权利，确定其应履行的义务。比如在党内讨论问题时，职务高的人的言论“含金量”大，不管对错，总会受到一些人的追捧，其他党员的发言则是“人微言轻”。通常是其他人说一千道一万，最终还是“一把手”说了算。可以说，以职位和权力决定发言权的轻重，依职务高低在党委会内部排座次，领导干部只享受权利而不承担义务、普通党员只承担义务而不享受权利的现象在现实中屡见不鲜。这种权力化的权利占有规则从根本上违背了党内民主运行的基础。

（二）以书记为“当然”核心颠倒了党内民主运行的方向

党内实行委员会制的集体领导体制，强调党内领导成员的平等地位，是保证党内民主良好运行的关键。书记在领导集体中的核心地位并不是“与生俱来”的，而是在实践中逐渐形成的，其核心作用的发挥依赖于其在人们心目中的威望和政治影响力。在一些党组织的领导班子特别是各级地方党委中，普遍存在着以书记为“当然”核心、以书记为中心进行领导决策和权力运作的潜规则。通常是书记对工作中的重大问题（有时也包括一般性问题）出意向、出思想；在书记周围形成了一个由副书记和个别常委构成的小的权力圈子，围绕书记的意向、思想出点子、定调子；在小的权力圈子外，由领导班子成员即常委委员形成一个较大的权力圈子，按照小圈子定的调子作决定；在常委会这一权力圈子之外，有时或定时召开党委全体会议，对于已经由常委会基本决定了的问题进行情况通报、表决通过。这种书记个人凌驾于常委会领导之上、执行机关（常委会）控制和驾驭领导机关（全委会）的潜规则，与领导班子成员人人平等原则明显地相背离。书记、常委会、全委会的地位关系以及领导权力运行方向的倒置，颠倒了党内民主运行的方向。

（三）由组织“控制”选举局面背离了党内民主运行的本质特征

长期以来，在一些地方的党内选举中，不同程度上存在着一种心照不宣的做法，即实现“组织领导意图”，以维护和加强党的领导。为了实现“组织领导意图”，就必须由组织来“控制”局面，这样就改变了领导权力的来源和方向，使党内领导权力来源的合法性受到质疑，同时也导致当选人和谋求当选的人的价值取向和行为逻辑发生了扭曲。在组织、领导的控制和安排下获得权力的人，往往不是感谢党员群众选举了自己，而是感谢组织和领导对自己的信任和关怀；不是考虑如何反映和表达党员群众的意愿和要求，而是想方设法迎合组织和领导的意图。其结果必然导致党员权利的弱化甚至丧失，导致党员主体地位的改变，而领导成为事实上的主体，从而完全背离了党内民主运行的本质特征。

二、党内民主运行困境的深层原因分析

党内民主制度是党的民主价值理念的体现。造成党内民主运行困境的原因除了制度不够完善和存在某些缺陷之外，其深层原因是缺乏民主文化的有力支撑。

（一）传统社会政治文化的消极影响

党内民主的运行离不开民主文化的内在支撑。党内民主运行的内在要求与社会政治文化现状之间的矛盾是造成党内民主运行困境的基础性原因。两千多年的封建专制统治留给我们的民主法制传统很少。由于党内民主文化的形成和发展缺乏原生性土壤，在经济转轨、社会转型、改革攻坚、开放扩大的复杂环境下，传统政治文化中的专制主义思想残余沉渣泛起，党内民主运行遭遇到众多潜规则，面临诸多困境。这些潜规则的实行都有其冠冕堂皇的理由，而每一个理由背后都深藏着一个与党的民主价值理念相对立的错误观念。比如，特权观念下的以权力划分党员权利的潜规则与主权在民精神相悖反；“家长制”观念下的书记为“当然”核心的潜规则与权利平等的精神相冲突；“一言堂”观念下的组织“控制”选举局面的潜规则与民主法治要求相矛盾。可见，党内民主运行困境是社会政治文化状况对党内政治文化消极影响的必然反映。

（二）党员民主素养不足

党员民主素养不足是造成党内民主运行困境的直接原因。党员民主素养包括党员的民主意识与党员实施民主的能力两方面内容。近年来，党员的民主素养不断提高，主要表现为：党员对党内民主的认知日趋理性，党员主体意识逐渐苏醒，党内规则意识正在形成，党员践行党内民主的能力有所提高。然而，党员民主素养在总体上又呈现出较为复杂的状况，有相当多一部分党员的政治价值取向在传统与现代、依附与自主、潜规则与制度之间摇摆，部分党员对党内民主的适应性、民主行为对党内事务的影响力表示怀疑，党内民主实践能力总体上还处于较低的水平，妨碍了党内民主的良好运行。比如，一些党员尚未摆脱权威人格特征，维权意识不强，对以权力划分党员权利的潜规则熟视无睹；一些党员受传统观念的影响较深，“人治”观念犹存，对以书记为“当然”核心的潜规则视为理所当然；还有一些党员党内民主情感淡漠，对党内民主参与缺乏热情，参与动力不足，参与质量不高，对由组织“控制”选举局面的潜规则抵制不力。这些都是党员民主素养不足的表现。

（三）权力配置过分集中的制约

权力配置过分集中是造成党内民主运行困境的制度原因。党的领导体制是对党内民主权力配置关系的规定，它对于其他党内民主制度的制定和实施具有主导性和制约性作用。长期以来，党的领导体制对权力的配置过分集中，在某种程度上偏离了党内民主的基本精神，成为以权力划分党员权利、以书记为“当然”核心、由组织“控制”选举局面等潜规则形成的制度根源。国内学术界对目前这种权力过分集中的领导体制的弊端早有诸多论述，但在体制改革过程中，集权与分权博弈的结局，集权倾向总是压倒分权要求。这也是一些党员对党内民主制度体系持有限信任态度，对党内民主发展前景有所担忧的重要原因。

三、破解党内民主运行困境的对策

民主制度与民主文化是党内民主发展和扩大的双翼。制度从客观上保证党内民主的权威，让想违背的人不能违背；文化从主观上维护党内民主的本质，让能违背的人不愿违背。只有当民主文化真正成为全党共同尊奉的政治文化，民主思想扎根于心，形成自觉的党内民主意识时，党内民主制度才能最终建立并巩固发展，党内民主才能得到良好运行。笔者认为，在当前党内民主制度建设已取得长足进展的背景下，破解党内民主运行困境的重要途径在于民主文化的弘扬和培育。

（一）大力弘扬党内民主文化，清除非民主文化的消极影响

我国政治文化结构的多元性，决定了影响党内民主运行的因素不仅有民主政治文化，还有非民主文化。这就要求在推进党内民主过程中，对于不同的民主文化必须采取不同的态度，为党内民主的良好运行奠定坚实的民主文化基础。

1．创新主导政治文化。中国特色的主导政治文化以社会主义民主为基本价值，以追求政治平等、崇尚自由、尊重不同观点、服从公共权威为主要内容，是一种以强调个体与群体、自由与纪律、权利与义务、法治与道德、竞争与宽容有机统一为主要特征的先进政治文化。在当前形势下，我们党应以建设现代化国家为推动力，抓住党和国家民主政治建设重大变革的良好时机，以执政党的政治优势促进民主文化社会化，发挥政治文化社会化的传播、传承和再造功能，促进民主文化的不断创新与发展，为党内民主的良好运行提供强大的内在支撑。

2．扬弃传统政治文化。中国传统政治文化主要是以等级制、官本位为核心，以维护封建专制统治为主旨的政治文化，但其中也不乏合理和有益成分，我们应“取其精华，去其糟粕”。一方面要剔除专制因素，批判封建纲常伦理，破除等级特权、“官本位”、“官至上”、“为民做主”等封建专制统治观念。另一方面要吸收其精华，如吸收“天下之利”的思想，摈弃忽视个体权利的政治评价标准，弘扬“集体主义”与尊重个人“民主权利”相统一的价值取向；吸收“民惟邦本”的重民思想，摈弃“主权在君”的官本位政治评价标准，弘扬以“主权在民”为根本的重民理念；吸取“修身内省”的积极因素，摈弃重德轻法的传统，弘扬“法治”精神，把德治文化与法治精神统一起来。通过对传统政治文化进行合理的扬弃，为党内民主的良好运行提供价值契合点和历史文化资源。

3．借鉴西方优秀的政治文化。西方政治文化是以个人主义为核心，以正义、法治、分权、自由等为主要内容的政治文化。西方政治文化中的某些形式或模式不具有普适性，但不排除其中有一些核心价值理念具有普适意义。我们应立足于国情党情，敢于吸取，慎于选择。可借鉴吸收其个人主义思想中个人权利观念，批判其极端利己主义倾向；吸取其尊崇法律权威理念，防止陷入“法治主义”。同时，也可吸收西方政党党内民主建设的有益经验，推动我国党内民主的良好运行。

（二）积极培育党内民主意识，提高党员整体民主素养

党内民主意识是党员对党内民主的主观反映，可为党内民主制度的运作和完善提供有效的认知和评价，是党内民主良好运行的先决条件。现阶段，应努力做好以下几点：

1．以马克思主义政党民主理论武装党员，树立科学的党内民主理念。在民主文化社会化过程中，率先推动党内化。要大力发挥党的宣传教育功能，深刻批判封建专制思想，分清社会主义民主与各种民主理论的区别，提高党员辨别民主、非民主和假民主的能力，使党员的民主意识不断增强，以党内民主文化水平的提高引导和推动全社会民主文化水平的提高。

2．加强党内民主生活实践培养，激发党员民主参与的热情。民主素养的提高来源于民主生活的历练和实践经验的积累，为此，应拓宽党内民主生活领域，疏通参与渠道，科学规范参与程序，用成功、真实的党内民主实践来激发党员的民主热情，强化党内民主认知，坚定党内民主意志，防止形式化的民主或被潜规则代替的假民主实践消弭党员民主参与的热情。

3．党员领导干部应率先垂范，在践行党内民主实践中发挥带头作用。各级党组织及其领导者在党内民主发展中居于主导地位，其在党内民主实践中的态度和行为具有极强的放大效应。各级领导干部特别是部门主要领导干部，要率先用党的民主理论武装自己，成为民主实践的带动者和示范者。

（三）及时更新党内民主观念，革除权力过分集中弊端

要革除权力过分集中的弊端，应对民主观念有正确的认识，重点应明确以下几个问题：

一是领导体制主导和制约着党内民主发展。完备的党内民主制度应该是一个层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的制度体系。党内民主制度体系包含以下四个层次的制度：原则性制度、体制性制度、实体性制度和程序性制度。其中体制性制度是对党内民主权力配置关系的规定，它对于其他三个层次制度的制定和实施具有主导性和制约性作用。要革除权力过分集中弊端，保证党内民主良好运行，首先应该改革党的领导体制。

二是权力配置均衡是领导体制改革的重要价值原则。党内民主的本质是党员当家作主，核心是处理党员权利与领导权力的关系。党的领导体制改革应以明确党内主体，保障党员权利，均衡配置党内决策权、执行权、监督权，加强对这三种权力的监督和约束，规范其运行轨迹为价值目标，只有这样，才能保证党内民主的良好运行。

三是规范权力授受制度具有关键性意义。要改革和完善党内民主制度，保障各项制度功能和制度体系总体功能的有效发挥，保证党内民主的良好运行，必须紧紧抓住权力授受制度这个核心，建立和实行明确、健全的权力授受制度，理顺权力授受关系，为合理、均衡的权力配置提供制度前提，同时也为防止不同功能的权力膨胀或萎缩提供价值标准。

〔1〕邓小平文选：第 2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔2〕段爱军.发展基层民主是社会主义民主政治的基础性工程〔J〕.中共山西省委党校学报，2009，（2）.

〔3〕李道志，高 兰.发展党内民主要消除“党内潜观念”影响〔J〕.理论探索，2009，（3）.

〔4〕原淑玲.对推进党内民主建设的认识〔J〕.山西省机关党校学报，2009，（6）.

Overcome Difficulties and Exercise Intra-Party Democracy

LI Juan1，FENG Yaoming2
（1.Zhongnan University of Forest science and technology，Changsha 410000，China；2.The CPC Shanxi Provincial Committee Party School，Taiyuan 030006，China）

Since the Party’s 16th National Congress，we havemade rapid progress in establishing the system for intra-Party democracy，but we are still facing such difficulties in exercising intra-Party democracy as a Party member’s power deciding his/her rights，the secretary being“naturally”at the core and intra-Party election being controlled by the Party’s organization.These difficulties are existing due to lack of democratic culture in the Party.Only by carrying forward intra-Party democracy culture，being active in fostering the awareness of intra-Party democracy and renewing the sense of intra-Party democracy at the presentstage，can a strong theoretical supportbe provided forexercising intra-Party democracy.

intra-Party democracy；democratic culture；awarenessofdemocracy

D262

A

1009-1203（2010）06-0032-03

责任编辑 日 月

2010-09-21

中南林业科技大学青年科学研究基金资助项目。

李 娟（1975-），女，湖南新宁人，中南林业科技大学思想政治部讲师。

冯耀明（1965-），男，山西翼城人，中共山西省委党校资料信息中心副主任，研究员。