无缝隙政府理论视野下的社区警务室建设——以A社区警务室为例

王苏醒

(南京森林警察学院 治安系，江苏 南京 210046)

20世纪七八十年代以来由英国等西方国家掀起的名为“新公共管理”的改革浪潮，提出许多创新理念，为西方乃至更多的国家的行政改革提供了理论支撑。无缝隙政府的提出正是对传统官僚机构的扬弃和再造的新理念之一。本文以无缝隙政府理论作为分析视角，对Z市Z区A社区警务室“一警为主，多警联动”的建设及运作模式进行分析。该模式以多警种联席会议制度及绩效评估等主要制度为支撑，在社区民警的主导下，各警种、各部门之间加强协作，强调加大公安机关内部有机整合的力度，从而提高整体治理效能，这些实践做法恰恰与无缝隙政府理论相吻合。

一、无缝隙政府理论的内涵分析

美国学者拉塞尔·M·林登在其著作《无缝隙政府——公共部门再造指南》中首次提出了无缝隙组织和无缝隙政府的概念。该概念的产生，是基于人们对传统政府组织模式的弊端所进行的反思和批判。19世纪中期以前占绝对主导地位的、与顾客保持着密切联系的个性化的商业和政府组织，在工业化模式的影响下，逐渐发展成为大规模的、非人性化的、分割的官僚机构，并与一个生产者导向的社会相适应。到了20世纪60年代以后，这种层级节制的官僚机构己是问题丛生，诸多优点在它越来越明显的弊端和限制面前黯然失色。另一方面，世界正处于一个信息化、全球化和竞争高度化的时代。政府努力挣脱传统官僚机构的僵化体制，满足新时代的新标准——速度、便利、效率、选择、多样性、弹性、参与、人性化，以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，又有效益。然而，组织始终存有差距，出现了顾客对官僚机构的“信心危机”［1］2。与此同时，一个顾客导向的社会逐渐地发展起来，迫使人们去探讨顾客社会中顾客态度和期望的巨大转变，并用无缝隙政府和其他无缝隙组织来扬弃和再造这些官僚机构。

林登参照通用电气公司执行总裁杰克．韦尔奇 (1990)的“无界限组织”概念，并将这一概念从对工商业、服务业机构分析进一步引伸到对政府部门的分析，进而提出“无缝隙政府”的概念。无缝隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。无缝隙政府目的是要突破传统的部门界线和功能分割的局面，所以也称“无界线政府”，因为传统的政府组织是“科层制政府”，分工细、等级严，弄到后来往往各自为政、人浮于事，百姓办事很不方便。［2］

无缝隙政府正是相对于原来政府组织内部由于部门分割和官僚主义等种种原因所造成的职能上和机构上的不连续而言的。要从传统的官僚制政府组织结构转型为无缝隙政府，就必须拆除政府内部各部门之间工作人员，民众与政府的隔离和壁垒，提供无缝隙的公共服务。在结构上，政府组织开始从传统的条块分割的，高耸的垂直结构转变为扁平化的弹性架构。在职能上，政府要以客户为导向，提高服务质量，向客户提供多样化和个性化的产品和服务。利用快捷简便的计算机和网络技术促进政府的办公自动化、电子化，网络化和公共信息的资源的共享，增强了政务的公开性和公众的参与程度。

二、无缝隙政府理论下A社区警务室的建设

(一)A社区警务室概况

A社区警务室成立于2007年11月9日，与A社区居委会一并成立入驻，是A社区推行社区全方位综合保障服务，积极探索社区警务模式的一个试点。A小区总占地面积约260亩，总建筑面积21万余平方米，是一个集多层住宅、小高层住宅、商铺、步行街为一体的多功能小区。从2007年开始，Z市公安局开展了“万警进社区，为民保平安”活动。为解决警力不足的问题，Z市公安局积极创新社区警务模式，在原有社区民警的基础上，动员局机关民警、刑侦民警、交警、外事民警、消防警等都要分包社区，近距离为群众服务。从市、县两级抽调1560名机关民警，使社区警务室“有室、有警、有活动”。这样，社区警务室就同时具备了身份证、暂住证、户口本、护照等证件办理，驾驶证审验、换领，机动车审验、消防服务等警务工作功能和民事调解、综合治理、计划生育、民政残联、劳动保障等社会工作功能。

(二)无缝隙政府理论下Z市Z区A社区警务室建设的主要做法

拉塞尔·M·林登认为创建无缝隙政府的主要内容就是以顾客、竞争及结果为导向［1］4，实现政府的再造及重塑。按照无缝隙政府理论的主要内容对A社区警务室建设进行分析，发现两者也是相吻合的。

1．顾客导向。顾客导向社会的到来，给政府活动提出了新的要求。政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都必须紧密围绕顾客展开，并以满足顾客的最大需要和追求顾客满意度的最大化为政府运行的最大任务和目标。同时，顾客也是政府运行的最大资源，政府必须像管理其他资源那样管理顾客，了解顾客，以顾客的价值作为行政决策的重要基础，直接与顾客互动，及时汇集顾客信息，根据顾客需求改进公共产品与服务。以顾客为导向的“无缝隙政府”正是试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。具体而论，顾客导向下的A社区警务室建设遵从以下原则:

(1)努力提升公共产品与服务的价值。公共产品与服务的价值主要不在于经济价值和技术含量，主要在于多大程度地满足了顾客多元化的需要，所以提高公共产品和服务的价值，只有通过认真研究顾客需求，最大限度地满足顾客的需求。

“一警为主、多警联动”的社区警务室工作除了需要抽调工作态度认真、业务熟练、责任心强的民警担任社区民警外，具体还需选配哪些警种，就要根据A社区的实际需求来决定。比如在A社区，居民总体上属于中高收入阶层，大部分都有私家车，且多伴有出入境的需求。考虑到这些情况，市局为A社区警务室配备了交警、外事等民警，加强业务的办理与指导，为顾客带来切实的便利，获得了顾客的高度赞赏。

(2)以无缝隙的方式追求顾客零成本。顾客成本不仅表现为顾客在使用公共产品或服务过程中所支付的货币费用，还包括顾客在该过程中所消耗的时间、体力、精力等非货币成本。和前者相比，非货币成本更易引起顾客的不满及抱怨。政府培养自己忠诚顾客的最有效方法是尽力将顾客的成本降低。首先要对顾客的关键需求进行评估，制定、公告和实施政府的顾客服务标准和申诉处理标准，然后开始改变政府的行政流程，设定服务绩效的标竿与绩效衡量指标，设法消除使用公共产品和服务过程中影响最大的顾客成本，尽量避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、手续繁琐、公文旅行和乱摊派、乱收费等问题的出现［3］。政务公开、现场办公、集中办公、电子政务等灵活多样的方式，尽力为顾客提供方便，使其购买和使用公共产品与服务的过程尽量简单、快速、有效，提高顾客的满意度，培养忠诚顾客。A社区警务室的建设理念汇聚了政务公开、现场办公、集中办公及电子政务等多种形式。

(3)强化政府内部顾客也是“上帝”的观念。政府部门的顾客分为外部顾客与内部顾客［4］7。政府体制之外的普通公众是公共产品与服务的外部顾客，政府之内的国家公务员是公共产品与服务的内部顾客。在提供警务服务和产品的过程中，要注重调动各警种工作人员的积极性，提高服务的质量，改善工作态度，才可能进一步满足外部顾客的需求。

为此，要充分体现对警务人员的尊重与信任。一方面，A警务室在工作运行机制的设计上，注重加大民警工作的自主权，让民警可以更灵活、机动地解决社区基层的多变需求。顾客导向认为政府应将顾客作为一种资源进行管理，这就要求政府部门不能再完全按照规章制度办事，要获取顾客的满意，必须给基层民警更多的自主权。“一警为主”的“一警”即社区民警。社区民警是“一警为主，多警联动”机制的主体，通过实施五大职能发挥主导作用。社区民警负责社区及警务室的日常工作，并负责联系及统筹所有包片民警的工作。社区工作千头万绪，市局赋予社务民警一定的自主权，无需事事向上级请示，不但调动了积极性，也提高了行政效率;另一方面，公安机关长期以来注重民警自身的健康发展，各项从优待警的措施，也为进一步确保内部顾客的满意打下基础。

(4)加强与顾客之间的交流与沟通。无缝隙政府理念要求政府要加强对民众需求的回应性。所谓回应性，简言之，“就是当顾客需要服务时，公共组织能否提供便捷、迅速而亲切的服务;能否全力配合民众时间上的紧迫性”［4］7。因此，必须要与民众保持经常性的沟通，了解民众的需求。经常性的沟通不但可以较迅速、便捷的传递顾客的需求，便于政府部门及时地作出相应调整，还可以提高顾客的参与程度和意识，拉近政府和顾客之间的关系，从而使政府凝聚力和公信力得到提高及改善。

“一警为主，多警联动”的模式不仅要求各警种之间要加强沟通与协作，还要求警方与社区公众之间的有序互动。社区联席会议就满足了此类沟通的需求。社区联席会议是不定期召开的，由警方及社区相关民众参加的，目的在于解决社区存在的各项问题。该制度的存在，为警方与民众之间提供了规范且及时的沟通桥梁，便于警方作出及时的回应。此外，警务室和网上电子警务室都专门设立了“社区民警联系箱”，用来收集群众的意见建议。和联席会议相比，此种沟通方式更便捷，成本也更低，并在实际工作中取得了良好的效果。例如，A社区的社区民警曾在“网上警务室”收到一名网民的帖子反映小区车辆停放无序，出入不便。此后，社区民警立即召开社区联席会议，结合社区结构特点，以便民、利民为原则对车辆停放统一规范，并安装了减速带。在沟通和回应机制的良好运行下，问题得以迅速解决。

2．竞争导向。无缝隙政府理论下政府再造，不是简单的机构精简和人员重组，而是要改变政府官僚体制的独占性，在更多的层面上对政府进行大规模的变革［3］。需求的多元化，必然带来供给主体的多元化。在市场经济的背景下，把一些公共产品与服务合理地推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使得公共机构与民营机构之间、民营机构与民营机构之间彼此展开竞争，从而推进产品及服务质量和效率的提高。这里需要注意的是，无缝隙政府的竞争导向，不是各主体之间你死我活的厮杀，而是政府要在充分竞争的基础上，不断地创新、强化核心能力，学会如何更深入、全面地满足顾客需且，提升满意度。

社区警务战略本身就是一个多元主体参与的网络化治理个案。警务室作为开展社区警务的基层平台，为社区顾客提供包括人口管理、治安防范、收集信息、为民服务等各项工作。但社区警务的开展绝不是一个封闭的系统，除了治安管理部门各警种之外，社区内的居民、群众自治组织、民间组织、保安服务公司及物业管理公司等市场营利组织也纷纷参与进来，作为治理主体的一元。A警务室的民警日常与社区物业管理公司保持紧密联系，指导其业务工作的开展;社区人口协管员协助对社区内的流动人口、出租屋等进行监管;社区居民委员会等自治组织在社区内开展群众基础工作，并协助民警做好重点人员管理与帮教、情报信息收集和纠纷调解的各项工作。

此外，一些发达省市，如上海、江苏、北京等地的社区矫正、社区帮教及违法犯罪的青少年的管理工作通过政府购买的形式，购买非政府组织的服务，将管理工作承包出去，由专业人士对以上几类人员进行管理、帮助及挽救，取得了良好的效果。总之，相关警务服务在引入合理的竞争后，效率和质量得以提高，顾客的满意度也随之提升。

3．结果导向。无缝隙政府强调积极的目标，强调具体的结果和产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重，而不是工作本身或工作量的多少。全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等方法是实现结果导向的重要手段。

(1)通才取代专才，实现由职能为导向到结果为导向的转变。大多数在官僚机构工作的专才习惯于从部门和职能的角度考虑问题，工作内容是以职能为导向而不是以过程和结果为导向，对自己的角色和对整个机构可以发挥哪些更多的作用以及对什么样的结果负有责任所知甚少，更无法控制自己工作的结果，以致整体绩效不佳。当政府机关围绕结果运作，由通才取代专才，工作人员就具备了获取相应成果的工具、权力和责任感，也就具备了任何组织应有的关键性因素［1］79。

社区警务工作的开展要求民警必须是“通才”。因为凡是和治安相关的人、事、地、物，防范、打击、管理、服务的职能，都需要民警在工作中一一覆盖。A社区警务室各警种除了做好自己业务工作之外，还需配合社区民警深入社区开展群众工作，负责各自片区内的工作。警务室有市局领导和业务部门民警，有分局领导和中层负责人，也有派出所领导和社区民警。因此市局规定，市局班子成员每月入户走访不少于10户，局直单位、市区分局班子成员每月入户走访不少于20户。主要任务是切实掌握治安动态、近距离打击犯罪、零距离服务群众、第一时间化解矛盾纠纷。经过以上工作的开展，民警逐渐由之前的专才向通才转变，增强了开展基层工作的能力。

(2)多警种联席会议，打破部门之间的界限。层级制的政府官僚部门在职能专化的情况下，无法有效发挥整合作用。要想实现由专才走向通才，并实现职能导向到结果导向的转变，必须打破各部门之间的界限，弥补部门之间的缝隙，加强沟通协作，从而提升整体绩效。

为了保证“一警为主，多警联动”的模式的顺利实施，Z市制定了多警种联席会议制度，以保障各警种之间沟通、协作的常规化与正规化。A社区警务室多警种联席会议由社区民警主持。这样的联席会每周召开一次。会议的主要内容是联系本社区的其他警种的民警，每周来领取任务、负责落实。在会议上，各警种负责民警将通报上周的主要工作任务及完成情况，并领取下周的工作任务［4］。在“一警为主，多警联动”制度设计中，其顺畅实施的关键就在于各警种之间的协作与沟通，实现信息的沟通与共享。

(3)强调结果为本，建立绩效评估机制。当代政府改革的一个重要原则是强调“结果为本”，强调政府对公民需求的回应、政府治理给社会带来的实际作用，从注重投入、程序和法律转向依靠产出测评和绩效目标。［5］119多警种联席会议制度为各警种之间的沟通与协作，提供了制度化的保障。但也有专家认为，Z市这种警务室模式以多警联动为手段，需要多警种与社区民警相互配合，任何一个警种的不积极作为就会影响到其生命力，如果不用制度加以规范，有可能“昙花一现”［6］。对此，笔者认为这种担心并不多余。民警个人难免会在工作过程中产生态度不积极、做事不认真等主观消极因素;不仅如此，对辖区情况不了解、对处理社区群众相关事宜不熟悉、缺乏经验等现实，也可能会使得市级、县级公安机关的一些领导或民警对自身工作产生怠慢，从而不能很好地完成任务，并最终影响到“一警为主，多警联动”机制的有效实施。

要解决此问题，就要进一步思考各警种之间构建协作的基础是什么。观念的共识、目标的分享、组织的整合等在一定程度上都有利于信任与协作关系的建立，但它们都缺乏强制性，他们只是建立信任关系的必要条件而不是充分条件。而绩效评估则有可能弥补这些不足，成为“多警联动”中确立信任与协作关系的基石。

“一警为主，多警联动”机制下，对社区民警的考核评估，主要采取网上考核的方式进行。Z市市局成立社区警务工作考核领导小组，通过浏览“网上警务室”和警务综合信息平台相关信息内容，实行网上考核、网上计分、网上通报。信息平台的信息数据是业务考核的最终依据;对其他各警种的考核，由相关部门根据相关规定来进行。

三、无缝隙政府理念下完善A社区警务室建设的路径选择

A社区警务室建成以来，该社区一直保持“零发案”。从理论上分析，A社区警务室的建设理念和无缝隙政府从大体上相吻合;但从实践结果上看，与无缝隙政府理论的改革要求相比还存在一定的差距。因此，笔者认为，结合无缝隙政府的要求及公安基层工作开展的实际，主要需做好以下几点:

(一)规范制度，要保证各警种之间沟通与协作的顺畅

无缝隙政府理念下的社区警务室建设要求各警种打破职能界限，通过合作与协商共同行动，整合资源，完成对社区相关公共事务的管理。要建立起有效的合作与协商，必须通过有效的制度安排、理性的沟通和对话以及建立在重复互动基础上形成的相互信任来达成。

社区民警作为“一警为主，多警联动”机制的主体，处于主体地位，通过实施五大职能发挥主导作用。其他各警种在社区民警的主导下，分工负责，相互协作。各警种拥有不同的业务背景及资源，在实际工作开展中，更需要社区民警统筹规划，加强与各警种之间经常性及制度化沟通的开展。目前Z市的实际情况是，除示范社区外，其他社区的社区民警和机关民警之间的工作没有形成合力，仍存在相互独立、各自为战、联系不紧密的现象［7］。社区民警作为社区工作的第一责任人，应当以自己的实际行动和丰富的实践经验，引导、带动机关民警尽快熟悉情况，尽早进入状态，结合成共保一方平安的良好互动局面。为解决此问题，可以在绩效评估时，采取社区民警和机关民警等结合考核的方法。这样，社区民警和机关民警等各警种之间就成了“命运共同体”。为了避免在考核中因为对方的不足而被扣分，民警们也会在做好自己本职工作的同时，相应地加强与其他警种之间的沟通与协作。

总之，社区警务工作千头万绪，良好的沟通、协调机制，有利于各警种之间资源共享，否则，“一警为主，多警联动”将成为空谈，社区警务及警务室建设仍将回到社区民警“单打独斗”的局面。

(二)构建以顾客为导向的绩效评估主体机制

构建科学的政府绩效评估体系，必须明确谁来评估的问题，它直接影响到政府绩效评估的全面、客观、准确。从总体上看“一警为主，多警联动”模式下各警种的绩效评估主体主要是上级公安机关。公安机关自设评估标准、自己评估、自己消化结果，很容易使公安绩效评估活动成为一个封闭的活动，很难找到警务改革的方向。特别是将警务服务接受者的广大公众排除在外，致使公安绩效评估容易形成片面的结论，只是形式上走走过场。同时，网上评估的方式，仅仅通过机械的数字来评价社区民警的工作，容易使社区民警忽略服务群众等基础工作。

评估主体的社会化、多元化，是当今世界政府绩效评估的重要趋势。公众是否满意应该成为政府绩效评判的终极标准，缺少这一祛码，政府部门的绩效评估怎么都难以让人放心和满意。公众可以以社会主人和政府服务对象的角色对政府绩效提出要求，督促政府机构对自己的开支负责、对行动和承诺负责。

Z市的市局规定每月第一周的周三为“开门评警”活动日。通过向群众征求意见、召开座谈会、开展问卷调查等不同形式，广泛征求意见，改进服务方式，提高服务质量，增强群众自我防范意识和能力，进一步改善警民关系。笔者认为，应将这种开放式的方式、方法纳入到社区民警等各警种绩效评估的框架中去。在设计社区民警绩效评估模式时，应以社区居民为绩效评估的主体，再结合公安机关的内部评价。

(三)以顾客需求为导向，提高警务人员的服务意识和综合技能

无缝隙政府理论视公民为顾客，重视政府服务对象的需求。当前我国在构建服务型政府，应秉承“为人民服务”的宗旨，以满足公民需求为目标导向。要让每名民警都树立起民众至上的服务理念，改变“对上负责、对下忽悠”、“重管理轻服务”的倾向，千方百计满足公众的需求。特别是要树立增值服务和服务增值的理念，为服务对象提供各种类型的服务，不断完善警务人员的各项技能。

社区警务工作千头万绪，和较强的工作能力相比，更需要民警本身对责任区内的工作具有深厚的责任感。“一警为主、多警联动”的警务室构建模式中，社区民警作为主导的一方，要善于发挥“人熟、地熟”的优势开展工作。社区民警对情报信息的收集、群众工作的开展等，需要在社区拥有一定的权威基础，和社区公众之间若缺乏以“信任”为基础的沟通桥梁，很多工作在短期内将难以有成效。因此，社区民警不但需要业务精通、工作负责，还需要长期在社区内工作，避免过于频繁的人事调动。但据笔者了解，A社区警务室自2007年11月成立以来，社区民警已有调动。新调入的社区民警对社区的基本情况和警务室的工作环境及运行机制必然要有一个了解和适应的阶段，过于频繁的人事调动，不但会影响警务工作开展的连续性，也易导致民警对责任区工作缺乏积极性及责任感，不利于服务意识的培养。

［1］拉塞尔·M·林登．无缝隙政府——公共部门再造指南［M］．汪大海，吴群芳，等，译．北京:中国人民大学出版社，2002．

［2］张璋．无缝隙政府的组织设计 ［DB/OL］．http://www．cp．org．cn．2008－09－10

［3］汪大海．顾客社会与无缝隙政府 ［J］．中国行政管理，2002，(3)．

［4］张成福，党秀云．公共管理学 ［M］．北京:中国人民大学出版社，2004．

［5］孙宝叶，苏银海．“三项建设”的警务室范本河南“三项建设”与农村和社区警务战略——河南“三项建设”与农村和社区警务战略互推模式调查［DB/OL］． http://www． cpd． com． cn/gb/newscenter/2009－10/13/content_1216485．htm，中国警察网．

［6］陈振明．政府再造——西方“新公共管理运动”述评［M］．北京:中国人民大学出版社，2003．

［7］邓红阳．郑州超市型警务室让居民按需所取 警务服务实现社区“一站式购齐”［N］．法制日报，2009－07－21．