新公共管理视角下公安社会管理创新

黄新伟

(广东警官学院，广东 广州 510230)

深入推进社会管理创新，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，是中共中央、国务院为适应国内外新形势的发展，构建社会主义和谐社会所做出的又一重大战略部署。公安机关作为党中央维护社会稳定，实现执政党目标的重要工具，作为政府社会管理的重要力量，其担负着极其重要的社会管理职能，是政府社会管理的重要策划者和执行人。在推进社会管理创新的事业中，公安机关要努力争当先锋，为我国社会管理创新摸索路子，积累经验。公安机关要进行社会管理创新，就必须找到有效的理论依据。而现在正在世界范围内，特别是西方发达国家兴起盛行的新公共管理理论无疑能给公安机关社会管理创新提供有益的借鉴和参考。从新公共管理理论出发来研究公安社会管理创新的问题相信对时下的公安社会管理创新运动具有积极的理论意义和实践价值。

一、以新公共管理理论拓展公安社会管理的创新思辩

在我国经济社会不断发展的新形势下，公安社会管理应当与时俱进，积极寻求新的理论依据进行拓展创新。而国际社会近三十年来广泛兴起并被多个国家应用到实践中并取得巨大成功的新公共管理理论，相信可以丰富并拓展新世纪我国公安社会管理的创新思辩。

(一)新公共管理理论的内涵及主要观点

新公共管理理论产生于20世纪80年代的美国，是以戴维·奥斯本与特德·盖伯勒为代表的管理学家为解决传统公共行政所无法解决的政府失灵问题而提出的一种新的公共行政理论和管理模式。其是一个比较松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征和思想主张。新公共管理理论的观点主要集中在以下几个方面:

1．在政府与社会间关系上，重新对政府与社会关系进行定位:强调“顾客导向”，即政府不再是高高在上的官僚机构，政府人员应是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众是因向政府纳税而享受服务的“顾客”，政府应以社会公众的需求为导向，建立一个“企业型政府”。政府必须学会提供回应性服务，采取有效措施实现公众的需求和利益。

2．在政府的管理职能上，强调政府应是“掌舵”而不是“划桨”。新公共管理主张政府在行政管理活动中应该主要从事公共行政管理的政策制定。在新公共管理看来有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

3．在管理方式上，主张政府适当运用私营部门成功的管理手段和经验，并采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取不同的供给方式。一方面政府可以采用私营部门的管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制等;另一方面，政府应注重培养好大批健康的非营利组织，以提供部分政府不便或不易提供的公共服务。

4．在制度安排上，主张引入竞争机制。新公共管理强调应该广泛引进竞争机制，让不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给通过将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。

5．在组织运行层面，主张政府放松的行政规制，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对过去公共行政重遵守法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行绩效目标管理控制。

(二)在公安社会管理创新融入新公共管理主张的可行性

新公共管理运动自兴起以来就得到社会的高度关注，其三十年来的实践已经证明其指导公共管理活动的有效性。在公安社会管理创新事业中借鉴新公共管理理论，我们认为是可行的。

1．公安社会管理创新需要科学理论的指引。从公安管理的发展过程来看，任何一个时期的公安改革运动总是以某一理论的指引为前提的。当前，我国提出要大力加强和改进社会建设，提出要进行公安社会管理创新，摸索公安社会管理的新途径，这是不断深化公安管理改革的又一关键阶段。而这一创新活动急需理论的支持，而新公共管理理论在理论上的成熟和在实践中的成功尝试无疑证明其足以作为指导公安社会管理创新的重要理论。

2．公安社会管理具有公共管理活动的共同属性。公安机关的社会管理职能，是国家公共管理职能的重要组成部分，包括户政管理、国籍管理、出入境与外国人管理、边防国 (边)境管理、道路交通管理、消防监督管理、特种行业管理、公共秩序管理、危险物品管理等10多个方面。其作为政府公共管理的组成部分，同样具有一般公共管理活动的共同属性。而新公共管理的主张就是针对改革政府的公共管理活动而提出的，无疑两者在内容上接近，具有相融性。

3．新公共管理理论在西方警务改革的成功实践提供了例证。20世纪80年代以来兴起的新公共管理改革被西方国家广泛运用到政府的改革之中，其中也包括运用新公共管理理论来引导警务改革。以英国为例，英国的第四次警务改革主要采取了以下办法:第一、义务竞标、向外承包。通过市场的方法，将原来属于警察的一些职能的具体操作转移给社会团体或者私营企业，但警察仍然对这些职能负有责任。第二、职能移交。将一些附带职能交由非警察机构去完成。《波森调查》列出了37项之多，包括停车管理、护送超大型道路运输物品等这些原来由警察完成的任务完全交由私营企业承担。第三、授权社区。将警务工作的一部分回归社区，通过对社区授权，警察和社区互动，共同完成原由警察独立完成的工作。在新公共管理理论指导下的英国警务改革效果显著，其警务工作效率和质量大大提高。这无疑给我国的公安管理创新活动提供了很好的例证。

二、新公共管理指引下公安社会管理创新的方向选择

胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，我们要完善的社会管理，就是要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。这个论调为新时期公安社会管理创新指明了前进的方向。以新公共管理理论为指引，新时期公安社会管理创新可从以下方面寻求发展创新的方向。

(一)管理理念上，由“控制管理”转变为“服务管理一体”

理念创新，这是公安机关社会管理创新的首要环节。没有管理理念上的更新，公安社会管理创新就无法走出新的路子。只有与时俱进，不断更新公安社会管理理念，公安社会管理创新才能取得实效。

传统公安社会管理主要是建立在“控制管理”理念指引下的一种管理，企图通过对社会大众和社会事件等进行强有力的控制来达到管理的目的，社会大众被公安看成控制的对象，这种理念指引下的公安社会管理必然走向僵化死板，甚至漠视人权和法治的境地。新公共管理理论对政府与社会关系“顾客导向”的定位告诉我们政府必须回应顾客需求，提供回应性服务，采取有效措施来实现公众的需求和利益。以新公共理论为启示，结合当前我国的社会现实和公众的素质程度，在新时期的公安社会管理应当树立“服务管理一体”的理念，公安社会管理不仅仅是管理行为，同时也是服务行为，要在“管理中提供有效服务，在服务中实现良性管理”。公安社会管理应该积极回应人民群众的新期待，努力满足人民群众的新需求。

(二)管理主体上，由单一型管理转变为多元合作型管理

创新公安社会管理主体，实现管理主体由单一型管理向多元合作型管理的转变，这是当前和今后很长一段时期公安社会管理创新的关键环节。传统公安社会管理的主体为公安一家，且常以具有强制命令性的行政、法律手段为主，旨在通过对社会的强力管控来维护社会稳定，因而常常会将自身置于社会的对立面上，成为社会矛盾攻击的对象，这不仅对良好警民关系的营造无益，而且长期下去也不利于社会治安秩序稳定。

新公共管理理论强调应该广泛引进竞争机制，让不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中，并主张政府采用授权或分权的方式进行管理。这无疑给我们提供了很好的思路。因此，新时期的公安社会管理除了公安组织本身来从事这项工作外，更应当更多地创造机会，提供平台，让更多的社会组织参与到公安社会管理的事业中来，强调各类社会组织通过自愿平等合作来参与管理，实现公安社会管理主体由公安单一型管理向公安、企业、社会组织等多元主体合作形管理的转变。

(三)管控模式上，由直接微观式管理转变为直接间接相结合，宏观微观相统一式管理

管控模式创新，这是公安社会管理创新的重要内容。传统的公安社会管理依靠直接、微观的管控模式，管理的内容多而复杂，公安事必躬亲，难度大，要求高。而实际上，管得过多过细，一方面，大大压缩了社会大众的自由空间，对和谐社会构建和国民素质的提升不利;另一方面，使现有的警力不堪重负，公安苦不堪言，效果并不突出，结果就是公安该管好的没管好，想管好又经常力不从心。

新公共管理强调“政府应该是掌舵而不划桨”，强调一个有效的政府并不是一个“实干执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。因此，新时期的公安社会管理创新，应该努力转变传统的公安社会管理管控模式，让公安从繁乱复杂的日常事务中解脱出来，实行直接间接相结合，宏观微观相统一的管理模式。在公安的专业领域，公安要一手抓，要直接且微观;而在可以由社会组织承担的领域，公安机关要让渡出来，实行间接宏观式管理，公安机关主要是起到一个规划者、协调者、监督者的作用。

(四)控制机制上，由重执行弱结果向过程与结果并重转变

强化对公安社会管理创新工作的跟踪和监督控制，这是衡量公安社会管理创新是否取得成效的重要指标，是公安社会管理创新体系中不可缺少的一个组成部分。传统公安机关在社会管理上，比较注重政策有没有执行，过程怎么样，而没有树立一个良好的控制反馈机制，而使公安社会管理工作的成效难以评估，因而也就难以总结出存在的不足，提出创新的方向。

新公共管理理论特别注重实行绩效目标管理控制，即确定组织和个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。这对新时期公安社会管理创新活动来说也是一个很好的借鉴。新时期的公安社会管理创新既要注重管理过程中对政策法律制度的维护，也要注重对结果的关注，要努力通过构建一套科学的运行控制机制，使公安社会管理活动的成效能够评估。

三、新公共管理引导下创新公安社会管理的具体措施

公安社会管理创新工作不是一个阶段性的工作，而是一个长期性的工作，需要党委、政府、公安机关以及其他社会组织采取得力措施去推动，并且根据不同时期的情况调整相应措施。

(一)强化对公安民警的服务理念教育和执法活动监督

强大的国家和民族是靠教育出来的，同样，要转变公安民警的理念，让其树立起与“服务管理相统一”的执法理念，同样需要靠教育。没有公安民警观念的更变，就不可能建立其真正的公安社会管理创新。对此，从中央到地方的各级党委和政府、公安机关要采取相应措施，引导和教育公安民警树立起服务理念和法治观念。

首先，要强化对公安民警服务理念的教育，特别是对公安领导干部的教育引导。要充分利用警察训练、警衔晋升、专题讲座等机会和载体，对公安领导干部和广大民警进行教育和引导。转变其执法观念，坚持执法为民，服务与管理相统一。在服务和管理统一理念的引领下，让广大干部和民警树立严格依法履行职责、法律面前人人平等、尊重和保障人权的观念，把打击犯罪与保护人权、追求效率与实现公正、严格执法与热情服务有机地统一起来。

其次，要强化对公安社会管理工作的监督，建立起完善的监督制约机制。这可以从以下几个方面着手:(1)大力推进警务公开，让公安社会管理活动在阳关下运行，自觉接受社会各界的监督;(2)大力推进警务规范化，通过制度规定把公安社会管理活动纳入到规范化的轨道，使公安社会管理活动沿着正确的方向前进;(3)强化对公安社会管理活动的监督。监察督察部门要强化对公安社会管理活动的全程监督，对管理活动中不符合规范化要求的公安民警进行教育和惩罚。

(二)大力推进公安社会管理工作社会化改革

多元合作警务，是新公共管理理论对公安社会管理工作创新的重要启示。在公安社会管理创新中，积极探索，努力推进公安社会管理工作走向社会化，这是公安社会管理创新难度最大也最关键的环节。我们要结合我国国情和各地警务的具体情况，根据各地其他社会主体的能力和水平所达到的程度，逐步探索和推进我国公安社会管理工作社会化之路。当前，可以从以下几个方面进行探索和尝试:

1．业务转移。如在安保业务方面，公安机关可以考虑逐步退出非公益性大型活动的安全保卫，如营利性体育比赛、娱乐活动、文艺演出、展览会等。政府和公安机关可以通过依法强化组织单位承担安全保卫责任，通过市场竞争等方式由保安公司或其他类似组织承包，公安机关只负责指导和监督。

2．竞争外包。如在车辆管理方面，可以通过实行资格认定、公开招标等方式将机动车安全检测交给企业负责，公安机关通过日常交通管理监督企业严格按规定执行。再如在消防管理方面，可以通过落实消防安全责任制，推动消防工作社会化，探索保险公司介人消防工作的新举措。又如在户籍管理方面，可以培育专门的公司来承担这一块的工作，公安机关负责制定规则，并对其运行管理进行监督。

3．授权基层。如在基层治安保卫委员会的职能方面，我们可以通过法律或制度授权，扩大治保会的工作范围，在大力强化治保会建设的前提下，授权其在帮教受刑事处罚人员、流动人口管理等方面的工作权限。公安机关在这个过程中主要是指导监管。

(三)努力构建多元主体参与的社会治安防控体系

维护社会公共安全是公安社会管理工作的重要目标。随着建设社会主义和谐社会的向前推进，构建具有时代特征的多元主体参与的社会治安防控体系，是公安社会管理创新的重要体现，是实现公安社会管理由单一主体向多元主体转化，由直接管理向间接管理转化的重要举措。

构建具有时代特征的多元主体参与的社会治安防控体系，要求公安机关在党委、政府的统一领导下，运用社会控制理论和系统工程方法，合理配置警力资源并且整合一切社会防控资源，以群防群治为依托，以技术防控为支持，形成统一指挥、信息共享、反应灵活、协调有序的“打防管控一体化”的工作系统和运行机制。为此，要从以下方面努力:(1)打造整体防控网络。要适应各种资源流动的市场环境，改革警种配置，让警力下沉、充实基层、立足实战。同时指导社会防控力量的建设，形成防控的合力，共同打造一个全方位的整体防控网络。(2)构建开放式防控体系。在防控体系中，除要充分发挥公安机关的职能作用以外，还应当动员、指导全社会的防控力量参与，特别是遵循市场经济条件下的公共安全多样化需求和价值规律，按照“市场化、专业化、企业化”的思路，稳步实现治安防控的产业规模效益。

(四)全力建设一个完整的公安社会管理评价机制

公安社会管理创新的最终目的是追求公安工作的效率和效益，不讲效益的公安改革是毫无意义的。衡量一个国家警务工作机制是否科学，关键要看其警务工作效益是否最大化。有了效益的意识，公安工作自然会朝着更加科学的方向发展。我们要进行的公安社会管理创新，就是要追求公安社会管理工作整体社会效益的提升。因此，要全力建设一个完整的公安社会管理评价机制，来对公安社会管理创新活动的成效进行跟踪和评估，阶段性地总结创新的成效，提出改进的方向和措施，使公安社会管理创新始终能演着科学正确的方向前进。

因此，要针对公安机关社会管理工作的实际情况，在充分研究论证的基础上，对社会管理创新实施前和实施后公安工作的成效进行评估，根据投入和产出的比率进行评比，对未达到创新目标要求的，认真分析各方面原因，摸索改进措施;对达到目标并取得良好成效的，要总结经验并进行推广。

［1］欧文·E·休斯．公共管理导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2007．

［2］孙浩波．新公共管理理论对重塑中国政府行为的启［J］．管理世界，2009，(5)．

［3］陈振明．政府再造—公共部门管理改革的战略与战术［J］．东南学术，2002，(5)．

［4］曾维和．新公共管理的局限性及改进路径［J］．东北大学学报，2009，(3)．

［5］贾广元．关注民生视角下的公安社会管理创新 ［J］．北京人民警察学院学报，2008，(3)

［6］董少平．公共安全管理的一种新范式 ［J］．江西社会科学，2003，(2)