不动产登记机关登记错误赔偿案件的法律适用

魏秀玲

(深圳大学 法学院，广东 深圳 518060)

我国不动产登记制度历史悠久，但迄今为止，我国尚未出台一部完整的不动产登记法，关于不动产登记的具体制度及规则，分散在不同时期、不同部门颁行的各种法律法规和部门规章中。同样，关于不动产登记机关在实施登记行为过程中给他人造成损害承担赔偿责任的法律规定，也先后呈现了不同阶段与时期的变化与发展，且各具特色。法律的不同规定，直接决定了司法实践中确定不动产登记机关承担责任法律适用的选择不同，也必然导致承担责任的方式与结果不同。

一、我国不动产登记机关承担赔偿责任的相关法律规定评析

我国关于不动产登记机关承担责任的立法，可以追溯到1982年12月4日实施的《中华人民共和国宪法》。该法第四十一条第三款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一规定，体现了两方面内容，一是公民因为国家机关和国家工作人员的行为而权利受损，有取得赔偿的权利。二是公民必须根据法律的规定来主张取得赔偿的权利。但是公民根据哪部具体法律，主张民事赔偿还是行政赔偿，宪法未作进一步规定。这也是我国当时立法活动刚刚启动，尚不具备进一步明确规定条件的客观立法现状的真实反映。但是，以宪法条款明确公民因为国家机关和国家工作人员的行为而权利受损，有依法取得赔偿的权利，无疑为我国行政赔偿制度的确立提供了宪法依据。

1986年6月25日颁行的《中华人民共和国土地管理法》，该法专设法律责任一章，对各类违法行为追究法律责任的情形加以规定，该章并没有设立专门条款对土地产权登记中登记机关的错误登记行为如何追究行政责任加以规定，只是在第八十四条规定:“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”对该条的解读与理解，可以从以下四方面进行，一是法律首次对土地行政主管部门的工作人员在工作中存在的违法行为，依法追究刑事责任和行政责任加以明确。二是土地行政主管部门的工作人员当然包含了从事土地产权登记工作的工作人员。三是土地行政主管部门的工作人员因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊导致土地产权登记错误，当然属于追究责任的范畴，只是根据其违法行为造成的后果轻重，可以分别被追究刑事责任和行政处分的行政责任，并没有规定承担民事赔偿责任方式。四是该法对土地行政主管部门的工作人员实施违法行为并被追究相关责任后，该土地行政主管部门是否承担责任，承担何种方式的责任避而不谈，从行政法的角度而言，也就意味着不追究土地行政主管部门的任何责任。

《土地管理法》虽后经两次修正，一次修订，但均未对上述条款加以改变，而上述条款的内容，被1994年7月5日颁行，并于2007年8月30日修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》全盘吸纳，该法第七十一条规定:“房产管理部门、土地管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权，构成犯罪的，依法追究刑事责任;不构成犯罪的，给予行政处分。”可见《土地管理法》、《城市房地产管理法》作为调整房地产法律关系的专门法律规范，对房地产登记机关在开展登记工作中的错误登记行为并未加以规定，而只规定了工作人员的行政处分行政责任，对民事赔偿责任未明确规定。

1986年4月12日通过并于1987年1月1日起实施的《中华人民共和国民法通则》，首次将国家机关及其工作人员在执行职务中给他人造成损害的行为以承担民事责任的方式加以规定。该法第一百二十一条明确规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”在《民法通则》一年的具体执行中，基于司法实践的需求，最高人民法院于1988年1月26日公布《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》，该意见第一百五十二条规定:“国家机关工作人员在执行职务中，给公民、法人的合法权益造成损害的，国家机关应当承担民事责任。”最高人民法院以司法解释方式明确了国家机关工作人员的职务侵害行为，具体担责人是国家机关，而非工作人员，但承担的依然是民事责任。如果说在《民法通则》颁行之前的《土地管理法》仅规定了土地行政主管部门的工作人员在工作中存在的违法行为承担行政责任，排除了该工作人员所在土地行政主管部门承担行政责任的情形，那么，仅隔半年时间而实施的《民法通则》则改变了这一情形，这种改变有两方面，一是无论是国家机关，还是国家机关工作人员，只要在执行职务中侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。二是国家机关工作人员的职务侵害行为，民事责任承担者是国家机关而非国家机关工作人员。鉴于《民法通则》是调整民事法律关系的民事基本法，而《土地管理法》及之后颁行的《房地产管理法》是调整房地产法律关系的特别法，因此，按照法的适用原则，在特别法与基本法不矛盾的前提下，呈现了特别法与基本法共用的情形，在《民法通则》实施八年后才颁行的《房地产管理法》对《土地管理法》第八十四条的全面吸纳，再次说明法律认可了民事基本法与特别法对不动产登记中登记错误承担责任的处理原则，一是土地行政主管部门的工作人员在工作中存在的违法行为依法分别追究刑事责任和行政处分的行政责任。二是国家机关工作人员在执行职务中，给公民、法人的合法权益造成损害的，由国家机关承担民事赔偿责任。1989年4月4日通过并于1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，则是通过程序法的规定，把实体权益的主张纳入行政赔偿范围。该法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第六十七条进一步规定:“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”程序法是实现实体权利的路径，当事人合法权益受损时，只有依据合法的路径主张权益，权益才能得到保障。在《行政诉讼法》颁行前，既然《民法通则》规定了国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任，而早在1982年10月1日起正式试行的《中华人民共和国民事诉讼法 (试行)》第三条规定:“凡在中华人民共和国领域内进行民事诉讼，必须遵守本法。法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”可见，在当时民事、行政程序法混和适用的客观条件下，当事人依《民法通则》第一百二十一条主张的权利，就是一种民事权利，司法实践也无实际区分民事责任和行政责任的必要。直至1991年10月1日起施行的《行政诉讼法》，才将行政行为侵权案件纳入了行政程序法范围，而此时法律适用现状是，行政行为侵权案件的担责方式是民事责任，而审理程序是行政程序，虽然国家赔偿责任未在实体法上得以确认，但却通过《行政诉讼法》的施行，把当事人实体权益的主张纳入了行政赔偿范围，这为之后国家赔偿法的出台拉开了帷幕。

1995年1月1日起实施的《国家赔偿法》，以实体法方式确立了行政机关的行政赔偿责任。该法详细规定了国家行政机关及其工作人员在行使行政职权时对侵害他人人身财产的行为承担行政赔偿责任的赔偿范围、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等内容，使得行政赔偿责任的认定及处理原则，与民事赔偿责任有了明确区分。尽管此时《民法通则》的相关规定仍然有效，但基于行政赔偿特别法优先适用原则，司法实践中将不动产登记机关在实施登记行为过程中给他人造成损害承担赔偿责任按照国家赔偿法确定国家赔偿责任已无异议，民事责任与行政责任的区分还是显而易见的。

然而，2007年10月1日起施行的《物权法》，以其模糊的、原则性的规定，再次将民事责任与行政责任的交叉适用纳入公众视线。该法第二十一条规定:“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”有学者对此条内容予以了高度评价，认为“物权法这一规定标志着我国房地产登记赔偿制度的确立。”［1］58笔者认为，物权法上述规定，不但不是我国房地产登记赔偿制度确立的法律依据，而且还以一种模糊的、过于原则性的规定，把登记行为过程中涉及的当事人的民事虚假行为和行政机关的行政行为混合在一起，将原本在实践中逐步分离出来的民事责任与行政责任分别依法处理原则，再次粘合在一起，把国家赔偿责任的确定，又一次纳入了民事法律规范调整范畴，其立法原意也许在于把登记行为民事化，但在法律制度没有改变登记行为行政性质的前提下，在现有的不动产登记管理制度没有从体制上改变前，这样的规定，可以说是失败的，它既未实现立法初衷，又严重引发公众歧义，导致实践中目前对因登记错误引发的赔偿案件适用法律上处于两难境地。

二、《物权法》第二十一条的理解与适用

物权法是规范财产关系的民事基本法，以民事财产的归属和利用及产生的民事关系为其调整对象，明确国家、集体、私人和其他权利人的物权以及对物权的保护。《物权法》第二十一条就是基于物权保护原则，对虚假登记及登记错误而造成的物权损失，确定相关当事人承担赔偿责任。而对该条的正确解读，直接关系到司法实践中确定登记机关赔偿责任的法律适用问题。笔者认为，解读《物权法》第二十一条，涉及如下三项内容:

第一，确立了虚假登记的当事人民事赔偿责任原则。当事人在申请登记中提供虚假材料，虚假登记并致他人损害发生的，应承担赔偿责任。由于当事人提供虚假材料申请虚假登记的行为，属于民事侵权行为性质，应当承担侵权的民事责任，当事人的这种赔偿责任属于民事责任范畴，对此业界应无异议。

第二，以民事基本法的方式确认了不动产登记机关的赔偿责任。不动产登记机关只要实施了登记行为，且因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，但是，回避赔偿责任的性质，对登记机构错误登记的赔偿责任，是民事赔偿责任，还是行政赔偿责任，法律未予明确。

第三，确立了不动产登记机关的追偿权利。无论登记机关是以承担民事赔偿责任方式，还是承担行政赔偿责任，在对相关当事人的赔偿结束后，都可以向造成登记错误的人进行追偿，这种追偿的性质，属于民事权利的行使范畴。

上述内容的第一、第三项在司法实践中，应不会存在太大分歧，法律条款的表述及立法用意是清晰的。对于第二项内容，则是一种含糊其辞，模棱两可的规定。立法上这种规定，客观上必然导致司法实践中对该款的理解与适用，会产生严重的分歧。笔者认为这种分歧至少有三种。第一，既然《物权法》作为民事基本法规定了不动产登记机关的赔偿责任，那么这种赔偿责任当然属于民事赔偿责任，因为这是法的调整对象和法的性质所决定的。第二，《物权法》第二十一条第二款所言的赔偿责任性质，处在不确定状态，究竟确定为民事责任，还是行政责任，由具体案件的当事人主张权益时加以确定。当当事人选择了民事诉讼，主张民事赔偿诉求时，这种责任可以是民事责任，人民法院可以适用《物权法》第二十一条来处理。当当事人选择了行政诉讼，主张国家赔偿时，则人民法院不应适用《物权法》第二十一条来处理，而是适用《国家赔偿法》相关规定来确定赔偿责任，此时，不动产登记机关承担行政责任而非民事责任。第三，《物权法》第二十一条第二款属于冷冻条款，在目前不动产登记机关仍隶属于国家行政机关的情形下，不适用该条款来确定不动产登记机关的赔偿责任，如果不动产登记机关改变现状，成为独立的不动产登记局，具备了民事责任主体的条件，则人民法院应当适用《物权法》第二十一条第二款来确定登记机关的民事赔偿责任。显然，在新的法律、司法解释没有出台前，上述歧义的存在，客观上既会造成当事人权利救济选择不当而承受败诉的结果，又会造成人民法院可能因适用法律不当而错误判决的情形。某法院正在处理的一起不动产登记赔偿案件，就反映了上述客观情况。

坐落于某市的A商铺，系香港某公司在大陆购置房产。2008年7月8日，出卖人王某以该香港公司委托代理人的身份与买受人陈某前来某市房地产交易登记中心办理房屋买卖过户登记，并提供了房产证、公司营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书等必要材料。该中心经审核，予以核准登记，并核发了陈某为产权人的新《房地产权证》。后香港某公司向法院提起诉讼，要求撤销已核发的房产证。经法院查明，王某提供的前述过户材料均系伪造，法院遂做出了撤销新《房地产权证》的判决，并已发生效力。买受人陈某遂向法院提出起诉，要求根据《物权法》第二十一条，判令某市房管局赔偿购房款及利息损失。法院在受理本案后，遂将本案以行政案件立案并交由行政审判庭审理，被告某市房管局答辩认为原告的损失虽然客观存在，但原告应依据《国家赔偿法》来主张赔偿，目前依据《物权法》来主张权益，与登记机关的行政行为性质不符，要求法院驳回其请求。原告陈某认为自己提起的是民事诉讼，诉状中的诉讼请求也是要求被告赔偿购房款及利息，并未主张国家赔偿，至于案件由行政审判庭来审理，那是法院的安排，自己也不同意这种安排，坚决要求法院根据《物权法》第二十一条来处理。本案中原、被告双方对事实并无争议，而争议就在于案件性质及法律适用问题。法律的适用不同，也决定了赔偿范围的不同。正是这样的疑惑，使得本案的处理，历时近两年，尚未判决。我们可以设想，如果法院根据《国家赔偿法》判令被告承担国家赔偿责任，则原告不会满意，因为赔偿额限于直接损失。如果法院根据《物权法》第二十一条判令被告承担赔偿责任，则是以判例的方式把登记机关的登记行为民事化，也是以《物权法》而排斥了《国家赔偿法》在司法中的适用。

可见，《物权法》实施后，就登记机关的登记错误给他人造成损害案件，必然引发不同的诉求主张。对受害当事人而言，主张民事赔偿权利，能最大限度保护自身权益，而对登记机关而言，则坚持主张要求适用国家赔偿原则，因此，诉求的不同，必然涉及如下问题，一是案件审理程序的不同，主张民事赔偿权利自然适用民事诉讼程序，主张国家赔偿原则，则适用行政赔偿程序。二是实体法的适用不同，主张民事赔偿则适用《民法通则》、《物权法》及《侵权责任法》等一系列民事法律规范，而主张国家赔偿原则，则适用《国家赔偿法》、《土地管理法》、《房地产管理法》等相关法律规定。三是获得赔偿范围不同。主张民事赔偿，当事人既可以主张直接损失，还可以就间接损失提出赔偿，而主张国家赔偿，则依现行法律，仅限于直接损失。显然，上述结果，必然导致登记机关和当事人之间在登记错误情形出现时，各自的利益不同，权利主张诉求截然不同，不但不利于矛盾的解决，也为司法实践中相同性质案件因法的适用导致不同处理结果的出现，为实践中的司法混乱埋下了隐患。

三、《物权法》实施后不动产登记机关赔偿责任的法律适用

不动产登记机关承担赔偿责任的法律适用，取决于不动产登记机构设立的管理体制及不动产登记行为的性质。不动产登记机构设立的管理体制的不同，决定了不动产登记机关登记行为的性质不同，而不同的行为性质，决定了在登记错误情形下，应当适用不同的法律规则来确定登记机关的赔偿责任。

基于各国法律体制的不同，对不动产登记机构设立的功能及要求也有所不同，呈现各自不同特色。归纳起来，不动产登记机构的设立，有两种模式，一是将不动产登记业务归于法院职能范围，在法院下设不动产登记局，实施不动产登记行为，政府不再单设不动产登记机构，如德国、瑞士即采此例。二是将不动产登记业务纳入政府行政职能范围，由专门的登记机关实施不动产登记工作，如英国、美国及我国台湾地区和香港地区。也有学者对此持不同观点，认为从国外有关不动产立法来看，不动产登记机关主要有三种，即行政机关、司法机关和其他组织。［1］58

我国在建立不动产登记制度伊始，就将不动产登记业务归于政府行政职能范畴，无论是房屋管理局与土地管理局分立时期，还是现在两局合二为一，不动产登记业务，都始终是上述职能机关的一部分重要职责范围。《土地管理法》和《房地产管理法》均明确规定上述机构代表国家对土地房屋实施行政管理权。这也就决定了土地房屋行政管理部门及其工作人员围绕不动产登记而开展的各项工作，属于行政行为性质。

同时，根据我国现行法律规定，土地房屋行政管理部门虽然根据当事人的申请，依法将不动产权利和应当记载其他事项通过登记行为在不动产登记簿上予以记载，但这种登记行为，并不能当然设立、变更、终止民事权利和义务，只是将申请人因民事行为设立、变更、终止的房屋权利和其他应当记载的事项予以记载，体现了国家行政权力对房屋物权关系的合理干预［2］，因此，这种干预行为的性质属于行政行为，既然是行政行为，因该行政行为而导致的赔偿责任，当属国家赔偿责任范围。因此，《物权法》出台后，在我国现行房地产行政管理体制没有做出调整，在不动产登记业务没有从房地产职能范围分离出来，在我国不动产登记法、新的法律法规、司法解释出台之前，涉及不动产登记业务而引发的赔偿案件，仍应适用现有的法律法规及司法解释，正确判定赔偿责任，也就是说， 《土地管理法》第八十四条、《房地产管理法》第七十一条及《国家赔偿法》第三条、第四条、第五条仍是当下处理登记机关登记错误赔偿案件的法律依据。

［1］李延荣．房地产法研究［M］．北京:中国人民大学出版社，2007．

［2］刘守君．登记机构登记错误的赔偿是行政赔偿 ［J］．中国房地产，2010，(8):30.