论出租车经营中的垄断问题

杨 萌,郑志柱

(1.暨南大学 法学院,广东 广州 510630;2.广州市中级人民法院 民三庭,广东 广州 510030)

2008年发生的诸多社会事件中,出租车罢运事件很是引人注目。11月 3日,重庆市主城区8000多辆出租汽车全城罢工。7日,湖北省荆州市数百辆的士集体停驶。10日,上百名海南省三亚市出租车司机停止营运。同一天,甘肃省兰州市永登县上百辆出租汽车集体罢运。18日,部分“挂靠”在云南大理交通运输集团的个体客车司机集体罢运,导致全州的县际客运秩序一度濒临瘫痪。20日,广东汕头 1000多辆出租车罢运。12月 1日,广州出租车司机集体罢运一小时。出租车司机罢运已成为影响社会稳定的隐患。

在探究该事件的背景时,我们注意到 2005年至 2007年底经济持续高涨之后的全球能源短缺、金融危机在市场经济国家连锁影响这样的大背景,以及国家发改委宣布自 2008年 6月 20日起将汽油、柴油价格每吨提高 1000元这样的小背景。当经济高涨时,蛋糕够大,份大份小的问题被收入持续增长的现状和期待所掩盖;当经济调整周期到来时,蛋糕变小,如何分配遂成为必争之利益。本文就是企图挖掘出租车经营活动中被长期掩盖着的利益分配环节中的垄断问题,将涉及出租车公司、司机,以及出租车行业的主管部门。如果不建立起解决该问题的长效法律机制,在经济周期的潮汐式冲击过程中,该问题还将反复。

一、出租车经营在经济法律中的定位

我国出租车行业的市场化始于上个世纪 90年代。由于城市道路的有限性,为避免过度竞争,目前各地政府对出租车行业进行多方面的直接管制,其核心内容包括:一是市场准入管制,政府对获准经营出租车业务者颁发经营特许状 (“经营指标”)。我国出租车行业有 “公司化”和 “个体化”两种经营模式,除了温州等极少数城市,目前各地普遍采取的是 “公司化”的经营模式。取得出租车业务经营权的公司包括国有、集体、私人所有以及混合制等几种性质的出租车公司。取得出租车经营权的方式在各地和各阶段有不同,简单而言,有行政审批无偿让渡和拍卖取得两种方式;二是总量管制,政府对本地出租车运力投放量进行控制;三是租价管制,主管部门按高、中、低三个档次为各类出租车规定租价;四是车辆更新管制,它直接关系到司机享用经营特许权的期限。

随着出租车公司和运营车辆数量的激增,一度出现了比较极端的准入管制政策,比如,北京市经过 1992年出租车行业的大发展后,从 1993年3月起直到 1994年都停止批准新设立的出租车公司,理由是供过于求,引起无序竞争。这种极端专营保护使出租车公司摆脱了竞争的压力和动力,出租车公司手中的经营特许状日益升值,变成了出租车公司的“摇钱树”。出租车司机工作岗位的稀缺性凸现出来,司机在与出租车公司的谈判中地位日益削弱。出租车公司可以利用主管部门对个体经营严格控制的政策,凭借其特许经营的垄断地位,向司机收取高额“承包金”,还可通过在经营特许权买卖中以更新车辆为由终止合同并重新将出租车高价承包给司机,从中盘剥司机。司机与出租车公司的纠纷不断增加,长期存在。同时,出租车行业主管部门还曾对国有企业、私营企业和个体户采取了差别待遇:出租车行业对私营企业关闭大门,私人投资设立出租车公司,只能“挂靠”一个“主管部门”;主管部门担心个体户不易管理,采取限制政策;出租车公司可以收购其他公司从而增加“指标”,但个体户不得收购公司的 “指标”,其营运的车辆不得转租或转让。[1]一方面是窘迫的交通状况对更多出租车的需求,一方面是营运准入的严格限制以及出租车公司对司机的垄断盘剥,道路上存在大量 “黑车”,再次蚕食着出租车司机已被收刮多次的钱袋子,罢运事件终于一触即发。

类似出租车经营所在的交通行业,由于其与某领域总体容量 (具体而言就是城市道路容量)密切相关,在对其进行经济法律分析时,我们可以将之放在自然垄断行业中,而将出租车公司作为公用企业对待。自然垄断行业主要分布在交通运输、邮电、电力、自来水、天然气等领域,其特征有:它们向社会提供的产品或服务都是通过固定的网络 (管道或线路)进行的;它们产品的生产与销售是一个不可分割的过程,基本没有储存能力;它们的产品或服务直接关系到人民生活和国民经济。而公用企业是指其产品或服务是与人们的日常生活密切相联系、为人们现代生活所不可或缺的企业,也称公益企业、公用事业。公用企业分布的行业投资大、回收时间长,在绝大多数国家是由政府直接投资经营,并颁布专门的管制法律[2]。上文提及的出租车行业的直接管制正是如此。

二、出租车经营中的垄断问题

在深入探究此问题时,垄断产品 (“经营指标”)的经营者 -出租车公司的行为首当其冲,司机则是垄断产品的交易相对人;再往上溯,垄断产品的发放者 -出租车行业主管部门的行为也应引起注意,如果主管部门和出租车公司关系过于密切,司机的权利更有受威胁之虞。按我国现有的法律体系,这里边牵涉到的有的是法律问题,有的是法律尚不直接调整的范畴。

1.政企分开之后的政企同盟

在自然垄断行业实行政府管制一直被当作理想假定,认为其目的是通过提高资源分配效率,增进社会经济福利,并假定政府管制者专一地追求这一目标。可是在二十世纪七十年代,在西方国家出现另一种相对的理论,这就是以 “政府管制俘虏理论”(capture theory of regulation)为核心内容的“政府管制经济理论” (economic theory of regulation)。该理论以完善的代议制为前提,断言管制是一系列由产业所需并控制的政府 “恩赐”,产业集团用金钱帮助政客选举以获得政府的管制,从而合法地获取垄断租金。立法者所选择的管制政策,不仅要满足选票数的最大化,他的目标函数是取决于利益集团财富水平的“大多数生产函数 (majority-generating function)”,还将使政治的边际替代率等于企业利润与消费者盈余之间相互转换的边际替代率,从而达到一种均衡。但是,企业这一利益集团规模较小 (在一些自然垄断行业只有少数甚至一家企业),而且每个企业都能敏感地认识到可从优惠的政府管制政策中取得大量的利益,容易采取一致的行动;而与企业相对的消费者利益集团则由数以万计的个体构成,政府管制对其造成的不利影响由各个消费者分担,对个人的影响不大,因此,个人往往缺乏为本集团利益积极努力的动机,这就使在众多的利益集团中,企业对政府管制具有特殊的影响力。这样,政府管制俘虏理论认为,政府管制是为满足产业对管制的需要产生的 (立法者被产业所俘虏);管制机关最终会被产业所控制 (执法者被产业所俘虏 )。[3]

正如王俊豪教授指出的,政府管制俘虏理论存在相当大的局限性 (政府管制者、企业、消费者都被假定为纯粹的经济人;所有的利益相关者都被假定为有合理的预期;忽视政府管制成本对效率的影响)[3]。但是,该理论使我们看到政府管制目标在实践中的偏差,其中对我国有实际意义的是,必须解决政企不分的问题。

在我国,很多公用企业目前仍受政府直接控制,是政企高度合一的特殊企业。由于它们在一定的范围内拥有行政垄断经营权,实际上是 “政府垄断企业”。立法者与管制者不用追求选票的最大化,他们追求的目标与企业是一致的,就是效用和税收的最大化。在出租车行业,虽然出租车公司准入制度已形式上建立,政府不直接经营出租车营运,但是,是从主管公司对出租车公司严格管制,我们可以看到,正是由于 “俘虏”与“管制”的双向需求,两者这种管制者与被管制者的政企同盟仍然存在。在这种条件下,裁判加入到对手的行列中,作为交易相对人的司机则永远是管制博弈的输家,管制者无疑要偏向作为同盟者的企业利益集团。就法律关系而言,出租车罢运事件反映的本是司机与出租车公司的纠纷。然而,只有主管机关深度介入,事件才能得以解决,可见问题不单存在于司机与出租车公司之间,不仅仅源于出租车公司的内部管理和运营模式的缺陷。

2.出租车公司滥用市场支配地位、形成垄断协议

出租车经营中出租车公司的垄断行为其实“非一日之寒”,早在上世纪末,他们已以同样手段管理 (按照学者的批评实为盘剥)着司机,上文提及的北京的例子就是这样。然而,与政府全方位管制形成鲜明对比的是,1999年 4月至 5月,北京市高级人民法院经济庭电话通知各中级人民法院和区县法院:有关出租车的诉讼案件,未受理的,不予受理;已受理未审结的,停止审理。同年 9月 1日,北京高院正式下达《关于人民法院不受理出租汽车司机与出租汽车公司承包合同纠纷的通知》,指出:“承包合同是劳动合同的附件,即出租汽车经营者与司机订立的承包合同是内部承包性质,二者是管理者与被管理者的关系,不是平等的民事主体。今后出租汽车经营者与司机仅因承包合同产生纠纷诉至法院的,法院依法不予受理。”学者提出的质询是,即使 “承包合同是劳动合同的附件”,那么承包合同产生的纠纷也属于劳动争议,根据《劳动法》第七十七条的规定,用人单位与劳动者发生的劳动争议,当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼。法院拒绝受理剥夺了当事人的诉权,是在逃避司法职责,再次沦为行政权的附庸。[2]

自 2008年 8月 1日起,我国已实施《反垄断法》,出租车公司的行为实际上可适用该法予以制裁。出租车公司在具体地域的出租车行业中具有能够控制商品价格或者其他交易条件的市场地位,应当认定为具有市场支配地位的经营者,其以不公平的低价购买出租车司机的服务,应当认定为滥用市场支配地位的行为,反垄断执法机构应当介入规制,为解决纠纷亮出反垄断之剑。

此外,我们还注意到,出租车公司不但对上(主管部门)存在政企同盟,对旁 (其他出租车公司)也是“铁板一块”。在高度管制的体制中,出租车公司之间显然无需谈判以达成 “卡特尔”,只要接受主管部门的规定,垄断协议作为一种必然导致的结果便形成了。这是一种中国特色的 “卡特尔”,实际上使我国《反垄断法》中 “垄断协议”一章失去了在出租车行业适用的现实土壤。

3.自由资本对低效管制体制的冲击

经济学上将政府提供的物品分为纯公共物品和准公共物品。政府提供的国防、外交、环保、司法等是典型的纯公共物品;公用企业的服务对象不象一般性产品那样能够加以自由选择或排斥,或实现这种排斥的成本过高;其产品在经济效益价值更多地转移到下游产业部门和消费者身上的同时,自身也可以从收取服务费或产品销售中获得补偿,因此其产品属于准公共物品。我们可以将出租车提供的服务视为准公共物品,当然,在公共物品与非公共物品的动态数轴上,这种服务无疑是弱性的准公共物品,但它仍带有公共物品的一般特性。

政府对这两类公共物品在资金收入、供给方式和管理机制等方面有相同之处,但两者也有明显的区别,纯公共物品为政府所垄断;对准公共物品,虽然绝大多数国家也采用政府垄断的形式来提供,但它不具有垄断性。准公共物品在政府供给和私人供给之间有不断变化的平衡。[4]当公营企业供给的准公共物品由于官僚机构的顽疾出现低质量,以致出现公营企业的低效率时,私营企业供给的准公共物品需求会呈上升趋势;当私营企业供给的准公共物品由于私人资本永不满足的利润冲动出现低质量时,就会刺激对公营企业准公共物品的需求。出租车行业中 “黑车”的出现正是这种分析逻辑的结果:当由于主管部门与出租车公司政企同盟、出租车公司滥用市场支配地位等问题导致出租车经营管制体制低效率时,道路上更多的 “打的”需求将与自由的 (同时也是违法的)私营车辆结合,无情地冲击现有管制体制,并使体制内的司机的盈利状况进一步恶化。

三、解决出租车经营垄断问题的法律路径

要解决出租车经营的垄断问题,最根本的,是要对目前我国出租车行业许可经营制度进行深度改革。然而,国外对出租车行业进行有效规制的摸索和经验告诉我们,要找到适合本国国情的规制制度极其不易。从我国现有的出租车行业规制制度出发,要解决出租车罢运事件,尚需依赖现存路径。与三鹿奶粉事件一样,行政力量在解决出租车罢运事件中发挥了不可替代的作用,这与我国政治权力架构中行政权 (以及背后的政党执政权)的地位相适应。当然,只要能有效解决问题,由谁解决并不重要。不过,在倡导法治的语境下,我们认为还可以有以下路径,这是一种注重于外部制约的解决思路。

1.反垄断执法机构的执法

反垄断法的制度系统包括关于市场支配地位控制的制度和关于限制竞争行为控制的制度,具体而言,则包括四项制度:一是垄断控制制度,规范垄断状态、控股、营业转让、股份保有、垄断化、垄断力滥用 (如不当定价、拒绝交易、歧视、施加压力等行为);二是经济力量过度集中阻却制度;三是横向限制和纵向限制规制;四是不公正交易方法与歧视规制,规范各种价格和非价格歧视行为 (如区别对待、共同抵制等),与各种不公正交易方法 (如附条件买卖)。[5]

基于公用企业所在产业的市场结构仍然是垄断性竞争,反垄断法对公用企业的规制主要在于禁止滥用市场支配地位、进行价格监督等方面。禁止滥用市场支配地位上文已论及。价格监督是防止公用企业在提供产品时对交易相对人进行滥用性的剥削。可以通过以下三种方法认定企业的剥削行为:一是空间比较,适用于存在可比价格的产品;二是时间比较,适用于不存在同类可比价格的产品;三是成本加合理利润的比较,这种方法首先是确定产品或服务的成本,然后与价格相比较,以判断企业所获得的利润是否有合理性。这种方法将导致政府直接限价而受到置疑,如果因政府限价致使企业破产,谁为企业承担责任?即使企业没有破产,谁为企业扩大再生产的资金负责?[6]在出租车罢运风潮中反映出来的问题是,价格监督必须有一定的浮动空间,且必须按照经济周期建立敏感的反应机制,使价格干预保证出租车公司与司机的大致利益分界线。

针对出租车经营中的垄断问题,反垄断执法机构还可以规制主管部门滥用行政权力排除、限制竞争,这是我们常说的“行政垄断”问题,上文提及的政企同盟属于此类。比如,出租车行业主管部门部不得滥用行政权力强制出租车公司从事垄断行为;不得制定含有排除、限制竞争内容的规定。同时,如果现实存在,还应禁止出租车公司之间形成的固定服务价格或联合抵制交易等垄断协议。

2.法院的反垄断司法。

在我国,法院对案件的受理 “入口”较窄,以至于能否对公用企业进行卓有成效的反垄断规制受到质疑。这主要体现在诉讼法对行使诉权的主体及资格、被诉对象限制过严。我国《民事诉讼法》第 108条规定,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”强调的起诉资格是“与本案有直接利害关系”;《行政诉讼法》第二条规定,“公民、法人、其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依本法向人民法院提起诉讼。”该法关于起诉资格的规定比《民事诉讼法》略为宽松,没有以直接利害关系为条件,但是范围有限,仅限于当事人对行政处罚或行政处理决定不服的诉讼。也就是说,即使有关行政机关怠于行使反垄断职责,公民、法人和其他组织没有受到垄断企业直接损害的,是不能到法院寻求司法救济的。尤其在普遍存在政府管制的公用企业行业,与公用企业无“直接利害关系”的人是不能对公用企业说三道四的。

在维系竞争秩序的过程中,一个独立的、强有力的、具有公信力的裁判体系是不可缺少的,法院无疑在这一体系中居于首要地位。因此,应该对我国的司法体系进行深层次的改革。建议扩大案件的受理范围。随着政府权力从市场内部退出,需要法院在市场外部设防。建立完善的司法手段是保障法院完成其职责的条件。到目前为止,法院仅在知识产权诉讼中拥有签发禁止令的权力,对垄断案件的审理尚处于起步阶段。

针对上述问题,本文提出这样的改革设想:可借鉴美国的作法,赋予个人直接起诉的权力。如果有关行政机关对公用企业的垄断行为不予立案和查处,任何个人和组织都有权代表国家作为原告,直接向法院提起诉讼,要求法院追究其民事、行政和刑事责任。考虑到这三种法律责任的追究需要通过不同的程序,为解决诉讼经济问题,法院在受理专门反垄断机关或个人的诉讼后,可“一揽子”处理完毕。因为只要事实清楚,就可以依法追究责任,而且有些案件中,只有界定清楚当事人的民事责任,才能进一步追究其行政和刑事责任。如果是无直接利害关系人提起的诉讼,民事责任的追究不以补偿为目的,法院可作出停止违法行为、消除影响、罚款的处理。考虑到这种“公益诉讼”涉及面广,诉讼费数目可观,非普通个人力量可以负担,而且诉讼并不一定关系到原告的直接利益,为使之成行,应改革现有的诉讼费预交及分担制度。如果是提起反垄断的公益诉讼,法院可只收象征性的费用;诉讼成功,应判令由被告支付,并从对被告的罚款中划出专款,作为对原告的奖励。公用企业的产品或服务遍布在民众的日常生活中,实行这种制度可提高人们反对垄断的自觉性,更好地保护消费者利益,同时,也是对行政机关履行职责的督促,对于公用企业的反垄断规制有现实意义。

［1］王军.政府管制的经济和法律问题 [N].南方周末,2000-12-24(A21).

［2］王晓晔.规范公用企业的市场行为需要反垄断法[A].竞争法研究 [C].北京:中国法制出版社,1999.

［3］王俊豪.中国政府管制体制改革研究.北京:经济科学出版社,1999.

［4］约瑟夫.斯蒂格里兹.政府经济学 [M].曾强,何志雄,等,译.乌家培,高正琦,校.北京:春秋出版社,1988.

［5］曹士兵.反垄断法研究.北京:法律出版社,1996.

［6］王晓晔.规范公用企业的市场行为需要反垄断法.竞争法研究 [M].北京:中国法制出版社,1999.