健全完善管理制度 促进油气资源找矿大突破

许书平

(国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034)

油气资源是现代工业的血液，是“发展之基”。我国加速推进工业化、城镇化对油气资源需求快速增长，油气资源保障能力成为制约我国改革发展的“瓶颈”。为使油气资源 “立足国内，提高能源资源保障能力，较大幅降低对外依存度”的目标成为现实，促进经济社会快速健康可持续发展，迫切需要创新油气资源勘查体制机制，解放生产力，以实现油气资源找矿大突破。

1 我国油气资源勘查进程及保障形势

新中国成立之初，我国石油工业十分落后，石油年产量仅12万t，主要靠进口“洋油”维持国民经济发展，被西方国家称为“贫油国”。1953年，我国实施第一个五年计划，就遇到了能源资源短缺这一难以逾越的障碍。1956年毛主席指出，地质工作搞不好，一马挡路，万马不能前行。

以李四光为代表的我国老一辈地质学家，在分析我国地质条件的基础上，进行理论创新，提出了“陆相生油”理论，从理论上推翻了中国贫油的结论，为党和国家决策提供了科学依据。1953年底，毛主席、周总理在听取了时任地质部部长李四光的汇报后，并根据其建议，在松辽平原、华北平原开始了大规模石油普查。1959年发现了大庆油田，之后相继发现了大港、胜利和华北油等大油田，从根本上改变了我国石油工业落后面貌。1965年实现石油自给，1978年产量突破1亿t大关，跨入世界产油大国的行列。在满足和保证国内需求的基础上，我国石油还有部分出口，20世纪80年代中期，石油出口曾是国家外汇主要来源。

20世纪90年代以来，我国石油新增探明地质储量仍不断增加，但重大油田发现越来越少，石油产量增长趋缓，增长速度呈下降趋势；天然气勘查则不断取得重大突破，新增探明地质储量大幅增加，天然气产量大幅增长，增长速度呈加速趋势。

近年来，我国经济快速发展，工业化、城镇化进程不断加快，对石油消费需求持续快速增加，供需矛盾日益突出。自1993年我国再次成为石油净进口国以来，对外依存度不断攀升，2009年已超过50%，石油产量出现了近十年来首次负增长。在我国能源消费构成中，石油消费比重呈下降趋势，煤炭消费居高不下，由此带来的环境压力很大。在降低碳排放的大背景下，对石油的需求还将刚性增长。未来我国如果没有重大石油勘查发现，石油产量将只能保持缓慢增长，预计到2020、2030年，我国石油对外依存度分别不低于65%和70%。

全球油气资源的供给基本能满足需求，但国际环境复杂多变，影响和平与发展的不稳定不确定因素增多，围绕能源资源的竞争更趋激烈。石油库存、政治、军事和投机等因素，干扰和影响世界石油市场，使世界油气资源的供需平衡更加脆弱。

我国石油对外依存度过高，严重影响了我国经济社会发展和国家安全，日趋成为制约我国经济社会可持续发展的“瓶颈”。

2 制约我国油气资源找矿突破的主要制度因素

新一轮全国油气资源评价结果表明，我国油气资源丰富，探明程度较低，石油仅为34%，天然气仅为14%，找矿潜力还很大。

“十一五”期间，我国油气资源勘查投入力度加大，油气资源新增探明地质储量较“十五”期间有了较大增长。但从全局来看，石油仍未实现找矿大突破，吃“老本”现象依然较严重，资源保障能力提高有限。究其制度方面的原因主要有：

(1)油气资源勘查管理计划经济色彩较浓，缺乏竞争机制

1998年国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)，明确规定：申请勘查石油、天然气的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件，以及具有勘查单位法人资格。目前，我国只有中国石油集团、中国石化集团、中国海油和延长石油集团4家企业具有在国内从事石油和天然气勘查开发资质。我国行政法规对油气资源勘查资质作出了严格规定，从制度上设置了过高的准入门槛，形成了目前油气资源勘查高度集中的局面。据统计，全国已登记的油气资源勘查开发区域，95%以上由中国石油、中国石化和中国海油三大石油公司所控制，总体上具有海陆分割、南北分割的特点。

由于油气资源勘查的特殊准入规定，限制了社会资金的进入，不利于发挥民营等经济主体投资油气资源勘查的积极性，不利于推动油气资源找矿的突破；也制约了油气资源勘查开发市场的培育和完善，四大石油公司之间的合作不足，竞争不充分，在高风险、勘查前景较好的区域，没有采用国际惯用的风险共担模式来开展有效合作，以促进油气资源勘查发现。

另一方面，《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，探矿权申请主要按照申请在先的原则进行登记。目前，我国油气探矿权主要以申请在先方式进行行政审批登记，以招标拍卖挂牌等市场竞争方式出让油气探矿权管理制度尚未建立，市场配置资源的基础性作用未得到有效发挥。

(2)经济调节手段未发挥作用，各自抢先登记油气探矿权

为防止“跑马圈地”，1998年国务院发布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》对探矿权使用费和最低勘查投入标准作出了明确规定，以发挥经济手段调节作用，增加探矿权持有成本，使探矿权(申请)人根据自身能力适度申请登记探矿权，及时退出没有取得勘查突破的区域。在制定《矿产资源勘查区块登记管理办法》时，考虑到当时地勘单位承受能力，制定的探矿权使用费标准与世界各国相比偏低。1998年至今已过去了12年时间，经济社会和油气资源勘查开发形势已发生了巨大变化，探矿权使用费和最低勘查投入标准仍未调整，已明显偏低。探矿权持有成本大大降低，油气探矿权人虽然没有勘查投资能力，甚至对已登记的探矿权勘查投入不足的情况下，仍大量申请油气探矿权，抢先登记探矿权。一旦登记了探矿权，很少有主动退出的。目前，全国已登记的油气资源勘查面积超过了400万km2。

(3)油气资源勘查区块退出机制未建立，勘查投入不足

《矿产资源勘查区块登记管理办法》允许探矿权人在探矿权到期时进行延续，对探矿权可以延续多少次没有作出规定。在实际管理中，探矿权人没有违法违规行为，履行了法定义务，基本都能给予延续；延续时探矿权人不主动申请缩减勘查面积，管理机关要求缩减勘查面积缺乏刚性依据。探矿权到期可以延续，持有成本又低，油气探矿权人有资金就多投入，没有资金仅按法定最低勘查投入标准进行投入以维持探矿权，对于长期不能取得勘查突破的区域也不退出。

总体来看，我国油气资源勘查部分区块存在投入不足的问题。据统计，2006～2008年，我国油气勘查投资分别为447亿元、552亿元和564亿元，呈现出持续增长的势头，但每平方公里勘查投入，在平均值上仍仅略高于法定最低勘查投入标准。考虑到一些重点勘查区域勘查投入比较大，可以推断还有部分勘查区块投入不足或没有投入。

3 已建立的制度对促进油气资源勘查进程的意义

2009年年底，国土资源部出台《关于进一步规范探矿权有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号)，对探矿权申请人的勘查资金能力作了量化规定，特别是对申请新立探矿权的，对申请人勘查资金能力作出了更加严格的规定；同时，建立了勘查区块退出机制，探矿权延续时，不能提高勘查阶段的，要缩减相应勘查面积。对申请人勘查资金能力作出严格规定，在一定程度上能够防止油气探矿权人在没有勘查能力的情况下继续“跑马圈地”；建立勘查区块退出机制后，油气探矿权人为保住已登记的探矿权勘查区块，将会加大勘查投入，加强油气勘探理论研究，采用先进的找矿技术和设备，有利于加快勘查进程，尽快实现找矿突破。

地质工作是实践、认识、再实践、再认识的反复深化过程。相当部分世界级大矿床的发现，都经过了几上几下的过程。由于探矿权具有排他性，一旦被登记就不允许他人进入该区域勘查，探矿权人如长期没有取得勘查发现，又不主动退出，将会阻碍其他投资者在该区域开展勘查工作。现有探矿权人没有取得勘查发现，不能表明该区域没有矿藏，也不能肯定其他投资者不能在该区域实现找矿突破。

如我国四川宣汉普光气田，前人曾开展了多年油气资源勘查，没有取得勘查发现。之后，中国石化调整新的勘探队伍，通过在勘探理论、勘探思路和勘探技术上创新，采用了海相海棚结构理论，而不是原已采用的海相海槽结构理论，经过多年大规模勘查投入，2006年发现了我国规模最大、丰度最高的特大型整装海相气田——宣汉普光气田。2007年2月经国家储量审定，探明储量达3561亿m3。普光气田的勘探发现，实现了我国海相勘探理论和实践的重大突破，在复杂山地深层碳酸盐岩储层预测这一世界级难题上取得了突破性进展，扩大了我国天然气的勘探领域，使我国碳酸盐岩油气勘探理论与实践进入了世界前列。

普光气田的发现证明，在四川盆地乃至中国海相领域，可以形成大气田、特大气田。之后，中国石化、中国石油在四川盆地以及我国南方其它地区天然气勘查不断获得新的发现和突破。

建立勘查区块退出机制后，预计今后会陆续有相当部分已登记的油气资源勘查区块，因找矿没有突破、难以提高勘查阶段而被要求退出。对于退出的油气勘查区块，能够重新配置给其他投资者。同一勘查区域，经过不同投资者采用不同的勘探理论、勘探思路和勘探技术，开展勘查工作，会增加油气资源勘查发现的概率。

4 促进油气资源找矿大突破政策建议

我国加速推进工业化、城镇化对油气资源需求快速增长，油气资源保障能力成为制约我国改革发展的“瓶颈”。为实现油气资源找矿大突破，使油气资源 “立足国内，提高能源资源保障能力，较大幅降低对外依存度”的目标成为现实，还需要进一步规范准入门槛，严格退出管理，健全和完善管理制度。

(1)制定科学合理的准入标准，鼓励社会资本有序进入

我国油气资源经过50多年的勘查，一些整装性较好、易发现的大型和特大型油气田多数已经被找到。今后勘查发现新油气田的难度将进一步加大，勘查投入必将大幅增加，勘查风险也随之增加。要立足国内，实现油气资源找矿大突破，各类社会资金和技术是一个有益补充。应按《国务院关于鼓励支持和引导个体和私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)精神要求，积极推进油气资源勘查准入制度改革，允许和鼓励各种有条件的社会资本有序进入油气资源勘查领域，吸引国内外多种技术和资金，实现优势互补，促进油气资源找矿大突破。

(2)健全勘查区块退出管理制度

为进一步发挥经济手段调节作用，有效遏制“跑马圈地”、“圈而不探”等行为，需要根据当前经济社会发展形势和油气资源勘查开发形势，提高油气探矿权使用费标准和最低勘查投入标准，加大探矿权人占用勘查区块成本，迫使探矿权人加大勘查投入，促使探矿权人主动退出找矿不能取得突破的勘查区块。

(3)加强对已退出区块的管理，实现新突破

已退出的勘查区块，要么是油气探矿权人大量投入后没有获得勘查发现的区域，要么是工作程度较低、勘查风险较大的区域。不管属于哪种情况，都不能表明已退出勘查区块没有油气矿藏，也不能肯定不能实现勘查发现，如上文提及的普光气田就是一个很好的例子。因此，为争取在已退出勘查区域实现新的突破，有必要做好以下几方面的工作。

一是加强地质资料汇交、利用和管理工作，充分开发利用已有地质资料。地质资料是广大地质工作者在开展地质工作过程中形成的知识性财富，蕴藏着大量有价值的客观信息和研究成果。管理机关要严格按照《地质资料管理条例》有关规定，督促油气探矿权人依法汇交已退出勘查区块地质资料，做到应交尽交；同时，要充分利用信息数字化技术，建立油气地质资料数据库，实现油气地质资料信息服务集群化产业化，提高资料信息服务质量和水平，使已汇交的油气地质资料能及时被查询和利用。已退出的油气勘查区块，由于能够重新申请和设置油气探矿权，会吸引有投资意愿的投资者关注，并对现有地质资料进行二次、三次开发，充分挖掘地质资料中蕴含的找矿信息，推动社会各界加强油气勘探理论、勘探方法和勘探技术等基础研究，促进油气资源勘查领域实现产学研大融合。

二是加大国家财政投入，开展公益性、基础性调查和评价工作。近年来，我国开展的全国油气资源战略选区国家专项调查，虽然年均投资仅2亿元，但取得了显著成效。国家应在总结成功经验的基础上，进一步加大财政投入力度，对已退出的勘查区块，组织科研人员对现有地质资料进行深入研究，优选勘查区域，开展基础性、公益性油气资源地质调查和评价工作，力争实现油气资源勘查新的突破。一旦实现勘查突破，对于投资者来讲，可以起到示范效应，能提高其投资油气资源勘查的积极性，加大油气资源勘查投入力度。

三是引进竞争机制，实行招标方式出让探矿权。目前，全国油气探矿权已登记了400多万平方千米，适宜勘查的区域已基本被登记。若不实行勘查区块退出制度，即使建立了油气矿业权招标出让管理制度，也可能会出现无勘查区块可供招标出让的尴尬局面。实行勘查区块退出机制后，对于已退出的勘查区块，一部分由国家出资进行前期调查和评价工作，降低勘查风险后，再以招标方式出让油气探矿权，实行“公益性工作先行，商业性资金跟进”的模式；其他区域，可以根据社会需求，直接以招标方式出让油气探矿权。以招标方式出让油气探矿权，通过优选勘查技术方案、勘查资金实力、勘查技术能力和勘查经验等，有利于确定适合的勘查主体，优化资源配置，推进油气资源找矿尽快实现大突破。

[1] 国土资源部矿产开发管理司.矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编(第二版)[M].北京：地质出版社，2010.

[2] 国土资源部地质勘查司.各国矿法选编(上册、下册)[M].北京：中国大地出版社，2005.

[3] 潘继平.我国油气资源管理改革探讨[J].国际石油经济，2007(2).