矿用土地改革势在必行

乔繁盛，栗 欣

(中国矿业联合会，北京100013)

我国矿用土地问题较为复杂，从政策法规到矿山企业具体实施过程中，都存在着许多亟待解决的问题，甚至已成为制约矿山企业持续发展的重要因素。研究解决矿山土地的征用、复垦和有效流转等问题，是长期以来矿山企业最为关心的课题。在对我国矿用土地调研的基础上，本文以广西平果铝土矿釆矿用地改革试点经验为借鉴，就我国矿用土地有关问题进行了初步探讨，以期有利于促进我国矿用土地的改革与发展。

1 我国矿用土地概况

矿产资源开发离不开用地问题，解决矿山用地是进行矿产资源开发的前提。据不完全统计，目前我国共有各类矿山企业12万多个，矿山占用土地约580多万公顷。其中，在生产过程中，全国矿山因釆矿、尾矿库、排石场等占用和开采破坏的土地(如塌陷)约300多万公顷，相当于两个北京市或一个海南省的面积。且每年以3万ha速度在增长。

我国各类矿山大多数都位于山区和偏远地区，矿山用地的特点：一是所占用土地多为山地、荒地，既使在盆地区内的大型煤矿，实际占地也有限，只是因塌陷才破坏了大量土地；二是多数矿山(或采场)用地时间周期短，一般约3～5年，需要不断更新土地，以维持矿山企业的继续发展。三是矿山用地，经复垦后可使土地更为平整、面积扩大，原山地、荒地也都可复垦成耕地或林地，既使煤矿区的大量塌陷地也可因地制宜，复垦后发展多种经营，如淮北、淮南煤田地面塌陷地变成聚宝盆的实例，就是最好的证明。

但是，长期以来，由于我国没有针对矿山用地特点的土地政策，矿山用地都是按国家建设用地的办法执行，即由地方政府先征收再出让给矿山企业使用。但由于受种种因素的制约，大多数矿山企业都存在着征地难、用地难、费用高、负担重等实际问题，致使矿山用地问题，已成为制约矿山企业持续发展的瓶颈。

2 矿用土地方面存在的主要问题

造成矿山企业征地难、用地难等问题的原因是多方面的，但主要原因是我国没有针对矿山用地特点和解决矿用土地问题的政策法规。目前，我国矿用土地方面存在的主要问题，可归纳为如下方面：

(1)障碍重重，征地难

在征地过程中，一些矿山企业所需的矿用土地，如涉及基本农田较多，由于调规难，受审批权限制，各级国土资源部门审批很难；如涉及居民建筑物较多，地方老百姓往往会漫天要价，超出国家规定补偿数倍，搬迁难度大，实施非常困难；一些地方谎报土地种类与性质，虚假严重，甚至荒山沟、垃圾场也说成为耕地，漫天要价，征地费用高，矿山难以承受；由于受地方经济利益驱使，一些地方政府主管部门往往会支持地方企业，而为难中央国有企业，因为中央企业的各种税费大都上缴国库，留给地方财政不多，导致缺乏地方政府的有力支持。

(2)征地手续繁多，周期长

由于征地项目多，土地办理涉及部门多，手续繁多，加上一些地方主管部门出于利益的考虑，矿山用地审批被层层设卡，手续繁琐，周期长，正常情况下，一般也得1～2年或更长。甚至有些企业在取得的釆矿权期限内，矿用土地问题也始终解决不了，严重影响了矿山建设与生产。

(3)管理不善，土地积压和流失严重

一些国有矿山企业，特别是一些老的大中型矿山企业，比较重视土地复垦。但由于矿山复垦后的土地，解决不了土地所有权和流转问题，结果是一方面农民缺少土地，没地种；而另一方面，矿山则长期积压和荒废大量土地。如广西平果铝土矿就有数千亩复垦后的闲置土地无法处理，且要雇人耕种或管理，成为企业的负担。这种情况，在全国矿山具有普遍性。而有些矿山为抛掉包袱，加之管理不善，致使许多国有土地严重流失。 如河南某铝矿在1995年前矿山共征地3000多亩，开采后矿山复垦了2000多亩成为耕地，当时这种做法还得到了联合国有关机构的肯定。但由于缺乏管理，都无偿归农民耕种，且无任何手续和凭证，使国有土地资产白白流失。

(4)潜规则、暗箱操作解决矿山用地

由于矿山企业征地难，为减少对生产的影响与损失，不少企业只好依靠潜规则多方谋取获得土地的途径。主要有：以地换地、临时租地、通过当地乡政府和村委会以“覆土造田”协议占地、通过当地乡政府和村委会以“联合办矿方式”用地等。由于这些大都是暗箱操作，造成混乱，使地方政府部门对土地管理严重失控，也成了滋生腐败的土壤。

3 平果铝土矿改革的成功经验

平果铝土矿位于广西中西部偏南的平果县，是中国铝业广西分公司氧化铝生产的矿石原料基地。平果铝土矿矿石属岩溶堆积型铝土矿种，矿床具有分布范围广、规模大，矿石质量好、埋藏浅、适宜露天开采等特点。但由于平果铝土矿矿体分布分散，点多、面广(鸡窝矿)，且主要分布在坡地、台地、谷地、峰丛洼地的耕地内。使得铝土矿开采占用耕地多，但易采和采矿周期短。

平果县总人口48万人，总面积2485km2，其中耕地面积467790亩，人均占有耕地不到1亩。而平果铝土矿自1994年开采以来，按目前平果铝土矿现有采矿规模，每年需新征采矿用地2000亩，最终将共需占用土地10万余亩，其中90%以上为耕地，约占全县总耕地面积的1/5以上。其结果将使平果县人-地矛盾十分突出，如仍采用征收土地方式，必将使大批农民失去赖以生存的土地。

3.1 力求改革探寻出路

面对这种客观现实及日益尖锐的“人-地”、“矿-地”矛盾，迫使地方政府和中铝广西分公司领导开始冷静思考和力求改革，研究寻求一条既能解决矿-地矛盾而又能保障国家、地方、企业、农民根本利益的采矿用地新模式。为此，采矿用地供地方式的改革，就显得异常重要和必要。与此同时，自1999年以来，中铝广西分公司也开始进行实际探索，通过不懈努力和深入调查研究，于2002年2月提出平果铝土矿采矿用地供地方式改革方案，几经反复修改调整，方案于2005年1月14日正式上报国土资源部审批。2005年7月1日，国土资源部下达《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》(国土资函〔2005〕 439号) (以下简称《批复》)，同意按方案进行改革试点，从而使平果铝土矿采矿用地方式改革试点工作得以开始实施。

3.2 改革试点工作的指导思想和目的意义

改革试点工作的指导思想是：坚持科学发展观，以人为本，统筹兼顾国家、地方、企业和农民的利益，在不违背国家现行法律法规和《土地管理法》总体精神的原则下，实事求是，因地制宜，改革创新，探索出符合矿山自身矿床特点、开采周期短的露天矿山采矿用地供地的新模式，为平果铝土矿解决用地难的问题，并从而为广西乃至全国类似矿山采矿用地探索出一条土地供应的新路子。

试点工作的目的意义是：将现行的以国家征用出让方式取得矿山用地的办法，改为由企业与农村集体以协商方式取得矿山临时用地，采矿后由企业进行工程复垦归还农民，使土地所有权、使用权不发生转移，土地用途基本不变。通过改革，促进土地资源的合理利用和保护耕地，有利于土地的宏观调控；维护和保障农民的基本权益和矿区群众生产、生活，有利于促进社会稳定和谐；既要保证企业最主要的采矿用地需要，又要降低采矿成本，减轻企业负担，有利于企业的持续健康发展；企业竞争力的增强和实现规模化生产，有利于大幅度增加地方财政收入，促进地方经济发展和新农村建设。

3.3 改革试点成果与经验

通过4年多的科学实践，中铝广西分公司按《批复》方案要求，完成了从基础建设，到土地报批、批后实施、开采生产、工程复垦及验收、还地及还地后生物复垦各环节的全程实施；建立并配套的制订了平果铝土矿采矿临时用地批、供、管、用、复垦、还地和耕地保护等一整套相应的管理办法、制度、规范、标准和措施，探索出将原来采矿用地以出让方式取得改为以临时用地方式供地的一套完整的经验与做法。截至2009年2月，平果铝土矿已累计完成三个批次3500.633亩征用采矿临时用地报批手续，已实际获得土地面积2202.114亩，2009年已完成工程复垦并已通过自治区国土资源厅验收土地面积262.049亩，其中实施返还耕地面积189.915亩，2010年内将按合同要求，完成1000多亩土地的工程复垦并返还给农民。试点工作取得了显著效果。

改革试点工作实践结果，达到了政府满意、企业满意、群众满意，获得了农民群众的支持、认可与欢迎，达到了预期目的，取得了圆满成功。改革试点工作成果与经验为广西铝土矿及国内类似矿山采矿用地探索出了一条土地供应的新路子，将有力地进一步推进全国矿用土地的改革和社会经济的又好又快持续发展。

4 意见与建议

按照科学发展观，转变经济增长方式，发展绿色矿业，是我国矿业的必由之路。而矿用土地问题已严重制约了我国矿业的发展。为此，矿用土地改革势在必行，解决矿山用地问题，已成为当务之急，为此建议：

(1) 矿山用地不同于一般建设用地，矿山用地问题应引起政府的高度重视；应尽快召开全国矿山用地工作会议，研究制订针对矿山用地特点的矿用土地政策，以及相关法律法规，解决矿山用地难、流转难等问题，规范矿用土地管理，并建议在《矿产资源法》、《土地管理法》修改中，增加矿山用地相关条款，以保障矿山企业的可持续发展。

(2) 建议矿山用地的取得不要仅限于原来的征收出让方式，要根据各地具体实际情况，以有利于土地节约、耕地保护与合理使用，有利于地方和企业经济发展，有利于保护农民根本利益为原则，因地制宜地采取不同供地方式加以解决。如临时租用方式、定期租赁方式、以地换地方式、联合办矿方式、边采矿边造地方式等等。尽可能不改变土地权属性质和用途，矿山按使用年限缴纳使用费，使用结束并经过土地复垦后，返还给原土地所有者，或交换新需用地，彻底解决土地流转问题。

(3) 认真总结矿山用地、土地复垦和土地流转方面的先进典型经验，树立先进典型，大力宣传和积极推广平果铝土矿釆矿用地改革试点经验，在与平果铝土矿矿床地质条件和釆矿特点相类似的矿山企业推广应用。或选择一些特定矿山，扩大改革试点，继续探索其他供地方式和经验，以推动全国矿山用地问题的解决。

(4) 简化征用地办事程序，提高审批效率；普查核准土地种类与性质，严格规范征地收费标准；在征用土地补偿费用和矿山税收方面，留给地方一定利益。尽快制订不同类型矿山土地复垦规范与标准，加强土地复垦管理、审查与验收工作，以保证矿山环境治理与生态恢复工作的有效进行。

(5) 充分发挥中国矿业联合会等行业协会的作用，在各级政府国土主管部门的指导下，与矿山企业密切配合，继续深入开展全国性各类矿山用地问题的调查研究，彻底摸清情况和问题，提出解决矿山用地的政策建议、办法与措施，推进矿用土地的改革与发展。

[1] 国土资源部.关于广西平果铝土矿釆矿用地方式改革试点方案有关问题的批复(国土资函〔2005〕439号)，2005-7-1.

[2] 中国铝业广西分公司.广西平果铝土矿釆矿用地方式改革试点工作总结报告[R].2009，3.