政府干预矿产资源开发

殷俐娟

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

1 政府干预的理论基础

政府干预是西方经济理论的术语，其基本含义源于20世纪30年代的凯恩斯的经济思想，意指当市场出现需求不足、就业率下降等失灵时，政府通过货币政策、财政政策对宏观经济进行调整，以及通过运用行政命令、规章制度之类的公权力，直接干预市场主体的经营活动。对市场主体的竞争行为和交易行为进行干预，以保证宏观经济的正常运行，刺激市场或弥补市场的缺陷，纠正市场失灵，使经济总量恢复到均衡状态[1]。

市场失灵是新古典经济学中的基本问题之一，用来描述市场本身不能有效配置资源的情况。古典经济学认为，作为“看得见的手”的市场机制是经济活动中最有效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：“利益的驱动性、市场主体决策的灵活性和市场信息传递结构的有效性”[2]。然而，市场机制要达到“帕累托最优”状态，需“市场是完全竞争的市场、市场主体具有完全信息、不存在外部性、市场交易成本为零、市场主体完全理性”。但在现实的市场中，这种理想状态的假设是不存在的。正是由于市场存在着垄断、外部性、市场信息不对称、公共产品，使得市场机制的自发调节，不可能使资源配置达到“帕累托最优”状态，由此引发市场失灵。

政府对市场的干预，主要源自人们对市场失灵的认识。上述引发市场失灵的几大因素：竞争性理论、外部性理论、信息不对称理论等，构成政府干预的理论基础。

2 矿产资源市场失灵的原因及表现

矿产资源具有准公共物品的属性。矿产资源开发过程中，会因为矿产资源产权界定不清、矿产的“公共物品”特性、矿产资源开发过程中所产生的外部性、矿产资源市场存在天然的垄断性和矿产资源开发的信息不对称等，使得市场机制保证资源有效配置方面出现无效率，从而产生矿产资源“市场失灵”。

从公共物品方面看，矿产资源分布区和资源开发所在地的环境是一种典型的公共物品。由于公共物品具有非竞争性和非排它性，能够同时供许多人享用，某个人对一种公共物品的消费，并不妨碍其他任何人对该物品的享受，使得公众对它的需求具有公众性或集合性。由于环境的所有权和使用权很难准确地确定，社会中每个团体或个人(包括矿产资源开发主体)，都将根据费用效益决策准则来利用环境资源。在矿产资源开发过程中，导致对环境资源的过度利用或滥用的倾向，例如，产生的大气污染、地下水污染、森林植被破坏和矿业废渣的堆放等，尤其是当环境资源的利用无偿的情况下，会引发严重的外部不经济。因此，这就会使市场交换制度失效，以索价方式来减少物品的机制也就失效，最终导致市场不可能提供公共物品的有效供给。

从外部性来看，外部性源于马歇尔的《经济学原理》，后经庇古、科斯等经济学家将其理论发展完善。经济学中，外部性没有一个完全统一的定义，“按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，是指‘单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场’”[3]。这种外部性的存在，使价格机制扭曲，价格体系受到外来的影响而解构，社会经济资源无法得到合理的配置，也就无法达到市场的有效状态。

矿产资源开发具有多种外部性问题。首先是代际外部性。因矿产资源是可耗竭资源且存量有限，并且其开采难易程度不等。从时间维度上看，当代人对矿产资源的开发会影响后代人。从可持续发展的代际视角来看，当代人如果无节制地消耗矿产资源，会剥夺后代人使用资源的权力，并使他们的发展受到资源枯竭的制约。事实上，由于当代人先于后代人使用不可再生资源，出于自身发展的需要，当代人往往过度开采不可再生资源，对后代人的利益造成损害。因此，矿产资源的开发中，广泛地存在着负代际外部性。另外，矿产资源开发利用过程中，存在区域外部不经济性，矿产资源开发所造成生态与自然环境的改变等。由于污染所导致的负外部性存在，使矿区企业按利润最大化原则确定的产量与按社会福利最大化原则确定的产量严重偏离，但矿区企业只考虑以自身经济利益最大化为核心，不重视对废弃物的处理和矿区环境的保护，造成了矿产区域环境污染的普遍化。这样就造成了矿产资源开发利用中的区域外部性[4]。

从市场存在垄断方面，传统自然垄断理论认为,自然垄断是指由于“自然”技术的原因导致企业生产函数呈规模报酬递增(成本递减)特征时,最先进入该产业的企业。生产规模越大,成本就越低,天然地具有扩大生产规模直至成为市场独占者的动机。由于矿产资源具有不可再生性，矿产资源开发相关产业具有自然垄断的基本特征，即在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增(成本递减)状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小；另外，矿产资源开发属于基础产业，其投入资本量大，回收期长，资金一旦投入，很难改作他用，其资金集中度也较高。因此，具备自然垄断产业的第二特征，即资金投入大，沉没成本高。从而形成了较高的进入壁垒,并随着投入的增加而强化了这一特征[5，6]。

就信息不对称而言，信息不对称主要指市场活动的参与者，所拥有的市场特定交易信息存在着不对称。一些参与者拥有更多的信息，处于信息优势，而另一方则处于信息劣势，且双方都知道这种信息分布状态。由于信息的不对称，在市场交易发生的前后，可能分别引发逆向选择和道德风险，导致市场机制运行的无效率。由于矿产资源市场信息是具有共享性的属性决定的，这决定了信息不能禁止其他市场主体“搭便车”，同时收集信息、传递信息的成本高昂，使其他市场主体不愿从事信息收集工作。造成有关市场主体获取的或掌握的信息，不足以使市场主体作出理性判断或决策。信息不对称产生的原因有两点，一是经济的不确定性，二是获取信息需要成本。当矿产市场中存在着信息不对称现象时，在市场机制运行下，便会出现“逆向选择”，引发矿产资源盲目开发。政府干预可以缓解信息不对称问题，鼓励交易者之间加强信息沟通，建立市场信誉，以矫正信息不对称所引致的市场失灵。

3 政府干预矿产资源开发的必要性

矿产资源是人类生产、生活的物质基础，是社会经济发展的物质保障。由于矿产资源市场体系的不完备性，随着矿产资源开发利用力度的加大，其带来的一系列外部性问题也越来越不容忽视，已经直接影响到矿产资源的可持续利用、经济社会的可持续发展。

矿产资源市场失灵，为政府干预提供了必要前提。在一定程度上，市场和政府存在互补性，政府干预矿产资源市场，是履行其管理职能的必然要求，政府行为可以弥补市场行为的不足，纠正市场机制的缺陷。首先，政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其进行监督,以解决公共产品供应不足；其次，政府通过外部效应内部化机制，采用税收、补贴或其他行政措施，最大限度地减少矿产开发过程中产生的负外部效应，增加正外部效应；第三，通过政府干预，对市场主体的竞争予以适当的引导和限制，起到有效的调控作用；第四，政府利用公权提供收集、处理和传播信息服务，降低信息不对称、失真的程度；第五，政府制定社会保障政策措施，调节收人分配，防止贫富分化；最后，政府运用宏观调控方法，改变市场调节滞后、周期波动、分散决策等弱点，达到资源的合理布局。

4 对我国政府干预矿产资源开发的启示和建议

(1)正确划分政府和市场的职能，逐步减少政府对市场的经济干预[7]

由于市场失灵的存在，不可能完全依靠市场对经济的自发调节，经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此，正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。首先，有些市场失灵是政府干预难以修补的，有些市场失灵恰恰是政府干预的结果，勉强干预势必造成政府失灵。政府干预必须坚持市场原则，即市场的经济自由优先于政府的干预，并决定政府干预的限度。即在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下,在政府的管理职能与政府能力相匹配的前提下,以政府的干预弥补矿产资源“市场失灵”,以市场调节克服政府失灵,实现政府干预与市场调节的最优组合。

其次，政府干预是有成本的，只有在收益大于成本的前提下，才应引入政府干预。该原则是干预制定与否的前提条件，如果成本大于收益，干预就没有必要制定。因此，应将成本-收益原则纳入干预制定过程，使之程序化。

最后，要准确把握市场失灵。市场失灵有三种类型：一是由市场本身固有的缺陷导致的市场失灵，政府干预主要针对这种市场失灵；二是由于市场不发达或产权关系不明晰导致的市场失灵，这种市场失灵应通过加速市场发育或明晰产权关系来消除，政府干预只能作为临时措施；三是由于政府干预导致的市场失灵，政府干预行为扭曲了市场或是消灭了市场，这种人为导致的市场失灵，只能通过取消政府干预来消除。

(2)建立有效监督政府的制度框架

政府干预的核心问题，是确定干预的范围和界限。面对市场失灵，政府尤其需要保持理性，应当从社会利益受损中找出市场失灵的原因。当政府对经济干预时，那些人为设计的制度安排，往往受到决策信息不足、道德风险等约束条件的限制，容易背离市场。因此，政府在干预市场失灵时，关键在于清除利益集团的干扰。在此过程中，建立对干预机构监督的框架，以保证干预机构始终处于中立的地位，以防止政府出于自利性等原因，干预领域扩大，导致政府失灵。并要遵循普遍参与原则，普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。干预往往涉及到市场主体各方的利益，政府干预机构如何保持独立公正，为市场主体树立博弈规则，就显得至关重要。作为公共权力中心，政府需要克服其内在的制度性缺陷，实行经济职能转变，增强民主化的有效决策机制，提高决策的理性预期。必须兼听多方面的意见，做到立法公正。干预机构必须遵循相应的程序，对于干预执行的后果，被干预主体应拥有充分的救济权利。

[1] 孙清岩.宏观调控与微观干预[J].当代经济管理，2009(2)：22-24.

[2] 仇娟东.市场经济下的政府干预浅析[J].消费导刊，2009(4)：65-66.

[3] 金太军，赵晖，高红，张方华.政府职能梳理与重构[M].广州:广东人民出版社，2002:197-334.

[4] 吴文洁，曾婷.矿产资源开发利用中的外部性问题及其校正策略探讨[J].价格月刊，2009(3)：42-44.

[5] 周学荣，胡鑫亮.政府对自然垄断产业有效管制的前提条件研究[J].湖北经济学院学报，2009(7)：84-87.

[6] 石涛.自然垄断产业规制重构: 基于要素演化的视角[J].中国工业经济，2007(10) ：79-86.

[7] 胡昱杉. 透过双重缺陷看国家与市场的关系——兼论有限的国家干预理论[J].知识经济，2009(2)：75.