文县水土保持预防监督工作经验与执法成效

黄林昌

(文县水土保持局,甘肃文县 746400)

文县水土保持预防监督工作经验与执法成效

黄林昌

(文县水土保持局,甘肃文县 746400)

水土流失;预防监督;开发建设项目;执法成效;“长治”工程;文县

1989年,文县被列为国家“长治”工程重点县后,迎来了文县实施“长治”工程和依法开展预防监督执法管理工作的新纪元。针对我县长期以来对水土资源不合理的开发利用,以及近年来开发建设项目所造成的人为水土流失,在开展监督管理执法中,我们始终坚持“预防为主,保护优先”的水保方针。对遏制人为水土流失的不法行为,从健全监督管理机制,强化宣传力度增强全民的水保法制观念,建立和完善水保法规体系和执法体系,不断提升水保执法队伍素质建设,抓牢用好“三权”,强化监管力度等方面,积累了经验,取得了较好的监督管理执法成效。

1 县域概况

文县位于甘肃省南部,地处长江上游白水江一级支流嘉陵江流域,总土地面积 4 994.09 km2。全县辖 20个乡(镇)、303个行政村、1 305个合作社,总人口 24.30万人。境内山峦重叠,沟壑纵横,山顶与河谷垂直高差悬殊,最高海拔 4187.8m,最低550m,山地约占总面积的 73%,河谷占 27%,坡度大于 25°的土地面积占总面积的 60%以上。境内有白龙江、白水江两大河流纵贯全县,并有常年性流水的八大一级支流和 360条小溪流遍布于全县的高山河谷。我县矿产资源十分丰富,蕴藏量大,主要有黄金、铜、硅、重晶石、锰、煤等 10多种,其中已探明的高楼山阳山金矿是亚洲第一大金矿。

多年来,由于地形、地质、土壤、植被及降水等自然因素和历史上毁林开荒、广种薄收、采石、采矿等不合理的人为因素影响,导致自然环境遭到严重破坏,水土流失十分严重,全县水土流失面积达 2 365.65km2。随着土地及矿产资源开发活动日趋频繁,导致水土流失日益严重,引发洪涝、滑坡、泥石流灾害和生态退化,已成为我县严重的社会问题,直接威胁着全县人民的生产和生活,极大地制约了我县经济的发展和社会的进步。

1989年我县被国务院批准列为长江上游水土保持重点防治县后,在县委县政府的高度重视下,专门成立了以主管副县长为组长的文县水土保持工作领导小组,同时成立了文县水土保持局,并在水保局设立了水土保持预防监督股,内设专职工作人员 4名,从而使我县的水土保持预防监督工作走上了正规,开创了我县水土保持治理和监督执法工作的新局面。

2 加强预防监督体系建设与管理,积极开展水保监督执法工作

2.1 领导重视,建立健全水土保持监督执法体系

随着“长治”工程的深入开展,2000年在机构改革缩编的情况下,经县编委批准成立了“文县水土保持生态环境预防监督站”(副科级建制),定编 10人。在县委县政府的高度重视和关心支持下,水土保持监督执法工作在我县得以顺利开展。文县监督站在全县共配备水保监督检查员 37名,每个乡(镇)配备了 1～2名。同时,在重点村、社还配备了水保监督检查协理员。县水保局全体职工及预防监督站人员统一着装,做到领章、肩章、臂章等执法标志统一,证件齐全,持证上岗。水保局还为预防监督站配备了摄像机、照相机、电脑等设备。在开展预防监督工作时,由局里派专车,从而保证了预防监督工作用车。总之,我县水土保持预防监督工作在组织机构上从无到有,现已从上到下形成了完整的监督执法体系,一个层层有人抓、处处有人管的预防监督大气候在全县范围已经形成。

2.2 深入宣传,切实增强水土保持生态意识和法制观念

水土保持法颁布后,为了认真贯彻落实水土保持法,在预防监督工作中,如何得到社会各界的理解和支持,如何提高广大人民群众的水土保持生态意识,树立牢固的法制观念,是摆在我们面前的一项艰巨任务。为此,我县把水土保持法的宣传教育、制造舆论氛围、扩大宣传影响的工作放在首位,以及我县的配套法律法规和相关政策文件开展同步宣传,同时贯穿于预防监督工作的全过程。首先注意做好面向领导、生产建设单位及广大干部群众的宣传,并利用各种宣传媒体,采取静态和动态宣传相结合、室内辅导与室外宣传相结合、经常宣传与集中宣传相结合、一般宣传与重点宣传相结合,面向农村利用群众赶集等机会,大力向群众进行广泛宣传,并利用广播、电视、宣传车、标志碑、标志牌、宣传材料等进行宣传,同时为使宣传更具针对性、更具体生动,我们在宣传中,重点进行了四个对比:治理前后的对比、地表植被破坏前后的对比、治理速度与破坏速度的对比、筑路建厂采矿忽视水保措施造成人为水土流失前后的对比。10多年来,县水保局共投入宣传经费 120万元,通过各种形式的广泛深入宣传,充分发挥了舆论导向的积极作用,为开展监督执法工作营造了一个良好的执法环境。

2.3 强化培训,提高监督管理业务素质与执法政策水平

自 1989年我县实施“长治”工程以来,我们对 81名专(兼)职监督检查执法人员进行了岗前培训,系统地学习了刑法、刑事诉讼法、水法、环境保护法、水土保持法以及我县的地方性配套法规,熟悉了执法程序、查处案件的执法文书、办案程序等,从而极大地提高了他们的业务素质和执法政策水平。我们又于 1994年在临江、石坊、城关、碧口等重点乡镇举办了村级培训班,共培训监督检查员 81人。通过系统学习,使大部分监督检查员明确了责任,熟悉了各种法律法规的应用权限,懂得了如何正确运用法律武器开展卓有成效的预防监督执法工作。

2.4 严格执行规章制度,认真履行执法程序

在预防监督工作中,我县预防监督站检查员力求做到水保监督执法工作制度化、规范化、公开公正。为此,县政府出台了相关配套法规及行使执法的文件,即:县政府于 1991年制定了《文县水土保持工作暂行规定》。又于 1994年 8月颁布了《文县实施水土保持法办法》的通知,以及《文县水土保持案件查处程序及处罚暂行规定》等文件。2000年又出台了《文县建设项目水土保持方案审批办法》等 7份文件,文件中明确规定了“文县水土保持生态环境预防监督站”有方案审批权、监督检查权、“两费”收缴管理权等。该“办法”使水保监督执法工作变得有力有序,可操作性很强,极大地推动了我县的水保监督执法工作进程。

与此同时,陇南市水土保持局还下发了《陇南市水土保持方案审批办法》,明确了方案审批的基本原则,编制报告的地域范围、管辖权限、主要内容、时间要求、审批发放《水土保持方案实施许可证》的步骤和方法,以及年审制度等。我们在开展水保监督执法工作中深刻地认识到,水保监督执法必须严格执法程序和执法文书。陇南市水保局在分析了水保行政执法特点的基础上灵活应用,并借鉴了其他行业行政执法程序,确定水保监督执法程序应分三步走:第一步,检查通知阶段;第二步,立案处罚阶段;第三步,复议执行阶段。在执法过程中总结经验,编写了《陇南市水保监督执法文书》,包括案件检查记录、调查笔录、受理登记表、研究记录、编制方案、修建工程、流失治理、缴纳“两费”通知书、行政决定、行政处罚决定、责令停止违法行为、申请执行书、结案报告等 18种程序。

县预防监督站还在工作中制定了《文县预防监督档案管理制度》,即:①水土保持方案报告审批制度;②水土流失补偿费收缴管理制度;③奖励制度;④档案管理制度,将水土保持方案报告书(表)的审批意见、开发建设单位的治理规划、监督检查记录、验收报告及案件的查处等有关材料一一归档立卷备查,为今后开展预防监督工作积累了资料和经验。

随着我县水土保持预防监督执法工作的深入开展,我们清醒地认识到,预防监督工作只有认真刻苦地学通学好各种法律知识,才能真正做到有法可依,有章可循,处罚得当,政令畅通。

2.5 认真普查人为水土流失现状,科学制定预防监督管理规划

为了切实搞好全县人为水土流失现状调查,在陇南市水土保持局的具体指导下,依照《陇南市人为水土流失现状普查提纲》的要求,我们明确了普查的方向、任务、项目、范围、工程分类以及最小调查单位和成果要求。我县水保局领导十分重视,组织带领预防监督站全体职工,采取了集中时间、集中人员、统一标准的调查方式开展了普查工作。我们对 1991—2000年的人为水土流失现状展开了全面调查。经查:我县部分村社在改革开放的大潮中,在经济利益的驱使下,毁林开荒、广种薄收、大面积种植药材(党参),一些私营业主在采石、采矿、建砖场等过程中采取了不合理的经营方式,导致自然环境遭到严重破坏,毁坏植被面积 9.8 km2。同时还普查了造成水土流失危害的小型开发开采项目 27个,其中合法项目 5个,非法项目 22个。按照基本数据齐全、以户建档、一式三份的标准记录在案。同时我们对全县可能造成人为水土流失以及有灾害隐患的地域范围分别划分了重点预防保护区、重点治理区和重点监督区,并对各区域应采取的预防监督措施进行了全面系统的规划,并要求各业主和项目责任人在规定时限内,尽快地采取水土保持防治措施和生态恢复措施。

3 坚持依法行政,抓牢用好“三权”

水土保持法赋予我们的审批权、监督权、收费权,必须抓住抓牢、用足用好。同时,我们在工作中要认真落实县政府《关于认真履行环境保护法律法规职责的通知》精神。在掌握和运用“三权”方面,要当仁不让,理直气壮,该抓、该管的事,必须抓好、管住,这样才能打开监督执法工作的局面。

3.1 抓住审批权,把好审批关

我县明文规定,凡是开发建设单位或个体企业需要新上项目的,必须先编报水土保持方案,未经水保部门批准的项目,工商、矿管、国土、税务、公安等部门不可对其办理其他任何批准手续;在建单位中,没编报水土保持实施方案的,必须立即补办手续;对已经批准或补办手续的厂矿企业,测量好其占地面积、扰动面积,按比例尺绘制现状图,并帮助其制定出地貌和植被恢复治理规划,根据其破坏面积来确定其缴纳水土流失补偿费的数额;对于手续齐全、如数缴费的单位和企业,将对其发放水土保持许可证,并实行许可证年检注册制度。

在查处案件工作中,我们一是对 1991—1995年间部分乡村群众毁林开荒,种植药材案件进行了查处,共查处了 510起。对情节较轻的,责令其植树造林或林药间种,并令其在限期内修复被破坏的自然生态景观;对情节较重的,除要求其补植、补造外,还进行了罚款和缴纳治理费的处理;对一些典型案例,进行了公开查处通报,这一举动对全县广大干部群众震动很大。全县收缴水土流失经费共 94.88万元,其中治理费 93.78万元,补偿费 1.1万元。有效控制由于种植药材、毁林垦荒水土流失面积 9.8 km2。二是从 1993年 3月开始,在审批水保方案时,采取先以小型企业为主的方式(目的在于积累经验),全县在建开发建设项目有 27个,对不合法的依法进行了查处,并督促各项目业主尽快编报《水土保持实施方案报告》。到 1994年 3月底,全县共审批水保实施方案 25个,占应编报单位的 85%,查封项目 1个,从而有效地遏制了县域内的毁林、垦荒、乱采滥挖、破坏植被导致人为水土流失的不法行为。

3.2 依法实行监督执法管理,查处违法案件

我们在查处违法案件的过程中,对不按时如数缴纳水土流失补偿费的单位和企业严格按照执法程序进行了处理。即:第一步,下达水土保持实施方案通知,根据其破坏面积下达缴纳水土流失补偿费通知;第二步,对于逾期不办的,根据水土保持法下达处罚决定,在 15日内当事人不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,依照水土保持法第三十八条之规定,由县水土保持局申请人民法院强制执行;第三步,借助司法部门的力量,进行强制收费。

1994年 5月我们在监督执法过程中,要求位于县城沟口的城关镇关家沟采石场业主编报水土保持方案,县水保局预防监督站经过现场勘验后,认为该采石场对县城重镇有发生山洪泥石流灾害的极大隐患和威胁,于是作出了《严禁在关家沟开采炸石的决定》。根据其 2 000 m2的开采面积要求其缴纳 3 000元的水土流失补偿费。由于该采石场业主迟迟不办理水保实施方案,也拒绝缴费,一个多月后,文县水保局下达了处罚决定,该采石场业主不服,还是拒绝缴费,15日后,县水保局依照水保法规申请法院强制执行,对采石场业主执行了拘留 15天的处罚。第三天该采石场负责人就全额缴纳了补偿费,另外还缴了 800元的罚款,并办理了《水土保持实施方案》。据统计,全县规模不等的采石场有 10多家,关家沟采石场案子依法处理后,收到了对各私营业主和广大群众极大的震慑和教育效果,从而有力地促进了我县水土保持工作的顺利开展。

4 强化监督执法力度,依法查处开发建设项目造成人为水土流失的违法行为

4.1 实地勘验危害程度,依法遏制人为水土流失

2000—2009年,我县的开发建设项目得到了空前的发展,但有的开发建设项目没有执行水土保持法及其配套法规所规定的“三同时”要求,为此,县预防监督站对近年来开发建设项目进行了全面调查摸底。经查,全县共有开发建设项目 70个,其中:电力开发项目 19个,厂矿企业 41家,公路建设项目 10处,另外,县境内还分布有个体矿点 137家。通过实地查看,这些开发建设项目都是依河傍沟而建,河道、沟道成为他们随意堆弃废渣、倾倒垃圾、排放污水的场所,并造成了阻塞河道、破坏植被的严重后果。为此,县预防监督站组织人员深入现场,进行实地勘验取证。经查,2004年以来,我县开发建设项目共造成人为水土流失面积 2.346 5 km2,其中:破坏植被 1.927 5 km2,非法堆弃废渣 62.86万 m3。这些弃渣、弃土为泥石流灾害的发生提供了固体物质,导致汛期多次发生山洪泥石流灾害,对生态环境造成了难以修复的破坏。

4.2 强化宣传,树立科学发展观,合理开发水土资源

为了有效遏制人为水土流失,切实保护生态环境,针对我县矿产资源开发所造成的弃土、弃渣随处堆积,资源环境满目疮痍的现状,我县预防监督站大力提倡合理开发和利用水土资源,坚持“预防为主,保护优先”的水土保持工作方针,对项目区进行了持之以恒的法律法规宣传,并引导和教育开发建设单位认识到保护生态环境、预防水土流失是我县经济发展的基础。

4.3 加强预防监督管理,狠抓“三同时”制度的落实

在强化宣传的前提下,我县预防监督站以督促速办水土保持方案编报、规费收缴及防治措施的保证落实为工作的重点和突破口。如对我县的汉坪嘴电站、水沟坪电站、临江锰矿及陶家坝硅铁矿等采取依法强制和教育督促的措施。这些企业和私营业主的开发建设项目,均按水土保持法的要求及时编报了水土保持方案,按方案要求缴纳了规费,并协调各厂矿企业和开发建设项目业主编制水土保持方案 26个,协调审批 25个,方案审批率达 90%以上,有效控制水土流失面积 175.4万 m2。同时对编报方案的单位和开发建设项目实行了年检制度,实现了依法运营和“三同时”制度的落实。

4.4 严格监督执法,查处开发建设项目中典型违法案件

通过对我县开发建设项目开展监督管理执法,对不合法的开发建设项目采取责令停产整顿、补办手续、限期治理等监督执法措施。在执法检查中清理整顿开发建设项目 89个,依法查封违法厂矿企业和违法采矿坑点 104个,查办典型违法案件8起,共征收水土流失补偿费 420.8万元,规费征收率达到 85%以上,实施恢复治理示范工程和“三同时”工程 13处,共投入防治费248.1万元。依法督促开发建设项目生产单位及私营业主投入防治费 597.0万元,恢复治理人为造成水土流失面积 8.21 km2。

S 157

C

1000-0941(2010)10-0042-03

黄林昌(1954-),男,甘肃文县人,工程师,副总工程师,主要从事水土保持规划、设计、治理和滑坡、泥石流的监测、预警等管理工作。

2010-09-08

(责任编辑 李艳霞)