我国矿产资源税费制度改革与发展的历程与经验

许大纯

(北京大学地球与空间科学学院，北京 100871)

1 矿产资源税费制度演化阶段与评析

矿产资源税费制度是由矿产资源法、税法及其相关法规、政策等组成的，是调整矿产资源勘查、开发过程中涉及的经济关系和管理制度的总和。我国资源税费制度是以资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿区使用费、探矿权价款、采矿权价款为主体税费制度的体系。随着我国市场经济与改革开放的不断发展，其演化历程总体可分为三个阶段：

(1) 第一阶段：1982～1986年，矿产资源有偿使用制度的萌芽与探索阶段，资源税、费并存的局面开始形成。

建国以来，在计划经济体制下，我国实行了长达三十多年的资源“无偿开采制度”。

1982年1月，国务院发布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》规定：“参与合作开采海洋石油资源的中国企业、外国企业，都应当依法纳税，缴纳矿区使用费”。这可以看作是有偿开采的萌芽，是我国矿产资源财产权利制度向国际惯例靠近的起步。

1984年10月，国务院发布了《中华人民共和国资源税条例》，并决定先对开采石油、天然气和煤炭企业开征资源税。采用超率累进税率计征，征收基数是销售利润率超过12%的利润部分。1984年资源税制度的建立，仅仅是政府调节矿山企业的级差收益，目的是公平企业的税赋。虽然对一些矿山企业来说，国有矿产资源仍然是无偿开采，但矿产资源税费领域的资源税、矿区使用费这种“税费并存”的格局开始形成。

(2) 第二阶段：1986～1996年，矿产资源有偿使用制度的确立与全面实施，资源税费的制度框架形成。

1986年全国人大常委会审议通过了《矿产资源法》并于1986年10月1日生效。该法第五条规定：“开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。第二十五条规定:“矿床勘探报告及其它有价值的勘查资源实行有偿使用”。《矿产资源法》实施，确立了矿产资源有偿开采制度，矿产资源无偿开采的历史在制度上宣告结束。

1994年实施了新的资源税条例。征税范围包括原油、天然气、煤炭、黑色金属原矿、有色金属原矿、其他非金属原矿和盐。第二代资源税扩大了征税范围，实行从量征收，按照“普遍征收，级差调节”的原则，为每一个课税矿区规定了适用税率。

1994年4月1日，国务院发布实施《矿产资源补偿费征收管理规定》，确立了矿产资源补偿费征收管理制度，以维护国家作为矿产资源所有人的财产权益。

各地方积极开展有偿开采的试点，由于有偿开采的具体实现形式还不够完备,人们对资源补偿费意义、作用并不十分清楚，认识也不一致，并且当时矿山企业经营困难以及征收资源补偿费的外部经济环境较差等原因，矿产资源的有偿开采制度并没有完全实行。但是，各地征收资源补偿费的实践，使矿山企业增强了矿产资源国家所有、有偿开采的观念，同时也为制定全国统一的征收办法积累了经验，奠定了基础。

(3) 第三个阶段：1996年至今，矿业权市场取得重大发展，矿产资源税费制度日趋完善。

主要体现在以下几个方面：

第一，有偿使用的制度建设取得重大进展。1996年全国人大常委会通过了对《矿产资源法》的修正案，对我国矿业权法律制度进行了重要的修改和完善。1998年《矿产资源法》的三个配套法规《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》细化了有关操作性的规定。规定了探矿权、采矿权有偿取得及依法转让制度，明确了探矿权、采矿权的财产属性。

第二，矿业权的配置由行政无偿授予为主，发展为以招标、拍卖、挂牌等竞争方式为主，矿业权市场正在形成。2006年选择山西省等8个煤炭主产省(区)进行煤炭资源有偿使用制度改革试点。强调煤炭新设探矿权、采矿权一律以招拍挂等市场竞争方式有偿取得。对2006年以前无偿占有属于国家出资探明的矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权进行清理，依据国家有关规定缴纳探矿权、采矿权价款。国土资源部适时加以引导、规范，在各地探索有偿出让的基础上，总结各地的经验，积极培育和规范矿业权市场。

第三，推进矿产资源税费制度的改革正在进行。矿产品价格高位运行，由于从量计税、税费率偏低等原因，使得税费政策调控无力。《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《国务院关于加强地质工作决定》等文件，都对现行的税费政策提出了改革的要求，完善资源税、矿产资源补偿费、矿业权使用费政策。

2 我国矿产资源税费制度改革与发展的基本经验

我国经过近三十年矿产资源有偿开采的探索和实践，建立健全了矿产资源有偿使用的制度体系。回顾矿产资源有偿使用制度发展历程，得出以下基本经验：

(1)坚持矿产资源国家所有，是资源有偿使用制度建设的根本原则

我国矿产资源属于国家所有，国务院代表国家行使国家所有权，是矿产资源法的立法原则，也是我国矿产资源税费制度建立与改革的基本原则。我国矿山企业由单一的国有企业发展到改革开放后的多种所有制企业并存。通过建立矿产资源有偿使用制度，具体表现为对采矿权人征收矿产资源补偿费和资源税等税费制度，来实现矿产资源国家所有权中的收益权能。资源税费制度是矿产资源国家所有的体现，资源税费是实现和维护矿产资源国家所有权的必然要求。

(2)建立以所有权为核心，探矿权、采矿权用益物权为主要内容的财产权制度是矿产资源有偿使用制度的法律基础

矿产资源的国家所有权，通过授予符合资质条件的矿产资源勘查、开采民事主体的探矿权、采矿权，实现国家对矿产资源的占有、使用、处分、收益的权能。

探矿权、采矿权都是矿产资源国家所有权派生来的他物权，是国家矿产资源权能分离和限制的结果。物权法在强化矿产资源他物权的同时，也在强化对所有权的保护。《中华人民共和国物权法》第119条规定，国家实行自然资源有偿使用制度。探矿权、采矿权作为一种财产权，具有经济价值，这为建立资源有偿使用制度奠定了基础。从两权的深化过程中可以看出，探矿权、采矿权的地位不断被强化，制度不断完善。探矿权、采矿权制度从无到有，从不完善到完善，从矿产资源法的部门法到基本的民事法律物权法的规定，反映了我国矿业权法律制度对两权作为民事权利的强化，从而也强化了对探矿权采矿权两项民事权利的保护，符合物权观念从以所有为中心向以利用为中心的转变。探矿权采矿权的物权法律制度的确立和完善，是矿产资源有偿使用和税费制度建立和完善的基石。

(3)推进探矿权、采矿权配置的市场化的改革方向，是完善资源税费制度的动力

我国矿产资源有偿使用制度是推进矿产资源市场化的结果。随着我国社会主义市场经济体制的建立及市场主体所有制形式的不断丰富，1986年出台了依法缴纳资源税和资源补偿费的制度。到1996年修订后的矿产资源法规定了探矿权、采矿权的有偿取得，再发展到目前除规定的采取申请在先方式授予外，探矿权、采矿权以招标、拍卖、挂牌方式以竞争方式授予。我国物权法更是明确了探矿权、采矿权的物权性质，可依法转让、设立抵押出租等。在探矿权、采矿权有偿取得的基础上，建立矿业权市场。为建立适应社会主义市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度，要总结我国矿业权市场的经验，着力建设规范、有序矿业权市场，继续推进以矿产资源税费制度改革为主要内容的资源有偿使用制度的改革和试点。

(4)统筹各方利益，整体设计资源税费制度

资源税费制度是矿产资源国家所有权益的体现，是对资源进行宏观调控的重要工具，是调节中央、地方与矿山企业利益分配的杠杆，是国家矿业投资环境的重要内容。

资源税费是矿山企业特有的税费制度。因此，矿产资源税费制度的设计，既要考虑维护国家权益，又要鼓励矿产资源勘查开发活动，繁荣和促进矿业发展。矿业税费制度的设计，要按照矿业活动的特殊性和矿产资源勘查开发运行的基本经济规律，通盘考虑设计整个矿业税收体系。要统筹国家所有者权益、企业可承受能力，统筹中央与地方的利益分配，建立不同税费种类的调整协调机制。

(5)坚持改革开放，逐步建立与国际接轨的税费制度体系

中国的矿业税费制度要与国际惯例接轨，特别是资源税制度。在矿业税收体系的总体结构上，成熟的市场经济国家一般分为三部分：一是矿业企业的所得税；二是一些中间税；三是以矿产资源权利金为核心的矿产资源财产性收入(包括权利金、矿业权租金、红利等)，并且这三部分各占矿业企业总税负的三分之一[5]。这是一个比较合理、比较可行的矿业税收框架。但我国的这三部分分布不均衡，特别是矿产资源补偿费占的比重很低。我国的资源税费制度要适应市场经济的要求，要与国际接轨，必须建立以矿产资源补偿费为核心的资源税费制度体系。

3 对完善我国矿产资源税费制度的建议

(1) 完善矿产资源税费制度体系框架。按我国现行法律、法规及规章制度的规定，矿产资源税费体系由税、资产收益和行政事业性收费三部分组成。即：资源税；矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、矿区使用费、探矿权价款、采矿权价款；勘查登记费、开采登记费。资源税及资产收益构成了矿产资源税费体系的主要内容。

通过对国家作为矿产资源所有者、管理者与矿业权人之间的关系，中央与地方及资源所在地社区之间的关系的分析和研究，提出我国新的矿产资源税费由一税四费二款和行政事业性收费组成。将价款与补偿费合并为权利金，建立以矿产资源补偿费制度为核心的资源税费体系。

(2)提高矿产资源有偿使用制度的法律地位。我国关于矿业权市场的制度规定，仅有《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》两个行政法规的授权性的条款，虽然2003年制定了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，2006年制定了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》，但也都是规范性文件。这些规定的法律地位不够，对于用竞争方式有偿取得来取代行政无偿授予方式的力度不够，内容也不够全面，更没有实行类似于当代市场经济国家的“红利”(bonus)制度的两权有偿取得制度。这些都需要在更高的法律层阶上，做出矿业权建设与管理的规定，进一步规范我国矿业权市场的健康发展。

(3)要着手研究资源税政策的改革。在资源税改革方面，要求进一步调整资源税税额，在充分

考虑资源有效利用的基础上，研究改革资源税的计征办法，由现在的从量计征改为从价计征。在矿产资源补偿费方面，要研究调整矿产资源补偿费费率，适当提高费率并建立矿产资源补偿费浮动费率制度，资源税和资源补偿费的改革要匹配、适度。适当调整探矿权、采矿权的使用费收取标准，建立和完善探矿权、采矿权使用费的动态调整机制。

[1] 张文驹.我国矿产资源财产权利制度的演化和发展方向[J].中国地质矿产经济，2000(01)：2-11.

[2] 朱训.探索求真奉献[M].北京：中共中央学校出版社，1999.

[3] 蒋承菘.矿产资源管理导论[M] .北京：地质出版社，2001.

[4] 地质矿产部政策法规司.《矿产资源补偿费征收管理规定》条文释解[M].北京：地质出版社，1994.

[5] 孙宪忠.中国物权法总论[M].北京：法律出版社，2003.

[6] 中国国土资源经济研究院.矿产资源税费政府与政策研究报告[R].2001.

[7] 国土资源部开发司.矿产资源开发管理实用法规汇编[M].北京：中国大地出版社，2005.

[8] 李裕伟.矿产资源经济权益理论及管理制度初探[R].矿产资源法修改参考资料第五辑，2004.