浅析我国能源安全保障的法律问题

赵 强

(石家庄经济学院，河北 石家庄 050031)

1 能源安全概述

能源安全的概念，是在石油危机的背景下产生的。 1974年11月，国际能源机构宣布成立，并第—次正式提出了以稳定原油供应和价格为中心的“国际能源安全”的概念。20世纪80年代中期以后，随着全球化进程的加快，国家能源安全已不再是单纯的能源供应问题，对生态环境、可持续发展战略等问题的关注，正成为各国新的能源安全战略中的重要组成部分，从而增加了能源使用安全的概念。

关于能源安全的含义，学术界存有很大分歧，但一般认为，能源安全主要是指一国能源供给得到相对满足，包括能源稳定、经济、安全、清洁供应的各个方面。具体可分为能源供应安全和能源使用安全。所谓能源供应安全，即相对充足的能源供应，是指满足一个国家生存与发展需要的能源供应的连续与稳定程度；而所谓能源使用安全，即保障生态环境安全，是指能源的使用和消费要与环境充分和谐，对与人类休戚相关的生存与发展环境不存在任何威胁。其中，能源供应安全是国家能源安全“量”上的要求；而能源使用安全是国家能源安全“质”上的要求。

2 我国能源资源存在的问题及原因

目前，我国能源问题主要表现在以下几方面：

第一，能源资源相对短缺。煤炭、石油、天然气等常规化石能源的探明储量，在世界总量中所占比重较高，煤炭资源探明储量为世界第三，石油和天然气探明储量分别为世界第十和第十八位。但我国能源人均占有量远低于世界平均水平，且能源浪费现象严重，全民节能意识不强。

第二，能源利用结构不合理，且能源利用效率低。在我国能源结构中，煤炭始终占据最主要的地位，新中国成立以来，煤炭在一次能源生产结构中一直占70%以上，在消费结构中占65%以上。而由于能源技术落后，可再生能源、清洁能源、替代能源等的开发利用很不充分；节能减排、污染治理等技术的应用不够广泛，使得能源利用效率低、污染物排放程度高，给生态环境造成巨大压力。

第三，能源供需矛盾加剧。石油、天然气需求增长迅速，但国内产量增长相对缓慢，优质能源对外依存度不断提高。2005年我国石油对外依存度达到42.9%，2006年达到了47%，按照最低方案预测，到2020年，石油对外依存度将达到60%。

第四，农村能源问题突出。农村生活用能商品化程度偏低，西部地区农民用能普遍不足。农村可再生能源发展存在不平衡现象，政府把主要精力投入到了以沼气为主的农村可再生能源技术推广中，而忽视了太阳能、生物质能、风能等的发展，致使这些领域的技术进步缓慢，推广速度和效益受到影响。

3 我国能源安全保障存在的制度缺陷

3.1 法律制度的缺陷

3.1.1 能源法在能源领域的定位不明

国家能源办会同国家发改委、国家法制办、财政部等15个部门，于2006年初开始了《能源法》的立法工作，现发布了《能源法》征求意见稿，征求社会各界人士和全体公民的意见和建议。据介绍，能源法旨在通过法律化的制度规定，来“保障能源安全、提高能源效率、强化能源环保”。

3.1.2 石油、天然气、原子能等领域的能源法律缺位

目前，我国油气行业的相关法律文件，主要包括《矿产资源法》、《石油及天然气勘探开发登记管理暂行办法》、《石油天然气管道保护条例》等，以及即将出台的《能源法》。这些法律文件主要涉及了油气资源管理体制、油气矿权及转让、对外合作、税费、环保等领域，初步形成了以上游为主的法律体系。但油气行业下游领域立法基本空白，许多问题只能依赖政策性文件解决，缺乏透明度和稳定性，甚至有悖于市场经济客观规律。而专门规范原子能领域的法律更是缺失，只有2003年施行的《放射性污染防治法》，还有部分内容零散规定在《矿产资源法》、《产品质量法》中，而《原子能法》长期处于缺位状态。

3.2 能源管理体制的缺陷

我国至今没有一个统领能源领域事务的机关，与能源相关的管理、开发以及研究职能分散在国家发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家环保总局、科技部、中国工程院等相关部门，“多头管理”是我国法律执行中的一大难题。我国即使出台了良好的宏观能源政策，也无专门机构贯彻实施，更无法实现长远的政策目标。同时，由于能源管理体制分散，能源方面的法律法规之间存在某些交叉重合的地方，甚至不一致，相互矛盾。

3.3 法律保障能源安全的意义

能源安全主要是指一国能源供给得到相对满足，用法律保障国家能源安全具有重要的意义。当前，能源安全已成为制约我国经济和社会可持续发展的重要因素，迫切需要运用法律调控机制来解决。对于我国能源安全面临的挑战以及能源安全保障法律制度存在的缺陷，有必要而且必须要健全和完善我国能源安全的法律保障措施。在环境资源立法，特别是能源立法中，树立新的能源安全观，贯彻可持续能源发展战略，梳理和健全政府能源管理体制，完善能源法律法规体系。

4 我国能源安全保障措施的完善建议

4.1 完善能源立法

党的十七大报告指出，要完善有利于节约能源资源的法律法规体系，发展清洁能源和可再生能源，建设科学合理的能源利用体系。据此，我们应当进一步做好能源立法工作，注重法律的适应性和可操作性。抓紧出台能源基本法，制定和修改能源专门法律。

第一，促进全国能源的综合规划和利用，保证能源效率的提高，立法论证过程中达成共识，将能源法定位为“能源领域的基础性法律”，旨在调整能源领域的重大的全局性、综合性和战略性的问题，以及单行法没有规定，且解决不了的问题。据此，应由国家最高立法机关及全国人大讨论制定，明确其基础地位，并作为各能源单行法的上位法，而不应由前述15个部门立法。

第二，加快油气法、原子能法等能源专门法律的制定，使现行的有关条例、规定体系化，弥补石油、天然气、原子能领域的立法空白，强化对环保和公共安全的保护，有力保障我国能源安全和可持续供给。

第三，加强能源法制定出台工作的同时，还要做好《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等相关法律的修订工作，加快制定其配套法规和实施细则，重点把能源资源保护原则性的规定进一步细化，使其可操作性增强，特别要明确对破坏资源行为的具体惩罚措施和相应法律责任。

4.2 改革我国能源管理体制

从能源管理的内容和范围界定来看，目前国家各部委的能源管理职能是以管理对象来界定的，综合性和长远性的能源战略管理很是薄弱。国际上能源生产和消费大国，如美国、俄罗斯、德国、英国、日本等，都有统一的能源管理机构。中国作为一个能源大国，亦应建立统一的政府能源领导管理机构，统筹能源行业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策，研究能源法律法规的制定；同时，作为能源执法机构，对我国能源全面担负起责任。建议建立国家能源委员会或能源部，将相关部委必要的权限收归能源管理机构，加强国家对能源的集中、统一、协调处理。此外，还要建立一个以能源战略管理为核心的能源监管体系，按照依法监督的原则建立现代监管制度，逐渐淡化行政审批等行政管理职能，加强技术、安全、环保等社会监管手段，集监管性、技术性、专业性、服务性于一体。如此可加强政策执行的力度，也能使政府主管部门集中精力做好制定政策的工作，更重要的是，能在监管机构与政府决策机构之间形成有效的制约机制。

4.3 其他相关建议

4.3.1 树立新能源安全观，强化国际能源合作

传统的能源安全观强调以充足和持续的能源供给、能源价格合理为基本内容，主要反映了石油、煤等高碳经济的时代特征。而新的能源安全观，则以可持续和协调为基本点，重视环境安全，并把环境安全作为能源安全战略的重要组成部分。我们必须以新的能源安全观为基础内容，对群众进行宣传和教育，并充分认识到国际政治、经济形势对我国能源安全影响的复杂性，积极参与能源国际合作，最大程度的谋求国家能源合作利益。最后，我国要加强国际能源的技术安全合作，通过国际能源技术合作，共同开发新能源、节能新技术。

4.3.2 调整能源结构，优化资源配置

调整优化能源结构，主要是指减少煤炭和石油在我国能源消费中所占的比重，加大天然气和水电能源等新能源的比重。我们要把调整优化能源结构作为保障能源供应的中心任务，高效清洁的开发利用煤炭资源，调整和优化电力结构，努力增强石油天然气供给能力，加快发展新能源和可再生能源，包括水电、生物质能、太阳能等可循环利用的清洁能源。同时，也应学习借鉴国外先进的技术和经验，把利用新能源和可再生能源作为能源安全战略的重要组成部分积极予以发展。

4.3.3 增强节能意识，发展能源技术

节约能源被我国专家视为在我国与煤炭、石油、天然气和电力同等重要的“第五能源”。因此，节能是今后相当长一段时期内，我国各行业都必须重视的工作，是我国经济持续、快速、健康发展的重要保证。要坚持开发节约并举，确立节能的首要地位。树立人们在日常生活中的节能意识，广泛开展全民节能活动，利用一切可以利用的方式方法，宣传节能的重要意义和作用，使全民都能自觉地做到节能，从一定程度上缓解能源稀缺和环境污染严重的严峻形势。同时，政府应加大在能源领域的研发投入，重点研究节能和提高能效技术、可再生能源和新能源技术、石油和天然气清洁及高效开发利用技术、先进煤电、核电等重大能源装备制造技术等。

为确保资源的合理配置和技术研发的顺利进行，我们应加强法律的规范和指引作用。通过制定能源消费技术政策、技术规范和各种标准，对能源开发利用设备标准、能源技术政策和技术研发基金等作出规定，增强企业自主创新能力，指导劳动企业的技术进步和社会的合理消费。

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