多哈回合农业市场准入谈判现状盘点及前景展望

鄂德峰 周立春

多哈回合农业市场准入谈判现状盘点及前景展望

鄂德峰①周立春

WTO 于2001年11月在卡塔尔首都多哈召开了第四届部长级会议,会议通过的 《部长宣言》正式启动了 “多哈发展议程(DDA)”谈判。这是1995年WTO成立后发起的第一轮多边贸易谈判,常被人们称为 “多哈回合谈判”,或 “新一轮谈判”。启动以来,谈判在坎坷中艰难前行,而农业谈判一直是其中的焦点和难点。谈判经历了一些波折,取得了一系列重要成果,包括具有法律地位的2004年7月达成的 《多哈工作计划》 (“7月框架”)、2005年 12月在中国香港召开的WTO第六届部长级会议达成的 《部长宣言》。

为抓住时机推动谈判尽早完成,2008年7月在瑞士日内瓦召开了WTO主要成员参加的小型部长级会议。虽然最终会议无果而终,但会上各方结合WTO总干事拉米的建议,就农业谈判的多个核心议题达成一定共识。2008年12月,主持农业谈判的特别委员会主席根据7月会议的共识形成并向成员散发了 《模式案文草案修改稿》(TN/AG/W/4/Rev.4,又被称为 “7月案文”)。虽然该案文和其他相关的一揽子文件严格地讲不具有法律地位,但被普遍认为是达成最终协议并完成谈判的重要技术文件。

一、农业市场准入谈判已经取得的成果

农业市场准入谈判涉及的问题包括处于核心地位的关税削减问题以及一系列相关问题,如敏感产品、特殊产品、特殊保障措施(SSG)、特殊保障机制 (SSM)、关税简化、关税升级、关税封顶、热带产品和优惠侵蚀等。“7月案文”反映了各方在主要问题上已基本达成了共识。

1.使用分层公式削减关税

根据公式,农产品关税将按成员现有约束税率水平分为4层,依照 “高税多减、低税少减”的原则进行削减。其中,发达成员适用的关税分层税率节点为20-50-75,对应的各层线性削减幅度分别为50%、57%、64%、70%;发展中成员适用的关税分层税率节点为30-80-130,各层线性削减幅度为发达成员的 2/3(约为 33%、38%、43%、47%)。在整体削减幅度要求上,发达成员总体平均削减幅度不低于54%,发展中成员总体平均削减幅度不高于36%。

2.敏感产品

作为分层公式的例外,允许成员指定部分 “敏感产品”,享受少削减关税的待遇,但需要通过扩大关税配额做出补偿。敏感产品数量为农产品税目总数的4%,关税配额扩大量为相关产品国内消费量的4%。发展中成员可享受一定的灵活性。

3.特殊产品

发展中成员可指定一定数量的“特殊产品”,少做关税削减,或免于关税削减。特殊产品数量为农产品税目总数的12%,其中,5个百分点的产品可免于减让,特殊产品的总体平均削减幅度为 11%。谈判中,部分成员仍对特殊产品的具体数量及待遇持保留意见。

4.特殊保障措施条款 (SSG)

逐步取消乌拉圭回合 《农业协定》中的SSG。SSG是乌拉圭回合农产品 “关税化”的产物。各方同意,自多哈回合协议实施之日起,将适用SSG的产品数量削减到农产品总税目数的1%,并在实施期第7年年底前取消。

5.特殊保障机制 (SSM)

为发展中成员新设更加简单、有效的SSM。具体操作上,SSM可基于数量和价格两种机制触发,触发后可使用一定水平的救济关税。建立SSM的目的是在鼓励发展中成员进一步开放农产品市场的同时,给予发展中成员一个有效的政策工具,使其能够应对关税削减后进口可能给国内产业带来的冲击。

6.其他问题

包括:对存在关税升级的产品实施幅度更大的关税削减;对复合税、混合税等复杂关税进行关税简化;引入关税配额完成率机制,提高关税配额承诺量的完成率;提高热带产品的关税削减幅度,缩短其实施期,以更早地实现热带产品的“完全自由化”;延长削减优惠侵蚀产品关税的实施期。最不发达成员可免于承担任何削减义务,而且最不发达国家出口的产品中,至少97%的税目可享受 “免关税、免配额” (“双免”)的市场准入机会。新成员可享受额外的灵活性,包括现税率10%以下的产品免于削减关税等。

若达成协议,按照以上要求,国际农产品贸易保护水平将进一步降低,农产品市场准入措施将更加透明,贸易自由化进程将得到进一步推进,特别是发达成员将进一步开放其农产品市场。根据初步测算,总体上,发达成员将承担超过54%的关税削减幅度,其中,美国和欧盟的削减幅度可达60%左右。虽然通过敏感产品等灵活性,发达成员可对肉类、奶制品和果蔬等产品进行幅度相对较小的削减,但绝对削减幅度仍然不低;而且由于关税配额量增加,相关产品的市场准入水平将在一定程度上得到改善。当然,发展中成员也需要在进一步开放农产品市场方面做出一定的努力。中国能够通过发展中成员待遇、新成员待遇等享受一定的灵活性。多哈回合谈成后,中国需要进行的关税削减是在加入WTO后大幅度削减的基础上的继续减让,且没有任何 “水分”,农产品市场准入水平将进一步提高。中国将为多边贸易自由化作出新的实质性的贡献。

二、需进一步谈判的主要议题

目前,最具争议的议题是SSM。正是在这一问题上的分歧导致2008年7月的小型部长级会议没能完成各方预期的任务:主要成员在SSM数量触发中的进口激增水平问题上各持己见,相持不下。一方面,进口方担心设定的触发水平过高、救济关税过低、限制条件过于严格将影响SSM的有效性;另一方面,出口方则担心触发条件过于宽松、救济关税过高、限制条件过于宽松会导致失去市场准入机会,甚至造成贸易自由化进程的倒退。尽管案文为SSM提供了基本框架,但关于触发水平、救济关税水平、使用时限、频次等具体要素的谈判仍将是一个艰难的过程。

在敏感产品问题上,日本和加拿大要求敏感产品比例超过总税目的4%;部分成员要求为非关税配额产品新建关税配额;在是否进行关税封顶问题上,日本、瑞士等成员与澳大利亚、阿根廷等凯恩斯集团成员立场针锋相对;在热带产品和优惠侵蚀问题上,那些既属于热带产品同时又被优惠贸易安排涵盖的产品的待遇是各方争论的焦点。

另外,由于WTO多边贸易谈判采取 “要么都达成、要么什么都达不成”的一揽子谈判模式,谈判还需要在农业其他议题、非农产品市场准入 (NAMA)议题、服务贸易议题、规则等众多其他议题上达成全面、平衡的总体谈判结果。因此,农业市场准入谈判的成果如何仍存在诸多变数,最终将是各方在各个议题上充分博弈的结果。

三、影响谈判进程的主要因素

从多哈回合近十年的谈判来看,影响谈判进程的主要因素有如下几个方面:

第一,谈判议题的增加。与以往GATT时期的谈判相比,根据新的全球贸易发展形势确定的多哈谈判涉及的议题增加,范围扩大,因此在谈判上的技术难度也提高,这是影响谈判进程的根本因素。在这些新议题中,货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权等都面临一些新的问题。特别是在农业谈判上,虽然农产品贸易在全球货物贸易中所占的比例很小,但由于农业的特殊地位和农产品的季节性等特性,每个成员都不愿轻易让步。往往是农业贸易之外的因素导致具体问题无法取得一致,使谈判一次次陷入停滞。

第二,谈判力量格局的变化。从成员数量看,在多哈回合谈判启动以来的近10年中,又有多个成员加入,目前WTO成员达到了153个。WTO“协商一致”的原则赋予每个成员平等的权利,任何一个成员在任何一个问题上说 “不”,都使谈判无法在共识的基础上达成一致。从参与程度上看,成员普遍重视多边贸易谈判的结果,特别是发展中成员充分认识到参与规则制定的重要性,再加上参与能力的提高,发展中成员的参与水平较以往而言已不可同日而语。谈判中,成员又根据自己的不同利益,在发达成员、发展中成员、发达与发展中成员之间形成了各种不同的立场协调组。这些都使主要发达成员在GATT时代的绝对话语权受到制约,谈判格局发生了根本变化。这些变化使谈判在更趋于平衡的同时,也拉长了谈判进程。

第三,全球经济危机的影响。2008年以来从美国开始爆发的金融危机,影响遍及全球,形成自20世纪初大萧条以来最为严重的世界经济危机。在此背景下,各主要成员将其工作的重点转向国内,政府的目标集中在应对危机、解决国内就业、促进经济恢复等方面,无暇顾及并实质参与谈判。

第四,WTO成员推进谈判的政治意愿。目前对于谈判而言,更为关键的是成员推进谈判的政治意愿。2008年7月的小型部长级会议对多哈回合而言是一次 “悲壮的失败”。之后,由于主要成员政府的变动,加上2008年下半年起世界经济陷入危机,成员的主要精力放在应对经济危机上,进一步开放的动力不大,谈判失去了推力。

第五,区域自由贸易安排(RTA/FTA)的发展。在多哈回合谈判推进缓慢的情况下,主要成员为了尽快从其利益相关方得到好处,着手积极推进区域自由贸易安排。截至2009年年底,向WTO通报的区域贸易安排达208个。其中,80%是近10年出现的,2009年就有23个。WTO估计,在各个区域安排内部的贸易占全球贸易的一半以上,适用优于WTO最惠国待遇的条件。在WTO多边贸易规则之外,绝大多数的WTO成员都参与了一个以上的区域贸易安排。由此可见,区域贸易安排已成为当前世界贸易体系发展和演变的主要特征之一。区域贸易安排增加了行政和操作成本,同时,在一定程度上影响了成员推进多边贸易自由化进程的积极性和对多边贸易体制的信心。

四、前景展望

从技术层面讲,多哈回合农业市场准入谈判的框架已基本确定,下一阶段谈判的主要任务是解决悬而未决的议题:确定其中的关键参数;同时,对案文中其他不明确的内容进行澄清。完成市场准入方面的这些剩余议题谈判的难度并不像外界想象的那样大。

两年来,鉴于多边贸易体制在应对危机和促进发展方面发挥的积极作用,在20国集团 (G20)领导人峰会、亚太经合组织 (APEC)领导人非正式会晤等多个场合,各方领导人多次呼吁WTO成员共同努力,在2010年完成多哈回合谈判。但领导人的政治指导并未转化为成员在谈判中的积极有效参与。虽然各个层次的谈判和技术磋商从未间断,谈判主席一直希望引导谈判进程,WTO秘书处也从技术上提供支持,但一些成员出于国内政治等各方面考虑,在磋商中对其他成员提出过高要求,甚至不愿承认2008年12月主席案文的基础地位,使谈判至今裹足不前。

下阶段谈判中,在未决的议题中,仅有个别问题仍可在工作层进一步讨论,多数问题已无法在技术层面推进。特别是难点之一的SSM议题上各个参数的水平,需要政治层面作出决策。面对谈判的困境,为取得看得见的实际成果,目前一些最不发达成员希望谈判能够在“双免”等议题上实现 “早期收获”。

从谈判进程上看,多边磋商仍应是主要渠道。同时,部分成员对少数重点产品和关键市场给予了特别的关注,希望通过双边谈判形成利益交换,争取最优谈判结果。因此,在下阶段的谈判中,除由主席引导、所有成员共同参与的大范围谈判外,可能还有针对具体议题的小范围磋商,以及个别成员之间的双边磋商。

WTO总干事拉米也准备以斡旋者的身份介入谈判,了解各方根本立场,提出折中方案,以促成难点问题的解决。对谈判方式,他近期提出 “鸡尾酒模式”,建议按照“三轨道、多层次”的方式展开谈判:一是多边轨道、各个议题主席主持的谈判;二是成员之间进行的多种组合磋商;三是G20主持人、OECD、APEC等其他框架下的推动。对谈判内容,拉米亦提出了“确保多边谈判的中心位置、以主席案文为基础、锁定迄今谈判成果、恪守发展目标”的原则。

当然,很多发展中成员仍坚持只有在多边磋商完成整体模式谈判后,才会考虑其他谈判方式,避免在谈判中被各个突破。

经历了这么多年的风风雨雨,农业市场准入谈判的成果似乎触手可及,多哈回合完成谈判也好像不再遥遥无期,一个更加开放的多边贸易体制对全球真正走出危机的意义毋庸置疑。大多数WTO成员都希望各方真正展现政治意愿,建设性地推动谈判尽早结束,使WTO能够在推进全球贸易投资进一步自由化、促进各方共克时艰方面发挥更为积极的作用。

①中国农业大学经济管理学院;责任编辑:王锦红)