宜都市农村饮水安全工程运行管理的经验和启示

钟玉秀，屈万海，付 健

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.湖北省宜都市水利局，443300，宜都）

一、基本情况

湖北省宜都市位于长江中游南岸，鄂、渝、湘三省（直辖市）交界处，地势西南高东北低，地貌以丘陵为主，平均年降水深1377.9 mm，不含过境客水，多年平均天然地表年径流量9.527亿m3，水资源总量相对丰富。全市辖2乡、7镇、1个街道办事处、127个村，851个村民小组，总人口近40万人。目前，宜都市已形成以城区供水为主体、乡镇集中供水为依托的供水网络。但是，全市水资源分配不均，特别是边远山丘区，水资源严重缺乏，广泛存在饮水不安全人口，农民吃水难问题仍十分突出。

2001—2005年，宜都市分3期实施了国家农村人口饮水解困项目，先后解决了4万山区农民饮水难问题。2005年12月，宜都市经过全面摸底，确定了农村实际饮水不安全人口共19.3万人，其中11万人被纳入国家“十一五”农村人口饮水安全项目计划，其余8.3万人，根据市委、市政府确定的“以城带乡、城乡统筹”的供水原则，被纳入《宜都市“十一五”农村人口饮水建设工程规划》。按计划，城市水厂管网延伸和集中供水工程解决 15.3万人，占79.3%；分散供水工程解决4万人，占20.7%。截至2009年年底，共完成18万人的饮水安全任务，完成总投资1亿元。

农村饮水安全工程点多面广，管护难度大，管理责任重。随着农村饮水安全工程建设的全面推进，运行管理问题逐渐显现。近年，特别是列入全国农村饮水安全工程示范县建设后，宜都市积极探索和实践，建立了农村饮水安全工程长效运行管理机制。

二、农村饮水安全工程运行管理主要做法

1.领导高度重视，管理纳入规范化、制度化轨道

宜都市农村饮水安全工程一直被纳入市委、市政府的“一号民生工程”“一把手工程”，由市委书记、市长亲自抓，工程从建设到运行管理建立健全了一套完整的管理体制，落实了行政首长负责制，按照“分级管理，分级负责，明确责任，层层分解”的原则，市与各乡（镇）、街道，各乡（镇）、街道与各受益村分别签订了责任状，纳入政府目标考核内容。2009年1月以市人民政府1号文件出台了《宜都市农村饮水安全工程建设管理办法》（以下简称《办法》），以政府规章的形式对全市农村饮水安全工程的建设管理、运行管理、水价水费管理等进行全面规范，纳入规范化、制度化管理。

2.明晰工程产权，明确管理责任

宜都市把明晰农村饮水安全工程产权和明确管理责任紧密联系在一起，加强管理，保持工程设施完好，确保工程长效运行。

宜都市农村饮水安全工程的建设资金主要来自国家补助、省级配套、县和乡镇政府投入、企业融资及群众自筹。根据《办法》规定，宜都市明晰了农村饮水安全工程的产权，并推行了 “公建公管”“公建民管”“民建民管”3种运行管理模式。一是市城镇供水企业投资建设的城镇供水企业管网延伸工程，产权属国家所有，采用“公建公管”模式，由市人民政府委托城镇供水企业管理，城镇供水企业负责农村供水管网延伸工程主管道的日常维修养护；二是地方政府投资建设的管网延伸工程的村内管网工程，产权属国家所有，采用“公建民管”模式，政府将经营权委托给受益村，受益村推选 “业主”负责工程的维修养护；三是国家农村饮水安全项目补助资金和乡镇、村、农户共同投资建设的中小型集中供水工程，产权属农村集体组织所有，管理采用 “民建民管”模式，由群众选择“业主”负责工程的维修养护；四是国家农村饮水安全项目资金补助建设的单户或联户分散供水工程，产权属农户所有，采用“民建民管”模式，由农户自行管理。目前，全市采用“民管”模式的农村饮水工程占已建工程的80%。

3.推行业主管理，实行经营担保和经营自主

为落实管理责任，宜都市针对80%“民管”的管网延伸和农村集中供水工程推行“业主制”管理，并在《办法》中作了规定。“业主制”就是农村饮水安全工程的产权代理人通过公开竞标，采用抵押、承包、租赁等形式，将供水工程经营权发包、出租给业主，实行合同管理的制度。“业主”一般要经村民代表大会讨论择优确定。具体做法是：

（1）围绕产权落实业主

“业主”是一个饮水安全项目的建设者（大多数“业主”都参与了工程建设）及经营者。农村安全饮水项目的受益对象是农户，饮水安全工程设施的产权代理人是项目区能代表农户利益的村民委员会，项目业主（个人或机构）由村民委员会确定。一个项目涉及几个村受益的，由这几个村共同确定项目业主。目前，宜都市多处饮水安全工程已经通过公开竞标方式确定了业主，如陆城太保湖村村民周华根自愿垫资10万元投入村饮水安全工程建设，通过演说、竞选，村民代表一致推荐他为村供水工程的业主。

（2）业主经营实行“担保制”

农村饮水安全工程设施产权代理人与业主订立合同，其中财产担保是不可缺少的内容。把经营者的经营状况和自身利益连在一起，有利于保证合同期满时的工程保值，形成良性的持续运行机制。如黄莲头供水工程的经营业主交付了3.8万元的担保金，深冲水库供水工程业主交纳了8万元的担保金等。

（3）业主自主经营、自负盈亏

业主取得经营权后，按照企业化模式对工程进行管理，完全按市场规则运作，自主经营，自负盈亏。业主全权负责农村饮水安全工程的运行维护、水费计收及大修更新，并担负起农村群众饮安全水的责任，主动接受受益农户、产权代理人及上级政府和主管部门的监督。农村饮水安全工程的产权代理人和业主之间、业主和受益群众之间均以合同的形式约束各自的权利和义务。

4.规范水价管理，探索合理的水价机制

宜都市积极探索适合当地农村饮水安全工程的供水水价定价机制，解决农民经济承受能力低和工程良性运行保证问题。

（1）合理确定水价构成

农村饮水安全工程的供水价格主要由正常供水生产过程中发生的原水费、电费、水损、工资、日常维护费、大修费等构成。大修费作为保证供水设施的更新经费，由工程所在乡镇财政所专户储存、监管，并采用业主管账，村委会管存折，群众代表管密码的方式，由村民代表大会表决通过并报乡镇人民政府批准后使用。日常维护费则用于一般的维修开支。

（2）明确农村饮水安全工程水价的制订程序

定价程序为初定预审、村级表决、乡镇审核、市级备案等。初定预审：市物价局依据国家政策和有关规定，指导工程所在地的村（居）委会、经营业主、村民代表共同议价，进行价格初定预审。村级表决：农村饮水安全工程所在地的村（居）委会负责召开专题会议，组织业主、村民代表对供水价格进行表决。乡镇审核：表决通过的供水价格报乡（镇）人民政府、办事处审核。市级备案：乡（镇）人民政府、办事处审核同意的供水价格报市物价局，按物价局印发的文件执行。

（3）通过合同供水、计量收费严格水价制度的执行

业主与供水受益户签订供用水合同，严格按合同约定供水，按产权界限或管理权限确定供水计量点，安装计量设施，实行计量收费。

黄莲头供水站是宜都市最早实行“业主制”管理的农村饮水安全工程，从2005年运行至今运行良好，其关键是规范水价管理。黄莲头村水价每吨2.5元，其中，原水费0.8元（从自来水厂购买），电费0.6元（提水扬程90 m），更新费 0.4 元（大修费），维修费0.25元，工资0.35元，税金0.1元。水价中的更新费实行专户管理，当输水管网或其他供水设备需更新时，业主、村委会和群众代表三方到现场检查，共同决定列支。

5.大胆改革创新，农村饮水设施“投保”

宜都市创新农村公益事业公共设施管护方式，通过保险服务化解水利工程灾害损失。考虑到饮水安全工程投入主体的多元性，宜都市坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、点片突破、循序推进”原则，并出台临时管理办法，规定全市所有农村饮水安全工程的公共供水设施属本次保险的适用对象。在保险资产价值核定过程中，由各乡镇负责组织申报，市农村饮水安全办公室以“宜都市农村饮水安全工程项目验收单”为依据，负责审核确认。试点阶段，该保险费率按4.4‰执行，最高赔付金额以年保险费的5倍为限，所缴保费以财政补助为主、供水业主负担为辅，初步设定市级财政补助80%，业主承担20%。凡自愿参加农村饮水安全工程设施保险的参保人，先由管护业主提交书面申请、工程验收合格证明、资产清单、管网分布图等相关资料，报人保财险宜都支公司受理，签订保险合同。市财政部门凭保险合同支付市级财政80%的补助奖金，资金直达人保财险宜都支公司。

宜都市为饮水安全工程办财险的做法目前正处于试行中，计划通过试点，不断完善，力争在全市逐步推广。

三、农村饮水安全工程运行管理主要经验

1.城乡统筹的建管模式

宜都市建立的农村饮水安全工程“公建公管、公建民管、民建民管”3种模式，实行“公管”和“民管”相结合，打破了城市和农村、行业和地域的界限，以城乡统筹一体化来解决农村饮水安全问题。大力推行管网延伸工程，有效地利用了现有城市供水富余资源，弥补了农村供水的欠缺，政府通过城市供水企业的投入也弥补了农村饮水安全工程国家补助和群众自筹资金的不足，同时把城市水厂经营管理的理念逐步带到农村，使农村人和城里人一样吃上 “安全水”，是城市支持农村的具体实现形式。对于城市管网辐射不到的区域，打破行政乡、村的地域，在水源条件好的地方修建集中供水工程，实行“民管”，有效地解决了山丘区水资源的不足，实现了不同行政区域统一供用水，大大地提高了农民群众参与管水的积极性。

2.“业主管理”的经营机制

实践证明，农村饮水工程要做到持续运行必须不断对固定资产进行更新，宜都市探索出的业主管理制有效地解决了这个问题。

3.合理的水价形成机制

农村饮水安全工程供水对象的特殊性和维持工程良性运行的要求，使供水水价既不能高，也不能过低，宜都市在实践过程中兼顾供水对象承受能力和工程长效运行两个要素，建立合理的水价形成机制，规范了水价构成和水价制定的程序，实行计量收费。日常维护费解决了工程在日常运行中一般性、小型的维护修理费用；大修费实质上是变相提取部分折旧费，既解决了折旧费过高造成水价高、群众无法负担的问题，也在一定程度上为以后的设施大修、更新提供了经费保障。严格水价的制订程序更是体现了“群众参与、部门指导、政府监管”的原则，确保了民生工程的长效运行。

4.创新金融扶持机制

目前，国家出台和实施的农业保险仅涉及农业种植业、养殖业等险种，保险内容尚未涉及农业基础设施等公共资产。农村饮水安全工程设施遭冰冻雪灾及意外事故损坏频发，业主承担能力脆弱，加之大修费提取有限，为抗御冰冻、泥石流和山体滑坡等自然灾害，确保农村饮水安全设施安全运行，探索实施农村公共基础设施财产保险成为一种必要和可能。

宜都市每一供水区域（村）均由市农村饮水安全办公室按照政府投资项目管理规定组织了验收，附有详细投资决算清单和管网分布图，保险公司便于核定保险标的，操作性较强。宜都市在充分调查研究、反复测算、多轮座谈、广泛征求意见的基础上，开拓创新，大胆实践，选择农村饮水安全工程作为农村公共基础设施保险试点。

宜都市通过试点为农村饮水安全设施“投保”，使农村饮水安全工程的良性运行有了“双保险”，开金融机构参与民生农村公益事业的先河，创新了农村饮水安全工程长效运行机制，同时，也为其他农村公益设施保险提供了借鉴，值得进一步试验、总结和推广。

四、加强农村饮水安全运行管理的启示

①大力推广城乡统筹解决农村饮水安全问题的建管模式，积极推行宜都市农村饮水工程“业主制”经营机制，业主经营实行“担保制”，保证饮水安全项目持续良性运行。

②对农村饮水安全工程的用电、用地、税收等实行优惠政策。电价是影响山区农村饮水安全供水水价的重要方面，应该对城乡一体化供水工程和企事业单位管网延伸供水工程用电执行当地农村饮水工程的优惠电价；对公益性较强、工程经济效益较差的联村、单村集中供水工程用电执行农业生产用电价格，甚至是更低的公益性设施用电价格；应对农村供水工程的税费实行减免政策，对工程建设用地实行优惠政策，确保工程的良性运行。

③因地制宜探索农村饮水安全工程合理的水价形成机制，尤其是严格保证定价程序公正，调动群众的积极性。同时明确农村生活用水不收取水资源费、污水处理费，免费检测水源水质，大幅度降低农村饮水工程供水成本，促进工程良性运转。

④各地农村饮水安全工程管理人员大多是兼职，农村饮水安全工程点多面广，建议增加人员编制，加强对农村饮水安全供水站厂的监督和指导，确保农村饮水安全工程的长效运行。

⑤国家及各级政府应加大对已建农村饮水安全工程配套检验、监测设施的扶持力度，使农村一般小型供水站厂具备简易水质监测、检验的能力，保证水质安全。

⑥加大金融扶持力度，条件具备的地区可以积极尝试开展农村饮水安全设施保险业务，确保农村饮水安全设施安全运行。