城市雨水资源利用法律制度建设刍议

陈金木，温慧卿

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.北京青年政治学院，100102，北京）

城市雨水主要是指降落在城市建筑物顶面和城市地面、超出了城市绿地自然灌溉和路面自然喷洒 （冲洗）等正常需要的径流雨水。通过各种人工方式，城市雨水资源可以转化和调蓄成其他形态的水资源，即城市雨水资源化。在发展城市雨水资源利用的过程中，除了需要大力发展雨水收集利用技术，在国家和地方层面出台相应政策外，还应从规范化和法制化的角度出发，适时地制定专门的城市雨水资源利用行政法规或部门规章，并以此为核心形成城市雨水资源利用法律制度体系。

一、城市雨水资源利用法律制度建设的重要性

1.解决城市雨水资源利用面临问题的需要

我国城市雨水资源利用目前尚处于初步阶段，在自身运行规范化上面临着诸多问题。首先，城市雨水资源是水资源的重要组成部分，城市雨水资源如何纳入水资源中进行统一管理，目前尚无法可依。其次，城市雨水资源利用如何与城市供水、用水、排水、污水处理与回收利用等城市水务相协调，目前也无法可依。最后，城市雨水资源利用涉及公民、雨水资源利用企业、雨水设施所有者和管理者等多方主体的权利义务设置，也面临着无法可依的困境。因此，在城市雨水资源利用进一步推进的过程中，有必要加强法律制度建设，以解决城市雨水资源利用过程中所面临的各种问题。

2.弥补城市雨水资源利用法律缺位的需要

目前我国在城市雨水资源利用方面存在着法律缺位现象。水法第24条规定“在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化”，这虽然明确提出了鼓励雨水资源利用，但如何对雨水资源利用设置一整套完善的管理制度，如何设置雨水资源利用的各种权利义务关系，目前尚缺乏配套的法规或者规章。虽然一些地方性法规、地方政府规章提到了城市雨水资源利用问题，但大多限于鼓励性的原则性规定，缺乏实质内容，缺乏可操作性。加强城市雨水资源利用法律制度建设，是弥补城市雨水资源利用的法律缺位的需要，是促进城市雨水资源利用规范化、法制化的需要。

3.引领城市雨水资源利用发展的需要

随着我国城市化步伐的加快，城市缺水问题更加突出。目前全国670多座城市中，有400多座城市不同程度缺水，其中严重缺水的城市达130多座。充分利用雨水资源，已经成为解决城市缺水问题的一种经济、简便、快捷、行之有效的途径。然而，城市雨水资源利用需要大量投入，尤其是初期投入成本高、回报慢，使城市雨水资源利用推广缓慢。在这种情况下，加强城市雨水资源利用法律制度建设，并确立城市雨水资源强制利用、雨水利用设施建设、雨水净化、雨水使用、雨水资源利用监管等制度，将可以充分发挥法律的强制功能和规范功能，进而引领城市雨水资源利用的发展。

二、城市雨水资源利用法律制度建设的思路与重点

1.建设思路

第一，合理配置城市雨水资源利用过程中相关主体的权利义务。城市雨水资源利用法律制度建设的核心，在于通过立法的形式将各种利益诉求与调节的手段与方式固定下来，为各方主体的行动奠定合法性基础。为此，城市雨水资源利用法律制度建设，应当通过建立健全管理体制，将城市雨水资源利用的政治安排法制化，为城市雨水资源利用的行业管理和社会管理提供合法来源；通过权利义务的设定，为城市雨水资源利用中经济手段的运用提供权利基础与基本行为规则，并为其调整对象提供行为预期，促使行为人理性地选择自己的行为；通过利益的重新分配，推进城市雨水资源利用的科技进步与普及；通过法律原则的设定，促进人们利用城市雨水资源意识的增强与节水文化的形成。

第二，有效整合现有的和今后需颁行的法律法规。目前我国已有一些法律、法规、规章、标准涉及城市雨水资源利用问题。在城市雨水资源利用法律制度建设过程中，这些现有的法律法规理应成为重要组成部分。除此之外，根据城市雨水资源利用的法律制度需求，尚有必要出台新的法规、规章，如城市雨水利用条例、城市雨水资源利用管理办法等。

第三，合理借鉴国外雨水资源利用法律制度建设经验。目前美国、加拿大、日本、德国等国家的雨水资源利用已经比较成熟，相关法律制度建设也比较完善。我国在构建城市雨水资源利用法律制度时，有必要借鉴其经验。例如，强制性进行雨水资源利用是国外雨水资源利用法律制度的重要内容，而且明确规定在相关法规之中；同时相关法规还对雨水集蓄、雨水利用等各个环节作了专门规定，并出台了一系列的鼓励政策和技术支持政策，有力地促进了雨水资源利用。

2.建设重点

第一，确立城市雨水资源强制利用制度。可明确规定新建、改建、扩建工程（含各类建筑物、广场、停车场、道路、桥梁和其他构筑物等建设工程）应当强制性修建雨水收集利用工程，并以不增加径流为指标进行控制。对于不符合规定的建设项目，建设管理部门不予审批。在设立强制雨水资源利用规定时，应谨慎处理好强制范围和强制程度，避免采取 “一刀切”的做法。作为配套，可进一步明确规定，对于未建或者未达到建设标准的建筑工程，强制征收城市雨水排放费。城市雨水排放费强制征收的目的不在于增加政府财政收入，而在于利用经济手段推动城市雨水收集利用的普及。征收的城市雨水排放费应专门用于城市雨水收集利用设施的建设和管理。

第二，完善管理体制机制。城市雨水资源属于非传统水资源，《国务院办公厅关于印发水利部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》已明确水利部指导“城市污水处理回用等非传统水资源开发的工作”，其中自然包括了城市雨水资源利用。值得注意的是，城市雨水资源利用虽然属于水资源和水务范畴，但在具体实施时仍需水利、城市建设、市政管理、建筑设计、环保和园林等许多部门进行合作。因此，需要建立起有效的协调机制，使各部门在各自职责范围内做好城市雨水资源利用的有关工作。

第三，确立城市雨水利用设施建设制度。首先，城市雨水资源利用设施建设应当坚持三同时原则，即新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的雨水资源利用设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。其次，明确城市雨水资源利用设施的建设程序，包括前期（立项、规划审查、可研、设计）、施工、监理、竣工验收等环节。在此应注意：一是在有关城市污水处理的技术规范中需要进一步强调雨污分流和初期雨水处理；二是设施建设中对先进技术的使用应符合国家相关技术标准；三是对于新建工程，在有条件的情况下应该考虑进行雨水综合利用系统的建设。再次，明确雨水利用设施的费用负担。建议遵循“谁建设、谁收益”的原则，由不动产所有人出资负担雨水蓄积工程的建设费用。同时，雨水资源利用具有很强的公益性，建议国家以设立专项基金等形式进行必要的资金补助。

第四，确立城市雨水净化处理制度。根据城市雨水的不同用途和水质标准，需要对雨水进行相应处理。例如，若回用于小区景观环境用水,其水质应符合《城市污水再生利用景观环境用水水质》（GB/T 18921-2002）。 如要将经过处理的雨水同时用于多种用途时,水质应按最高水质标准确定。

第五，确立城市雨水使用制度。城市雨水资源有多种用途。一是直接利用，包括绿化、喷洒道路、洗车、冲厕、冷却循环、景观补充水等。二是间接利用，包括渗透补充地下水，多用途、多层次、多目标的综合利用，城市生态环境保护与改善利用。其中，城市雨水资源综合利用系统的经济效益、社会效益和环境效益都十分可观，政府应根据不同用途，鼓励用户建设综合利用系统。

第六，健全城市雨水资源利用监督管理制度。城市雨水资源监督管理制度包括雨水工程设施监管、雨水资源出售主体的资质监管、雨水资源出售合同备案管理、雨水水质处理监管以及具体用途监管等制度。可明确规定：各雨水资源利用的建设单位，必须按照雨水利用设计标准和相关规定进行规划设计、施工和验收；擅自更改设计的，建设单位不得组织竣工验收。建设单位需要加强对已建雨水利用工程的维护管理，确保雨水利用工程正常运行，有关部门应当对其进行定期检查监督。雨水资源利用设施的所有者或管理者在出售雨水资源时，必须报经有关部门审查并依法取得相应资质。雨水资源买卖双方在签订合同后，应在一定期限内到相关行政部门办理备案登记手续，以便有关部门对水资源的统一管理等。

第七，确立公众参与制度。一是明确公众参与雨水资源利用是公众的权利，二是应当向社会披露与雨水资源利用相关的各类信息，三是应当赋予公众就雨水资源利用进行公益诉讼的权利等。

三、政策建议

1.构建由法律、法规、规章所构成的城市雨水资源利用法规保障体系

在今后开展城市雨水资源利用法律制度建设过程中，需要在现有法律法规的基础上，进一步构建由法律、法规、规章所构成的城市雨水资源利用法规保障体系。在法律层面，除了目前水法的原则性规定之外，可适时在其他法律，如节水法中确立城市雨水资源利用的核心制度，尤其是强制利用制度。在行政法规层面，需要及时出台“城市雨水利用条例”，对城市雨水资源利用作全面的规定，包括雨水利用的宗旨、原则，雨水资源利用系统建设制度，雨水资源用途制度，雨水资源防污制度，雨水资源利用监督检查制度，法律责任等。在部门规章层面，为了具体指导我国雨水资源利用实践，可以在有关水行政主管部门规章的制定、修改时加入雨水资源利用的相关制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构，可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区城市雨水资源利用的实际需要，将国家确定的雨水资源利用制度具体化。

2.采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在城市雨水资源利用法律制度建设过程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，城市雨水资源利用在我国尚处于起步阶段，开展城市雨水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制定适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行，不仅可以满足缺水地区科学合理利用雨水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着雨水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法规，引导全国范围内雨水资源利用的开展。

3.分阶段、分步骤、有计划地推进城市雨水资源利用法规保障体系建设

在城市雨水资源利用法规保障体系建设过程中，可以考虑分三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点由地方出台相关的政策法规，并由相关部门适时出台城市雨水资源利用办法等规章，还可以进一步推出城市雨水资源利用方面的技术标准；2015—2020年为主要法律制度完善阶段，重点推动出台城市雨水利用条例；2020年之后为制度进一步健全阶段，重点在于进一步修改完善各政策法规，从而逐步建立起长期、有效的城市雨水资源利用法规保障体系。

4.在加强立法前期研究的同时，适时开展立法跟踪评估

研究将城市雨水资源利用法规保障体系建设纳入相关规划，如水法规体系总体规划或者相关部门“十二五”立法规划等。组织专门力量，积极开展城市雨水利用条例立法研究，形成雨水资源利用法规项目储备。在城市雨水资源利用行政法规或者规章正式实施之后，及时对其进行立法评估，以及时发现法律执行过程中的问题并加以解决，并在立法机关和社会之间形成良性互动。

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