基于高等教育大众化的我国大学生就业制度探析

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

教育改革与教学管理

基于高等教育大众化的我国大学生就业制度探析

宋斌冯淑娟

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

随着高等教育大众化，大学毕业生的就业工作日益受到国家、社会等各方的高度关注。为促进大学毕业生这个宝贵资源的合理配置和充分就业，国家出台了一系列激励政策和措施，以推动高等教育教学改革和大学生就业等各项工作的开展。本文在梳理国家政策层面的基础上，分析了政策的转变，也提出了大学生就业制度改革的未来走向。

高等教育；大学生就业；就业政策

自1998年高校扩招以来，我国高等教育进入快速发展，高校招生数从1998年的108万人提高到2008年的608万人，毛入学率从1998年的9.8%发展到2008年的23.3%，[1]数据显示中国高等教育已经从精英教育走向大众化教育。据国家教育事业发展公报数据整理，高校毕业生从2001年的115万人发展到2009年的611万人。随着毕业生人数的急剧增加，大学生的就业形势日益严峻，大学生就业问题也日益得到国家、社会等各方的高度关注。党的十七大报告就明确指出：“就业是民生之本。要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。”这一论断，体现了国家层面对大学生就业的高度重视和解决问题的坚定决心。

国家根据高校扩招后毕业生就业形势连续出台了一系列政策措施，为促进大学毕业生就业保驾护航，也基本形成了一整套高校毕业生就业政策体系。本文从国家政策层面出发，对高等教育大众化以来我国的大学生就业政策进行了不完全梳理，分析了政策的转变，也提出了今后一个时期高校就业的发展趋势。

一、大学生就业政策的基本情况

大学生是国家宝贵的人力资源，大学生就业不仅是社会就业工作的重要组成部分，同时也是高等教育工作的关键问题之一。我国高校就业政策的出台，都有一定的政策背景和服务范畴，根据高等教育所处的不同阶段和劳动力市场的紧缺程度而实施不同特点的就业政策。

1.宏观指导大学毕业生就业的政策。虽然，我国自1993年2月颁布《中国教育改革和发展纲要》以来，毕业生就业制度从原有的“统包统分”、“包当干部”计划经济就业制度转变为“自主择业”的市场经济就业制度。但是，由于我国的市场经济是社会主义的市场经济，有其自身的特点，政府对高校毕业生就业工作的调控和引导功能仍是主导。为此，为进一步明确工作重点和实施办法，2002年3月由国务院办公厅转发教育部等部门联合颁布《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》(以下简称《意见》)，对高校毕业生就业制度改革提出了指导性意见。之后，为适应经济社会发展的需要，教育部于2005年7月出台了《关于进一步深化教育改革，促进高校毕业生就业工作的若干意见》。以后，国务院办公厅每年都发布《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，具体部署、指导当年的大学生就业工作。

宏观指导性政策的出台，为全国及各省市相关就业政策的出台和操作提供了背景和依据，也为高等教育的深化改革指明了方向。

2.鼓励大学毕业生到基层、特定地区就业的政策。近年来，为有效解决大学生就业流向不平衡以及基层、特定地区人才缺乏的问题，政府出台了一系列政策措施，支持、引导大学毕业生到基层、到特定地区就业。2002年3月国务院办公厅批准转发的《意见》提出：“引导高校毕业生到基层、到中小企业就业是解决高校毕业生就业问题的主要途径”，“鼓励高校毕业生到西部地区工作”，并采取“对其户口迁移实行来去自由”等优惠政策。2005年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》提出要“积极引导和鼓励高校毕业生面向基层就业。”2008年教育部以及人力资源和社会保障部等部委先后颁发了《关于做好选聘高校毕业生到村任职相关工作的通知》和《关于做好2008年高校毕业生“三支一扶”计划实施工作的通知》，明确要求对到村任职的大学生落实好助学贷款及考研加分优惠录取等各项优惠政策。2009年4月财政部、教育部和总参谋部《关于印发〈应征入伍服义务兵役高等学校毕业生学费补偿和国家助学贷款代偿暂行办法〉的通知》中则要求：“自2009年起，对应征入伍服义务兵役的全日制普通高等学校应届毕业生，实施相应的学费补偿和国家助学贷款代偿。”2009年，为引导和鼓励高校毕业生到基层就业，国家加大城乡基层岗位开发，并第一次向社会公布享受国家补贴政策的涉及“基层人力资源和社会保障管理、基层农业服务、基层医疗卫生、基层文化科技服务、基层法律服务、基层民政(托老托幼)助残服务、基层市政管理、基层公共环境与设施管理维护”等9类领域的大学生就业岗位目录。[2]

鼓励基层和特定行业就业政策的出台，大大拓展了大学毕业生的就业空间，也为大学毕业生更好地服务基层和特定地区以及人力资源的合理调配提供了政策保障，更为基层和特定地区的事业发展提供了人才。

3.鼓励大学毕业生自主创业的政策。在高等教育走向大众化和知识经济的时代背景下，引导大学生自主创业是全球高等教育发展的一个大趋势。为此，我国政府出台了一系列鼓励大学生自主创业的政策，涉及融资、开业、税收和创业培训等诸多方面。2002年国务院办公厅转发的《意见》首次明确规定：“鼓励和支持高校毕业生自主创业，工商和税收部门要简化审批手续，积极给予支持。”2003年国务院办公厅颁发的《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知若干问题的意见》和国家工商行政管理局发布的《关于2003年普通高等学校毕业生从事个体一经营有关收费优惠政策的通知》等政策，明确提出要积极组织创业培训、开发创业项目库以及出台系列收费优惠政策，以推进大学生创业。2008年10月国务院办公厅批转了人力资源社会保障部等11个部门联合发出的《关于促进创业带动就业工作的指导意见》，提出“以创业带动就业工作是实施扩大就业发展战略的重要内容，是新时期实施积极就业政策的重要任务”，明确要求各地完善扶持政策，改善创业环境，强化创业培训，提高创业能力。2009年1月国务院办公厅在《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》中，再次提出财政专项资金、政府融资担保政策、税费减免政策和其他公共服务等四项积极创业政策，鼓励毕业生自主创业。

鼓励创业政策的出台，充分满足了大学毕业生就业的个性发展需求，也为大学毕业生更好地发挥自己的特长服务社会和服务经济搭建了良好的平台。

4.提高人才培养质量和提升就业竞争力的政策。增强高校人才培养质量和提升毕业生就业竞争力，是解决大学生劳动力市场结构性失业问题的一个重大措施。2002年3月国务院办公厅转发的《意见》明确规定：“加快调整高校学科专业结构和人才培养结构，提高教学质量，使高校培养的人才更好地适应实际需要。”“为了适应就业需要，要加强对高等专科学生的职业技能培训，鼓励取得相应的职业资格证书。”2004年4月，国务院在《关于进一步做好2004年普通高等学校毕业生就业工作的通知》中要求：“深化教育改革，全面提高学生综合素质和就业、创业能力。”2005年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅《意见》要求各高校要“按照经济社会发展对人才的需求调整学科和专业设置。要加强素质教育，注重学生的技能培养和社会实践，提高毕业生适应市场和基层需求的能力。”2009年2月教育部《关于加快高等职业教育改革 促进高等职业院校毕业生就业的通知》提出：“高职院校要按照把教育与经济社会发展紧密结合起来，把人才培养与就业紧密结合起来的要求和国家经济社会发展及拉动内需、产业结构调整的需要，根据岗位要求的变化，及时调整相关专业方向，通过更新、调整及增加必要的专业技术课程和实训实习项目，提高学生的就业能力和适应性。”同年4月，人力资源和社会保障部、教育部等部委联合制定下发了《关于印发三年百万高校毕业生就业见习计划的通知》，决定自2009年起用3年时间组织100万离校未就业高校毕业生参加就业见习。

此类政策的出台，推动了高等教育教学改革，促进了高等教育教学质量的不断提高，也拉近了高校与社会之间的距离，使大学毕业生更适应社会和经济的发展。

5.加强就业指导和就业服务的政策。2002年12月教育部《关于进一步加强普通高等学校毕业生就业指导服务机构及队伍建设的几点意见》明确要求：“高校必须建立并健全毕业生就业指导服务机构，在办公条件、人员等方面给予充分保证。”要求尽快提高就业指导教师队伍的整体业务素质，努力提高就业指导队伍的专业化和职业化水平。2003年4月教育部《关于进一步深化教育改革，促进高校毕业生就业工作的若干意见》再次要求：“高校必须尽快建立健全毕业生就业指导服务机构，在经费、办公条件、人员等方面给予充分保证，切实把就业指导教师队伍建设摆到重要位置。”2004年4月国务院办公厅《关于进一步做好2004年普通高等学校毕业生就业工作的通知》提出：“所有本科高校和有条件的高职(专科)学校，要开通就业服务信息网并与国家和省市网互联互通。加快毕业生就业服务网信息资源建设，尽快实现网上招聘和远程面试。”2007年11月教育部、人事部和劳动保障部《关于积极做好2008年普通高等学校毕业生就业工作的通知》明确要求进一步加强对高校毕业生的公共就业服务，指出“高校要对家庭经济困难并就业困难的毕业生提供‘一对一’的就业指导、就业服务和重点推荐，并尽量给予适当求职经济补贴。”2009年1月国务院办公厅《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》指出：“充分发挥人力资源市场配置资源的作用，强化公共就业服务的功能。”

就业指导和服务政策的出台，极大促进了社会人力资源的优化合理配置，促进了大学毕业生的就业，也满足了大学毕业生的个性化服务要求。

二、大学生就业政策的演变趋势

随着高等教育大众化和市场经济的深入发展，国家出台的大学生就业政策也随之发生着一系列的变化，研究我国高等教育大众化以来出台的相关大学生就业政策，我们看到，其中表现出几个明显的变化过程：

1.从关注高校内部改革以适应社会为主转向推动社会发展、增强社会吸纳力并举。1998年教育部《关于加强专业结构调整力度，尽快缓解部分科类本专科毕业生供求矛盾的通知》首次指出：社会对人才的需求发生了较大变化，已存在部分专业高校毕业生供过于求的矛盾，且矛盾愈来愈突出。文件提出，解决这一矛盾的主要方法是高校加强专业结构调整以适应社会需求。从这个文件的本意看，要理顺高等学校毕业生的供求关系，根本方法在于引导高等学校加快教育改革，以适应社会需求。

随着高等教育大众化的发展，我国的大学生就业政策从推动高校内部改革为入手，转向关注高校内部改革与关注推动社会发展，增强社会吸纳力并举。2003年国家发改委《关于鼓励中小企业聘用高校毕业生搞好就业工作的通知》，鼓励中小企业和民营企事业单位在新增就业岗位时优先聘用高校毕业生。2009年初，国务院办公厅下发《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，要求把高校毕业生就业摆在当前就业工作的首位，采取切实有效措施，拓宽就业门路，鼓励高校毕业生到中小企业就业的基础上，鼓励骨干企业和科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业，并提出了一系列政策措施。

2.从强调由高校完成就业指导转向建立公共就业服务体系。2002年，教育部、公安部等部委联合颁发的《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》提出进一步完善高校毕业生就业工作管理体制。在国务院领导下，教育部、人事部、国家计委、财政部、劳动保障部和公安部等有关部门密切配合，共同做好高校毕业生就业工作；省(自治区、直辖市)人民政府可成立由政府主管领导牵头，有关部门参加的领导协调机构，统筹做好高校毕业生就业工作。2008年12月人力资源和社会保障部等部门联合发布《关于开展2009年就业服务系列活动的通知》中规定：“2009年在全国组织开展‘高校毕业生就业服务系列活动’、‘就业援助系列活动’、‘春风行动系列活动’等公共就业服务专项活动，动员社会各方面力量，为高校毕业生、城镇就业转失业人员和农民工等群体提供及时有效的就业服务，促进各类群体实现就业再就业。”2009年6月人社部、教育部和财政部《关于开展高校毕业生就业推进行动的通知》要求：“要结合离校未就业高校毕业生所学专业和就业意向，组织其参加职业技能培训和创业培训，并按规定落实职业培训补贴、税费减免和小额担保贷款等政策。要将公共就业服务与开发基层社会管理和公共服务岗位紧密结合起来，参考基层社会管理和公共服务岗位目录，开发和推介一批城乡基层就业岗位。”

3.从一般被动适应转向积极主动的就业政策。我国高等教育进入大众化阶段，就业市场化日见明显。高校的就业压力日益增加，纷纷根据当地社会经济的需要进行教育教学改革，提高大学生的综合素质和技能，增强和提升大学生的就业竞争力。国家也相应实行更加积极的就业政策。近年来，国家大力实施扩大就业的发展战略，加强产业政策、财政政策、金融政策与就业政策的协调配合，在推进经济结构调整和增长方式转变的同时，坚持把扩大就业摆在更加突出的位置，注重发展有利于增加社会就业容量和充分利用人力资源优势的产业和项目。抓住国家扩大内需、调整结构项目和振兴十大产业的重大机遇。2002年国办发[2002]第19号文件规定：鼓励和支持大学生自主创业，工商和税收部门要简化审批手续，积极给予支持。以后几乎每年的就业工作通知文件中，都有鼓励和支持大学生自主创业的政策要求。鼓励大学毕业生自主创业成为我国大学生积极就业政策的有机组成部分。

4.从关注即时就业，延伸至继续就业，并开始关注失业就业。我国首届扩招的学生在2003年的毕业生数量达到212万人，比2002年增加了46.5%，大学毕业生就业压力异常巨大，截止同年8月，毕业生就业落实率为75%。[3]据国家教育部相关数据统计，2004年至2009年6月的一次就业率均在70%左右，这就意味着每年都会相当数量的大学毕业生在毕业当时未落实就业。2008年1月3日，中国社科院举行的“2008年《社会蓝皮书》发布暨中国社会形势报告会”上有信息显示，在2007年高校毕业生中，仍有100万人未就业。[4]根据美国麦考斯(Mycos)公司公布的一项调查数据，我国2007年毕业的大学生在毕业时就找到工作的约占55%，而在毕业后半年内找到工作的比例大幅上升，就业率达到87.5%。如果将毕业时找到工作称为即时就业，毕业后一年内找到工作的叫继续就业，再后找到工作的称为失业就业，那么通过继续就业，可以使就业率上升30%以上。[5]

针对这一现象，2009年4月，人力资源社会保障部、教育部、工业和信息化部、国资委、工商总局、全国工商联和共青团中央联合制定下发了《关于印发三年百万高校毕业生就业见习计划的通知》，决定对离校未就业高校毕业生参加就业见习。不同省市政府，都对大学毕业生进行就业和未就业登记，并为其提供免费的培训和推荐就业。这些政策和措施的执行，对促进继续就业起到积极的作用。

5.从依托传统就业渠道转向指导、构建新型的电子就业市场。随着毕业生人数的日益增多和科学技术应用领域的日益扩展，大学毕业生就业工作也渐渐地从传统的就业管理模式向基于Internet的新型电子就业市场管理模式发展。2003年，全国高校毕业生就业服务信息网开通；2006年，教育部牵头联合原人事、劳动、发改委和国资委发起成立“全国高校毕业生就业网络联盟”；2008年4月，建设开通“全国大学生就业公共服务立体化平台”，成为全国首个集双向选择、网络招聘、远程见面、信息咨询和指导培训等功能为一体的高校毕业生示范性就业服务平台。综合平台的建立和全方位服务就业市场的建设，为就业工作的灵活性、信息需求的时效性和供需双方的个性化要求等都提供了良好的服务。

6.从以宏观政策指导为主转向可操作性强的政策。2002年的《意见》提出：高校毕业生就业工作要以“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕促进国家经济发展和社会稳定的大局，采取积极有效的措施，进一步转变高校毕业生就业观念，建立市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的就业机制，努力实现高校毕业生的充分就业。在以后的几年里，国家先后将优惠政策转化为明确的分值和更可操作的加分措施，更有利于大学毕业生在就业与继续深造上进行选择。2003年，国家发改委在鼓励高校毕业生自主创业和灵活就业的相关文件中指出，凡高校毕业生从事个体经营的除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起一年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费。2004年的志愿服务西部政策中，明确了十项分值操作的优惠政策。2005年，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合发文指出，高校毕业生自主创业免交行政事业性收费的年限从一年延长到三年。2009年教育部又联合有关部委推出了对在西部和艰苦边远地区基层单位就业达到一定年限的高校毕业生，由国家代为偿还其学费和助学贷款的政策等等。

三、大学生就业制度改革的未来走向

随着大学生就业制度改革取得突破性进展，大学生就业市场已经初步形成，大学毕业生的就业环境也发生了根本的变化。然而，由于毕业生供需结构不平衡的矛盾还没有得到有效解决，大学生就业仍然面临着严峻的形势和挑战。积极促进大学生充分就业，是党和政府执政为民、解决民生问题的一个重要举措。针对大学毕业生就业所面临的形势和挑战，必须进一步加大改革力度，促进大学毕业生变形工作更加和谐健康发展。

1.深化教育教学改革，培养大学生的创业精神。为了解决日益严峻的就业压力和顺应大学生自我发展的需求，政府部门出台了一系列措施鼓励大学毕业生自主创业。但实施效果不甚理想，究其原因，资金短缺是重要因素，但大学生缺乏创业的心理准备、足够的技能和胆识也是重要原因，这与高校创业教育有很大的关系。从我们的调查发现，有47.6%的学生表示经历过或今后有意想创业，有85.5%的学生认为父母对其创业持支持态度，无论是学生还是家长对创业的需求比较高。但调查也发现，高校在创业教育课程的普及、创业社团的设立和创业大赛等方面需进一步的加强，以激发大学生创业的积极性。孙纬业将创业教育分为创业意识培养、创业能力开发、创业准备和企业预孵化四个阶段，这四个阶段分别由不同的目标和内容。[6]但是，根据我们的调查，高校所开展的创业教育，不仅第三和第四阶段严重不足，即使第一和第二个阶段，准备也很不充分。

2.加强发展就业市场，促进大学生的有效就业。不少大学毕业生找工作往往存在很大的盲目性，缺乏针对性，用人单位要么等着毕业生上门求职，要么盲目出击到处撒网。究其根本，主要是信息不对称，而信息不对称的主要原因是大学毕业生就业市场体系的统一性和规范性不够。中国的就业格局在经历从计划走向市场的过程，因此首要的出发点应该是如何使就业市场体系真正发挥高效配置资源的作用，这是政府政策努力的方向，要完善现有的人才市场，包括建立市场，规整市场和宏观调控市场等各个方面；从另一个角度来讲，市场并不能解决人才就业的所有问题，特别是关系到国家整体发展格局，公平的实现，这也需要政府的强力介入。因此一个好的大学生就业政策应在这两方面找到一个好的均衡点，并能够协调发展，从现实的角度来讲，人才市场的完善显得更为迫切。依托先进的科学技术，建立一个集政府监控、供需对接、诚信服务和信息可靠等一体的电子就业市场，可以有效地克服信息不对称、监控不到位等问题，这也是今后就业市场发展的方向。

3.完善就业服务体系，优化大学生的合理配置。从政府的职能转变角度看，传统的行政观念正在发生变革，统治、管理的色彩在许多领域已经淡化，服务意识正在凸显，因此政策的一个重要方面是如何加大服务力度，使人才更好地在市场上实现其价值，从而实现人才的合理配置。根据市场经济发展的一般规律，一个发育健全的市场及机制，不仅要有合格的市场主体、合理的市场运行规则，而且要有完善的中介服务和运作机制，我国的劳动力市场尚处于发展的初级阶段，劳动力市场的一些法律法规以及为劳动力供求双方提供中介服务的就业服务体系等等，都还处在发育和逐步健全的过程中。在完善我国就业服务的同时，必须充分实现劳动力市场主体的权利地位，健全工资调节机制和劳动立法等市场规则，只有这样，才能真正建立起市场就业的新机制和公共服务的新体制。通过政府、学校和社会相关部门的合作，逐步建立正规的就业指导、就业服务体系和市场规范规则等等，建设功能较为完备的大学生就业公共服务体系。

4.改革相关社会制度，保障大学生的合法权益。我国地域辽阔，西部地区和一些基层单位急需人才，为毕业生就业提供了广阔的空间。国家为鼓励大学生就业出台了一系列优惠政策，也对就业接收政策中的障碍性因素进行了较多的清理和整饬，但目前仍有一些社会制度不同程度地影响着人才的合理流动。为促进大学毕业生就业与合理流动，必须切实突破这些瓶颈。解除户籍管理制度中不利于大学毕业生就业的限制，完全落实自由落户政策，从而使毕业生资源充分自由合理流动；尽快建立城乡一体化的社会保障制度，特别是到西部等基层单位就业的大学毕业生，对其医疗、失业保险等涉及切身利益的社会保障问题要予以切实地解决。要完善人事制度改革，破除论资排辈的用人机制，建立能进能出，能上能下的用人机制，进一步畅通大学毕业生的就业渠道，确保我国的宝贵人才资源充分用好、用足。

[1] 教育部.全国教育事业发展统计公报[EB/OL].[2010-01-12].www.moe.edu.cn/edoas/website18/96/info1261548667642896.htm.

[2] 刘声.我国大学生就业政策体系基本形成[N].中国青年报，2009-06-05(1).

[3] 姚裕群.论我国的就业政策与大学生就业问题.人口学刊，2004(4)：8-11.

[4] 董玥玥.对当前我国大学生就业政策的思考[EB/OL].信阳农业高等专科学校学报，2009(6)：35-37.

[5] 韩正之.关于向应届大学毕业生发放“就业培训券”的思考[J].教育发展研究，2009(Z1)：93-95.

[6] 孙纬业.创业型人才培养模式研究[J].教育发展研究，2010(1)：57-60.

On the Employment System for Chinese College Studentsbased on the Popularization of Higher Education

SONG Bing & FENG Shujuan

(ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

With the popularization of higher education, Chinese government and society have paid more attention to the situation on the employment of collage students. In order to allocate graduates resources rationally and ensure full employment, a set of incentive strategies have been developed by Chinese government to promote higher education instructional reform and graduate employment. On the basis of sorting out national policies, the paper analyzes the change of strategies and indicates the development direction of graduate employment system in the near future.

higher education; college student employment; employment policy

(责任编辑黄玉霞)

2010-02-26

浙江省哲学社会科学规划课题“浙江省大学生公共就业服务网络体系的研究”(09CGYD033YB)的研究成果之一

宋 斌(1968- )，女，四川仁寿人，副教授，浙江树人大学党校办副主任。

G647

A

1671-2714(2010)05-0066-06