我国财政转移支付均衡效果及解决思路研究

王小朋,赵伟彦

(1.河北省财政厅,河北石家庄050051;2.河北青年管理干部学院,河北石家庄050031)

一、当前我国财政转移支付构成

目前,我国转移支付主要包括三个方面:税收返还、财力性转移支付、专项转移支付。

(一)税收返还——一种保证既得利益,公平性很弱的转移支付制度

税收返还包括增值税和消费税税收返还和所得税基数返还。税收返还最明显的特征就是转移支付基数和增长率以来源地的消费税、增值税和所得税额为依据,而基本上不考虑地区之间的财政收入差距。其目的是保证地方既得利益和减少财税体制改革的难度。

(二)财力性转移支付——体现公平性原则的转移支付制度

财力性转移支付是指为弥补财力贫乏地区的财政收支缺口,均衡地区之间财力差距、实现地区间基本公共服务能力均等化,自上而下安排的财政性补助资金。其特点是下级政府可以根据本地区财政实际情况自主安排和使用此项补助资金。一般包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资性转移支付、农村税费改革补助支出、缓解县乡财政困难转移支付支出、体制补助支出和其他财力性转移支付支出。

(三)专项转移支付(含增发国债补助)——侧重于效率兼顾公平,具有政策倾向性和宏观经济意图的转移支付制度

专项转移支付是指上级政府为实现某种宏观经济政策目标,以及委托下级代理一些跨区域的公共事务而进行的一种补偿资金。下级政府必须按照指定的用途使用该资金,不得挪作他用。

二、我国财政转移支付各项目均衡效果分析的模型选择

本文主要采用了基尼系数和离差系数等方法来检验转移支付各构成项目在均衡各地区收入方面的绩效。

(一)极差值率

(二)基尼系数

基尼系数是衡量转移支付各项目均衡绩效的重要指标,它可以采用分组和不分组两种方法来计算。文中,将采用不分组的计算方法。首先,将30个省、自治区和直辖市按人均财力的大小由低到高排列,然后分别计算出各地区人均收入占全国各地区人均收入总和的比重。

式中:Yi为第i个地区人均收入;Y为全国各地区人均收入总和;yi为各地区人均收入占全国各地区人均收入总和的比重。

基尼系数的计算方法是:

基尼系数越大,表明地区之间财政收入分配越不平等。

(三)离差系数

离差系数反映了各地区人均收入的离散程度,它也是衡量地区之间人均收入差异的一个重要综合指标。其计算公式:

式中:Yi为第i个地区的人均收入;¯Y为全国各地区的平均人均收入,即为样本数。

离差系数越大,样本分布的离散性越大,一般反映各地区差异越大。

三、我国财政转移支付各项目规模和结构

(一)我国中央转移支付规模

以2001～2008年为例。2001年以来,我国财政转移支付规模不断扩大,2001年为6117.18亿元,2008年达到了22170.5亿元,增长了2.62倍,年均增长20.44%。

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(二)我国中央转移支付分项目补助规模

从我国中央转移支付各项目规模看,返还性收入从2001年的2308.9亿元增加到2008年的4282.16亿元,增长了0.85倍,年均增长9.8%;财力性转移支付从2001年的1604.8亿元增加到2008年的8491亿元,增长了4.29倍,年均增长27.11%;专项转移支付从2001年的2203.5亿元增加到2008年的9397.3亿元,增长了3.26倍,其中2008年超常增长的原因是对四川灾区的专项资金支持,其年均增长24.16%。

(三)我国中央转移支付分项目补助结构

从我国中央转移支付分项目占中央总转移支付额比重看,返还性收入从2001年的37.74%降低到2008年的19.31%,降低了18.43个百分点;财力性转移支付从2001年的26.23%增加到2008年的38.3%,增加了12.07个百分点;专项转移支付从2001年的36.03%增长到2008年的42.49%,增长了6.46个百分点。从各项目结构看,财力性转移支付比重增长迅速,2008年在全部转移支付中占据了第二的位置;专项转移支付比重保持了相对稳定的状态,只是2008年增长较快;返还性收入比重下降较快,由2001年第一位降到了2008年第三位的位置。从2001～2008年平均比重看,三个构成项目平均各占了1/3。

四、我国财政转移支付各项目均衡效果实证分析

(一)极差值率分析

从中央各项目转移支付后人均收入极差值率看,

1.与人均一般预算收入的极差值率相比,返还性转移支付后人均收入出现了下降的趋势,但幅度很小,2001～2008年平均下降了1.13;

2.与一般预算收入加返还性收入时人均财政收入比较,财力性转移支付后,各年度人均财政收入的极差率都出现大幅度下降的趋势,2001～2008年平均下降了5.32;

3.与一般预算收入加返还性收入再加财力性转移支付时人均财政收入比较,专项转移支付后,各年度人均财政收入的极差率也出现下降的趋势,但幅度也不大,2001～2008年平均下降了1.72。

(二)基尼系数分析

1.与人均一般预算收入的基尼系数相比,返还性转移支付后人均收入基尼系数出现了下降的趋势,但幅度很小,2001～2008年平均下降了0.02;

2.与一般预算收入加返还性收入时人均财政收入基尼系数比较,财力性转移支付后,各年度人均财政收入的基尼系数都出现大幅度下降的趋势,2001～2008年平均下降了0.08;

3.与一般预算收入加返还性收入再加财力性转移支付时人均财政收入基尼系数比较,专项转移支付后,各年度人均财政收入的极差率也出现下降的趋势,但幅度也不大,2001～2008年平均下降了0.02。

中央各项目转移支付后人均财政收入基尼系数

(三)离差系数分析

1.与人均一般预算收入的离差系数相比,返还性转移支付后人均收入离差系数出现了下降的趋势,但幅度很小,2001～2008年平均下降了0.04;

2.与一般预算收入加返还性收入时人均财政收入离差系数比较,财力性转移支付后,各年度人均财政收入的离差系数都出现大幅度下降的趋势,2001～2008年平均下降了0.13;

3.与一般预算收入加返还性收入再加财力性转移支付时人均财政收入离差系数比较,专项转移支付后,各年度人均财政收入的离差系数也出现下降的趋势,但幅度也不大,2001～2008年平均下降了0.02。

中央各项目转移支付后人均财政收入离差系数

五、结论

(一)实证分析结论

1.从中央转移支付各项目支出均衡收入绩效看,财力性转移支付的均衡性最强,返还性收入和专项转移支付的均衡性效果较差,对缩小各地方财政收入差距作用很小。

2.从中央转移支付构成项目看,财力性转移支付的比重呈现逐年上升的趋势,返还性收入比重呈现下降的趋势,专项转移支付则保持了相对的稳定,表明我国各地区财政收入均衡效果不断增强,但从目前看,财力性转移支付的比重仍比较小,尤其是均衡性效果很强、计算方法比较科学的一般性转移支付比重很小。

(二)改革的基本思路

1.逐步取消维护地方既得利益“两税”增量返还政策。自1994年实行上划中央“两税”返还实行1∶0.3增量返还政策。近年来,随着地方财政收入规模的不断扩大,加上1∶0.3政策的递减机制,税收增量返还对地方利益的影响逐年减弱,至2008年全国税收返还增量占上划中央“两税”增量比重已经降低为6.97%,东、中西部也出现了明显下降的趋势,取消税收返还的难度不断降低,因此,可以适时取消“两税”增量返还政策。

2.加大财力性转移支付的比重,尤其是一般转移支付的比重。目前,财力性转移支付占中央转移支付总额的比重虽然占到了第一的位置,但比重仍然比较低,尤其是均衡性效果很强的一般性转移支付,2008年一般性转移支付占财力性转移的41.54%,占中央转移支付总额的15.91%,由此可以看出,一般性转移支付的比重仍较小,造成中央转移支付的均衡效果总体上效果较差。除体制补助、一般性转移支付和结算补助及其他补助项目外,2008年占财力性转移支付的49.82%的其他项目均具有均衡各地财政收入差异和专项拨款的性质,地方不能更改其用途,同时具有临时性的特征,因此说财力性转移的结构具有一定的不合理性。为此,应逐步整合财力性转移支付各项目,加大一般转移支付的比重。

3.控制专项转移支付的规模。专项转移支付灵活性和随机性很强,其主要是根据受补项目和补贴对象的具体情况来测算,因此,专项转移支付具有专门性,地方政府几乎没有自主使用权,同时,需要地方政府进行配套资金,这不仅不能增强地方财政能力,反而增加了地方财政负担。为此,在进行专项转移支付时,需按最低公共产品均衡水平和最低保障能力缺口计算适度的转移支付规模,同时建立严格的项目准入机制,减少项目设立的盲目性和随意性。