强化政府公共服务职能与促进农民工就业

吴 春

(中共济南市委党校,山东济南250014)

受国际金融危机的影响,劳动密集型生产企业受到巨大冲击,农民工在这类企业的劳动力中占有相当比例,大批农民工失业返乡。党和国家十分重视农民工就业问题,今年的“一号文件”和两会上再三强调解决农民工就业是今年政府工作的重中之重。面对如此庞大和分散的人群,需要进一步强化政府的公共服务职能,建设服务型政府,将政府公共服务融入到社会公共服务体系之中,协调和整合社会广大资源,切实解决好当前农民工的就业问题,维护社会公平正义、保持社会和谐稳定。

一、农民工就业问题是当前政府工作的重中之重

农民工是在我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军,是推动我国经济社会发展的重要力量。农民工收入已经成为农村个体家庭收入不可或缺的重要组成部分。然而2008年下半年以来,受金融危机的影响大量农民工失业返乡。据有关报道,目前中国约有2.3亿农民工,其中外出农民工人口约1.3亿,2008年下半年以来因金融危机而失去工作或没找到工作的占15.3%,据此推算,全国大约有2000万农民工失业返乡。农民工大规模失业不仅会减少农民收入,还会加剧城乡社会矛盾,危及城乡社会稳定。因此,解决好农民工就业问题是当前政府工作的重中之重。

(一)农民工就业难严重影响农民生活质量

近几年,随着全国多个省份地区最低工资标准的调整及有关政策的出台,农民工外出务工月平均收入有所增长,2008年我国农民工工资平均增长幅度为15%左右,达到1156元,农民工外出务工收入占农民人均纯收入的近40%,是农民增收的主力。这些外出务工收入不仅要支付农民工个人的基本生活及子女的上学费用,往往还要寄回家乡赡养老人,是家庭生活得以维持的重要保障。大多数农民工缺乏基本的劳动保险,没有失业补助,也没有任何替代性收入,因此,大量农民工失业后只能靠自己过去的积蓄维持日常生活,或是求助于亲朋好友的资助。在社会保险和社会救助非常有限的情况下,有调查显示有些农民工(约70.7%)只能维持不到半年的生活[1]。因此,农民工就业难直接影响农民的生活质量。

(二)农民工就业难增加农村社会事业负担

农民工就业出现问题,只能是重新回乡种田,而我国正处于快速城市化进程中,大量农业用地已经转化为城市用地。据有关统计,失去土地或部分失去土地的农民已高达4000～5000万人。即使拥有土地,大量农民工在外出打工时往往会将农村联产承包的土地转包、出租,在转包、出租期限未到的情况下,农民工提前返乡已无地可种。据今年统计资料显示,没有耕地可种的农民工占返乡农民工的2.2%。“进城无业就,返乡无地种”,一些滞留农村的农民工事实上成了“闲人”,大量事实表明在一些地方土地承包经营权纠纷、婚姻家庭纠纷、民间借贷纠纷等各种纠纷已呈增长态势。农民工就业难引发了更多的新的社会问题,因贫困、无聊、精神上的压力以及农村一些陋习的影响,很容易滋生社会矛盾,引发社会动荡。同时,许多乡村都有相当比例的举家外出务工人员,有的不仅土地转包出去了,连房子都没有了,但其户籍关系却仍在当地。这些人一旦失业返乡,吃住、医疗、子女上学等问题自身无法解决,由于失去经济来源,也可能产生新的贫困群体,将增加当地社会事业负担。

(三)滞留城市的无业农民工影响城市稳定

许多农民工失业后没有返乡,而是选择继续留在城市,这其中以新生代农民工为典型代表。新生代农民工大多是“80后”,他们长期在城市生活,本身缺乏农业技能,生活方式早已习惯了城市环境,他们有着与上代农民工不一样的价值取向,他们从内心排斥农村,渴望成为城市人。并且由于农村出行交通不便、公共卫生服务缺失、商业环境落后等,使得这些年轻人回农村感到了诸多不适应,因此,其失业后往往会继续留在城市。如长期失业滞留城市,其生活将陷入无着落的境地。有调查表明,当问及一些人进城后违法犯罪的原因时,54.7%的被访农民工认为是“找不到工作,生活所迫”。在当前经济形势下,一旦失业农民工“闹事”,城市“失意群体”可能会附和,威胁城市稳定。

二、政府公共服务在解决农民工就业中存在的问题

改革开放以来,在行政管理体制改革和政府职能转变的过程中,我国政府的公共服务职能不断完善,公共服务水平日益提高,结构不断优化,近些年各级政府对农民工的就业问题十分关注。2009年“中央一号文件”再度锁定农村,这是自2004年以来,“中央一号文件”连续第6次聚焦农业发展与农村改革,也是改革开放以来第11个有关“三农”的“中央一号文件”。2009年“中央一号文件”明确提出:“对当前农民工就业困难和工资下降等问题,各地区和有关部门要高度重视,采取有力措施,最大限度安置好农民工,努力增加农民的务工收入。”这为农民工的就业提供了政策保障。但目前就整体而言,面向农民工就业的政府公共服务仍存在不到位之处,增加了农民工再就业的难度,主要存在以下问题:

(一)城乡分割的户籍制度成为农民工就业的制度障碍

农民工是社会的弱势群体,他们抵御风险的能力非常弱,需要政府提供更全面的服务,把他们的就业纳入本辖区的民生管理之中,需要政府加大投入,提高农民工的劳动保险、社会保障等。从2000年开始,中央政府陆续推出以取消歧视为核心的若干政策,以此进一步鼓励农村劳动力流动和城市化,但是现行的户籍制度却对农民工就业造成了极大困扰。现行户籍制度人为地划分出农业户口和非农业户口,并附加户籍制度以外的一些社会功能,导致了城镇和农村居民在就业、培训教育、劳动用工、医疗、税赋等方面的经济和社会政策不同,使农民工只能作为城镇的暂住人口,不能享受与城镇居民平等的权利,人为地制造了等级和利益差别,加深了城乡分割的裂痕。比如城镇已经建立了职工养老保险,而农村养老保险制度却尚未完全定型;城镇早在20世纪90年代初就已开始建立居民最低生活保障制度和各种社会救助制度,而农村居民最低生活保障2007年才全面启动;城镇社会救助制度已经比较完善,而农村社会救助制度的保障水平有限,处于不稳定状态。因此,即使农民工迁移到城市就业,其农民身份决定了其无法享有城市居民的社会保障制度。大量外地农民工在失业后会选择“退保”,即退办企业代为办理的养老保险手续、取回少量保费,主要原因就是因为农民工在当地没有户口,即使不“退保”将来也并不能在当地办理退休。

(二)政府公共就业服务信息缺乏有效传递

政府对进城农民工的管理在很大程度上仍然是传统计划经济体制下的做法,采取行政干预的方式,重视经济、行政处罚的手段,而缺乏服务意识。就业信息不畅、缺乏完善的就业信息服务系统已成为制约农民工就业的一个瓶颈。当前,我国大多数省份的公共就业服务网络还没有延伸到农村,农民只有在进城后,才有机会享受到免费职业介绍、指导签订合同等就业服务,而对于返乡农民工,政府相关的政策措施和用工信息却很难及时有效地传递,尤其是零散的城市用工信息,传递起来极为不便。在公共就业服务网络不完善的情况下,农民工外出务工只能靠“人缘、地缘和血缘”关系,很少经过职介渠道,此种情况导致农民工外出的盲目性、自发性增大,同时,使得当地难以树立劳务输出的品牌效应。

(三)政府对农民工就业培训的财政投入有限

有资料显示,结构性失业在农民工方面表现比较突出,由于产业结构、产品结构、地区结构等发生了变化,农民工现有的知识、技能、观念与市场需求不匹配从而导致失业。解决这种问题需要政府针对新岗位加大对农民工的培训,但目前我国的财政体制还基本上是经济建设服务型公共财政,公共资金分配的重点是传统的经济建设服务领域,而用于对农民工就业培训的费用则明显偏低。与此同时,农民工培训基地建设滞后,培训资源缺乏统一整合,培训资源浪费,培训资金利用效率低,仍是制约农民工培训面临的难题之一。据有关报道显示,培训一个三星级酒店服务员需要1500元,而政府给予农民工职业技能培训的补助标准仅为平均每人350元。由于资源有限,培训机构大都开设诸如计算机、电子、电焊、美容美发、缝纫编织、家政服务等行业的培训,培训科目单一,培训内容相似,培训项目与生产和服务实际需求脱节,不仅培训学校没有积极性,一些农民参加培训的积极性也不高。

(四)以“条条管理”为主的公共管理与服务模式不适应农民工群体特点

由于历史客观原因,目前我国政府公共管理与服务依然采用“条条管理”的模式,行业间相互独立,缺乏协调。而农民工是我国特有的一个广大群体,具有分布散、范围大、涉众广的特点,要解决好农民工就业问题,必须为农民工提供较大区域范围内的用工与招聘信息,从而提高就业信息的匹配度;必须为农民工提供完善的就业培训体系和服务网络,借助信息化和先进的公共服务管理手段延伸政府公共服务到广大农村,走村入户,切实掌握每个失业农民工的现实困难,解决农民工切身实际问题;必须依靠政府行业间的联动、社会群体和服务机构的共同参与,构建完善的农民工公共服务保障体系。传统政府公共管理与服务模式下实现这个目标将面临巨大挑战。

三、强化政府公共服务职能是促进农民工就业的必由之路

“十一五”期间,我国公共就业服务发展的主要目标是:逐步实现就业比较充分,收入分配比较合理,劳动关系基本和谐稳定的发展。要实现这一目标,必须解决好农民工问题,政府要提高公共服务质量,努力实现农民工“上岗有培训,劳动有合同,工资有保障,伤病有保险,维权有渠道,环境有改善”。

(一)稳步推进户籍制度改革,建立城乡统一的户籍制度

“十一五”期间统筹城乡发展的核心,是建立逐步改变城乡“二元结构”的体制机制,让农民工平等享受居民待遇。因此,解决农民工的就业保障问题,就要改革现行的“二元结构”户籍制度,改革与户籍挂钩的公共服务、社会保障与福利制度,只有这样才能逐步消除限制农民工自由、平等地进入城市公共服务体系的障碍。我国现行的户籍制度始建于1958年,时代久远,因此,户籍制度的改革不能一蹴而就,必须周密设计,循序渐进,分步实施,整体推进。有关职能部门可建立工作协调机制,形成合力,逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住的农民工户籍问题,对农民工中的特殊人才,如劳动模范、先进工作者和高级技工、技师,以及其他有突出贡献者,可优先准予落户。同时,要继续鼓励地方政府去尝试和探索新的解决办法,如近几年,我国一些省区市已相继取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一城乡户口登记制度,统称为居民户口,这对从根本上消除农民工就业歧视具有重要意义。

(二)统一劳动力市场,建立公平的就业公共服务体系

消除劳动力市场分割局面,统一劳动力市场,所有的劳动力市场都对农民工实行免费开放,农民工只需凭身份证即可进入,对就业农民工和城镇居民一视同仁,政府部门应当取消对企业使用农民工的行政审批,取消对农民工的职业歧视,对农民工实行一证式的管理,禁止任何形式的乱收费。建立公平的公共服务体系。其内容主要包括:第一,平等的就业激励制度,通过奖励或补贴等方式鼓励用人单位招收农民工,通过弹性激励机制的设置激发企业、农民工、社会的回应性行为。第二,公平的就业援助制度,按照不同标准,将符合条件的农民工分别纳入再就业政策扶持范围、困难就业援助范围、残疾就业援助范围、零就业家庭就业援助范围等。第三,积极有效的就业培训制度,提高政府义务的公益性培训比率,建立健全多层次的农民工培训体系,形成政府、企业、社会多主体的农民工培训网络。第四,建立广覆盖的信息公开网络,建立覆盖农民工的就业信息服务系统,构建劳动力供需信息公共网络,统一集中各职业介绍机构的就业信息,完善信息发布渠道。

(三)建立健全公共财政体制,加大政府对农民工就业的公共服务投入

从公共支出的领域来划分,政府公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务,目前,我国公共支出仍带有浓厚的“建设财政”特点,公共支出用于经济建设服务的费用偏高,社会服务的费用偏低,其中针对农民工就业问题的公共支出比重更低。促进农民工就业,必须建立健全公共财政体制,一方面通过建立公共收入制度,提高财政收入;另一方面,调整公共支出范围,财政支出强调以人为本,关注农民工,设立针对农民工的财政专项培训经费,合理设立农民工社会保障,对农民工实施就业援助等。

(四)转变公共管理与服务方式,建立以社区为依托的新型体制和机制枉架

社区是城市管理的基本单元,转变政府部门对农民工分头管理的方式,以社区为基础搭建起有效的公共管理和服务平台。可设立社区农民工服务站,配备专项工作人员,设立专门的服务窗口,对本社区暂住农民工的就业培训、信息咨询、权益保障、子女入学、住房、人身安全等提供全方位的综合管理;设立“农民工之家”,吸纳农民工加入工会组织,提供法律援助;改善社区服务设施状况,合理划分社区功能,积极扶持和鼓励各种社会力量为农民工群体提供公共服务,增强社区提供公共服务的能力;社区主动同区属各类企业、辖区民营企业及劳务公司建立岗位信息联系机制,提高社区信息化管理水平,免费向用工单位发布农民工求职信息,扶持有创业愿望的农民工创业;鼓励农民工在政府及社区的指导下建立自己的自治组织,实现自我管理、自我服务和自我教育。

(五)建立健全相关法律体系,促进农民工就业法律环境改善

法律是充分保障农民工就业权益的重要途径,是建设和谐社会和社会主义新农村的内在要求。建立健全保障农民工就业的法律法规应包括:完善农民工法律援助制度,通过各级法律援助机构之间的协调配合,增设农民工维权求助热线及举报电话,促进“农民工维权”援助网络向纵深延伸;制定完善《社会保障法》,通过建立全面的社会保障制度,解决农民工迫切需要的各种保障需求,包括工伤保险、医疗保险以及养老、失业、生育保险等;制定《就业促进法》实施办法,通过《就业促进法》实施办法的制定,切实保障农民工六大劳动权利,使农民工能够自由选择职业、依法签订劳动合同、享有同工同酬、免费获得公共就业服务机构的职业指导和职业介绍等服务、按照规定享受职业培训和职业技能鉴定补贴以及法律法规规章规定的其他权利。

[1] 肖云,徐艳.论农民工失业及社会保障机制的建立与完善——以重庆市为例[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2005,(1).